Sentencia Definitiva N° 448/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 19 de agosto de 2025. No. 448 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “ELHORRIBURU ARIGON, LORELEY ELIZABETH con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Y BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 242/2024). RESULTANDO : I) La actora Loreley Elizabeth ELHORRIBURU ARIGON, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución RD No. 21- 41/2022, dictada por el Directorio del Banco de Previsión Social (en adelante BPS) con fecha 19 de julio de 2023, por la que se le otorgó a la accionante una jubilación común (servicios civiles) bajo el Régimen de Transición con una asignación mensual de $ 86.489 a servir a partir del 1º de octubre de 2023 (fs. 41 vto. a 42 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria (fs. 7 a 10 infolios) indicó que fue funcionaria presupuestada Abogada del BPS hasta el 30 de junio de 2023, fecha en que cesó para acogerse a los beneficios jubilatorios. Indicó que oportunamente se hizo de la adopción prevista en el artículo 1º de la Ley No. 19.590, a los efectos de la desafiliación del Régimen de ahorro individual obligatorio y quedar comprendida en el régimen de transición preciso en el Título VI de la Ley No. 16.713, efectuando convenio de pago que se agregó con la demanda (fs. 6 infolios). Entendió que el BPS liquidó una prestación que no se ajusta a las disposiciones legales aplicables resultando por tanto ilegítimo. Aduce que, conforme al tenor literal de la norma aplicable resulta que el coeficiente de ajuste del 0,9 se aplica sobre la asignación de jubilación señalando que la secuencia correcta para el cálculo de la jubilación viene dada por las Leyes Nos. 16.713 y 19.590 que establecieron una secuencia a los efectos del cálculo de la jubilación, a saber: Paso 1 - Se determina el sueldo básico jubilatorio (artículo 71 de la Ley No. 16.713). Paso 2 - Se aplica el porcentaje según edad y años de trabajo: (artículo 72 de la Ley No. 16.713 y por reenvío el artículo 29). Paso 3 - Se aplica el coeficiente 0,90 establecido en el artículo 16 de la Ley No. 19.590. Paso 4 - Se aplica el tope o monto máximo correspondiente (artículo 76 de la Ley No. 16.713). En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido el correspondiente traslado compareció el demandado BPS, debidamente representado (fs. 15 a 22 vta. infolios) quien se opuso al accionamiento, basando su contestación en la siguiente fundamentación. Tras reseñar los antecedentes del acto impugnado y transcribir la normativa aplicable al caso, sostiene que, la norma instituyó un gravamen, a quienes habiendo quedado incluidos en el régimen mixto, quisieran volver al régimen de transición. Adiciona que, dicho gravamen se aplicará sobre el sueldo básico jubilatorio determinado sobre las normas aplicables a cada caso, incluyendo la aplicación de topes individuales conforme a la normativa vigente dentro de dicho régimen. De lo contrario, debió la norma haber extinguido la aplicación de los topes referidos, de dicho régimen; extremo que no ocurrió. Señala que, el régimen estatuido, incluye la aplicación de topes individuales o de acumulación aplicables a cada caso y, no solo la aplicación de las respectivas tasas de reemplazo al sueldo básico jubilatorio de cada individuo. Afirma que, el sentido del artículo 16 de la Ley No. 19.590 es claro, y de él surge, sin lugar a dudas, que el coeficiente de ajuste de 0,9 se aplica luego de considerar el tope vigente para el régimen común. Destaca que, de esta forma la Administración siguió el siguiente procedimiento de liquidación: primero calcular el sueldo básico jubilatorio por régimen general (transición de la Ley No. 16.713) y segundo, aplicar el tope previsto en el artículo 76 de la Ley No. 16.713, y por último aplicar el coeficiente de ajuste del 0,9. En definitiva, solicita se desestime la acción de nulidad interpuesta por la actora. IV) Conferido traslado al demandado Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (en adelante MTSS), compareció debidamente representado a contestar la demanda (fs. 24 a 26 infolios) quien puso de manifiesto su falta de legitimación pasiva en tanto no dictó el acto administrativo. Apuntó que, la resolución de autos fue dictada por el BPS, Ente Autónomo que no se encuentra en situación de tutela administrativa, por lo que tiene potestad para dictar las resoluciones y reglamentaciones que estime pertinentes dentro del límite que le permite la regla de derecho. Con relación al fondo del asunto, adhiere en todos sus términos a los fundamentos expuesto por el BPS. En suma, solicita se desestime la demanda de nulidad incoada, confirmando el acto administrativo impugnado. V) Por Decreto No. 3450/2024 (fs. 28 infolios), se abrió a prueba por el plazo de 10 días, diligenciándose la que luce agregada en autos, agregándose los antecedentes administrativos al principal. VI) La demandada BPS, la actora y el demandado MTSS, alegaron de bien probado por su orden (fs. 36 a 37; fs. 39 a 41 y fs. 43 a 44 infolios, respectivamente). VII) Por Decreto No. 5195/2024 (fs. 46 infolios), se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo quien por Dictamen No. 696/2024, se pronunció aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 47 a 48 infolios). VIII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se ha cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87, arts. 4 y 9). La accionante tuvo conocimiento del acto que se procesa mediante el recibo de cobro de la pasividad - Emisión setiembre 2023 (fs. 50 vto. de los A.A.), quien lo resistió el 6 de octubre de 2023, mediante la interposición del recurso de revocación (fs. 43 vto. a 45 vto. de los A.A.). El BPS no se pronunció sobre la recurrencia interpuesta por lo cual la denegatoria ficta se configuró el 4 de marco de 2024, por lo que la demanda anulatoria fue interpuesta en tiempo útil el 24 de abril de 2024 (nota de cargo fs. 11 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la Resolución RD No. 21-41/2022, dictada por el Directorio del BPS con fecha 19 de julio de 2023, por la que se le otorgó a la accionante una jubilación común (servicios civiles) bajo el Régimen de Transición con una asignación mensual de $ 86.489 a servir a partir del 1º de octubre de 2023 (fs. 41 vto. a 42 de los A.A.). III) El Tribunal, ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en casos análogos al ventilado en estos autos y, no habiendo razones para cambiar su temperamento, lo mantendrá (Sentencias No. 446/22, 393/22, 239/22, 164/22, entre otras). Así, tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, la Corporación, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) De modo preliminar, importa analizar la legitimación pasiva, la cual recae exclusivamente respecto del BPS. En efecto, no surge que el acto objeto de impugnación haya sido dictado en ejercicio de atribuciones delegadas del Poder Ejecutivo, por lo que la legitimación pasiva refiere solamente al ente previsional emisor del acto en cuestión (así: Sentencias Nos. 436/2022 y 722/2022). V) En cuanto al mérito del asunto, el tema a dilucidar radica en una cuestión de puro Derecho, ya que consiste en determinar si la Administración aplicó la normativa correspondiente al caso de la parte actora. En tal sentido, es de verse que el art. 1° de la Ley No. 19.590 dispuso: “(Desafiliación del régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio).- Las personas que contaban con cincuenta o más años de edad al 1° de abril de 2016 y que, a la fecha de vigencia de la presente ley, hubieren quedado obligatoriamente comprendidas en el régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio (literales B) y C) del artículo 7° de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995) podrán, en las condiciones que se establecen a continuación, desafiliarse de dicho régimen con carácter retroactivo a la fecha de su incorporación al mismo y quedar comprendidas en el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, siempre que no se encontraren en goce de alguna jubilación servida por el régimen de ahorro 5 individual obligatorio a la fecha de vigencia de la presente ley, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 17 y concordantes”. El art. 16 de la misma ley, determinó que: “(Asignación inicial de jubilación). Quienes en virtud del artículo 1° de la presente ley opten por desafiliarse y quedar comprendidos por el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, recibirán una asignación inicial de jubilación que será la resultante de aplicar dicho régimen, multiplicada por el coeficiente de ajuste 0,9.”. Y el art. 17 estableció: “(Renuncia a la jubilación servida por el régimen mixto).- Quienes, por aplicación del inciso primero del artículo 2° y de los literales B) y C) del artículo 7° de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995 hubieren sido obligatoriamente incorporados al régimen de ahorro individual obligatorio, y estuvieren percibiendo una prestación servida por éste, podrán renunciar a la misma, y pasar a percibir una jubilación servida por el régimen de transición previsto en el Titulo VI de la Ley No. 16.713. Dicha renuncia y cambio de régimen serán irrevocables, y se formalizarán ante el Banco de Previsión Social”. Por su parte, de la interpretación armónica de los artículos 72 y 29 (por reenvío) de la Ley No. 16.713, surge que la asignación de jubilación es el resultado de aplicar sobre el sueldo básico jubilatorio los porcentajes que se determinan de acuerdo al tipo de jubilación que se trate, los años de servicios y de edad del beneficiario. Entiende el Tribunal que, en una interpretación estricta y armónica del referido plexo normativo, el procedimiento correcto de liquidación de una pasividad como la de la accionante es el siguiente: 1o) determinar el sueldo básico jubilatorio del beneficiario; 2o) fijarle la asignación inicial de jubilación correspondiente de acuerdo con lo establecido en los artículos 29 y 72 de la Ley No. 16.713; 3o) a esa asignación fijada, multiplicarla por el coeficiente de ajuste previsto en el artículo 16 de la Ley No. 19.590; 4o) recién en último lugar, aplicarle a la suma resultante el tope jubilatorio previsto en el artículo 76 de la Ley No. 16.713, si correspondiese. De conformidad con los antecedentes relevados supra, le asiste razón a la accionante cuando postula que el organismo previsional aplicó ilegítimamente el tope jubilatorio sobre la asignación jubilatoria determinada conforme a la Ley No. 16.713 y, después, el coeficiente de 0,9 sobre el tope. Como se ha pronunciado el Tribunal en anteriores fallos: “La aplicación de topes jubilatorios siempre es el último paso en la liquidación de la prestación de pasividad a servirse pues debe tenerse presente que en los casos como el de marras, la asignación inicial de jubilación de las personas comprendidas en la Ley 19.590 es la asignación prevista en el régimen de transición de la Ley 16.713 multiplicada por el coeficiente de 0,9. Sobre la totalidad de dicha asignación es que deben aplicarse los correspondientes topes jubilatorios, si procediesen” (Sentencia No. 485/2021). Al respecto, en reiteradas ocasiones el Cuerpo sostuvo que la aplicación de topes para el cálculo jubilatorio, en caso de corresponder, siempre es el último paso en la liquidación de la pasividad a servirse (ver Sentencias Nos. 217/2018, 93/2016, 37/2015, 582/2013, entre otras). En definitiva, a juicio del Tribunal el procedimiento de liquidación de la pasividad aplicado por el demandado, no era el que mandataba la ley, e inficiona de nulidad el acto impugnado. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Declárase la falta de legitimación pasiva del Poder Ejecutivo. Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023: art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).