Sentencia Definitiva N° 446/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 19 de agosto de 2025 No. 446 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados “BUENA SEÑAL S.A. con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE CANELONES. Acción de Nulidad” (Ficha No. 159/2023). RESULTANDO : I) El 10 de abril de 2023, compareció la parte actora, representada por Gabriel Rodríguez Zignago, a promover demanda anulatoria en contra de la Resolución Nº 22/04282 de 24 de junio de 2022, dictada por el Intendente de Canelones. Por la volición impugnada, se dispuso la aplicación de una multa de 160 UR a la accionante, equivalente a 40 m2 de cartelería publicitaria instalada sin permiso en el Padrón N°153 con frente a la Ruta Interbalnearia, Km 75.500 del Balneario Argentino. Se le concedió, asimismo, un plazo de 10 días para hacer efectivo el importe de la multa impuesta y otro plazo de 60 días para regularizar el permiso de instalación de acuerdo con la normativa vigente; en caso de incumplimiento, la Intendencia de Canelones quedará facultada para aplicar todas las sanciones que la normativa establece (fs. 292-293 AA y fs. 4 y vto. infolios). En la misma demanda, dedujo inconstitucionalidad, por vía de excepción, en contra del Decreto de la Junta Departamental No. 89/2015, de 15 de abril de 2015. Afirmó que el Decreto en que se funda la accionada para aplicar la multa, es inconstitucional. El artículo 1º de la norma, que dio nueva redacción al artículo 1º de la Ordenanza de Instalación de Carteles de Publicidad sobre la Vía Pública, aprobada por Decreto Nº 47/2007 de la Junta Departamental de Canelones, de 29 de noviembre de 2007, es manifiestamente contrario a Derecho, en tanto amplía las competencias del Gobierno Departamental, contraviniendo el artículo 262 de la Constitución. Así, la normativa en cuestión, amplía el objeto, incluyendo la regulación de predios linderos a rutas nacionales cuyo contenido no estaba en el original. El artículo 262 de la Constitución, dispone: “La ley establecerá la materia departamental y la municipal, de modo de delimitar los cometidos respectivos de las autoridades departamentales y locales, así como los poderes jurídicos de sus órganos, sin perjuicio de lo dispuesto en los art. 273 y 275 (…)”. En atención a ello, sostuvo que la resolución enjuiciada fue dictada por la Intendencia de Canelones sin tener competencia para hacerlo, por lo que es ilegítima y que la Comuna actuó con exceso de poder y falta de motivos. Así, de conformidad con la Constitución y la Ley de Caminos, sólo el Gobierno Nacional puede resolver respecto a la instalación de avisos y dictar la reglamentación respectiva. La Administración no goza de discrecionalidad, si los hechos operantes como supuesto normativo o motivos del acto administrativo no existen o no son como pretende, el acto estará viciado por inexistencia de motivos. Por último y en el hipotético caso de que la Suprema Corte de Justicia concluyera en la constitucionalidad de la norma y, el Tribunal, consecuentemente, basado en el apego de la resolución a la norma departamental, descarte su anulación, expresó que la conducta de BUENA SEÑAL debe ser analizada a la luz de los principios del derecho sancionatorio. Esto es, como respuesta a un error de derecho que representa un error de tipo y, por ello, amparada en una eximente de responsabilidad que elimina la tipicidad dolosa o culposa del hecho sancionado y, por tanto, la aplicación de la sanción. Solicitó se tenga por presentada, por vía de excepción, la inconstitucionalidad del Decreto de la Junta Departamental de Canelones, No. 89/2015, remitiéndose a la Suprema Corte de Justicia a fin de que declare la inconstitucionalidad de la referida norma con efecto a partir del momento de la lesión efectiva irrogada, entendiéndose tal, la fecha del dictado de la resolución impugnada, el 24 de junio de 2022. Y, en definitiva, peticionó se acoja la presente demanda y se anule la resolución resistida. II) Sustanciada la excepción de inconstitucionalidad planteada por la parte actora, la Suprema Corte de Justicia, por Sentencia Nº 1273, de 23 de noviembre de 2023, declaró inconstitucional el artículo 1º del Decreto Departamental Nº 47/2007, en la redacción dada por el Decreto Departamental Nº 89/2015 y, consecuentemente, inaplicable respecto de la excepcionante, con efectos desde la presentación de la demanda. (fs. 112 -113 infolios). III) Emplazada en debida forma la Intendencia Departamental de Canelones (fs. 122), compareció a contestar la demanda de modo contradictorio, bregando por su rechazo (fs. 124-126). Defendió la legitimidad del acto enjuiciado, señalando que éste fue dictado de conformidad con la regla de derecho, de acuerdo con la potestad que tiene para otorgar permisos relativos a la instalación de cartelería publicitaria. Señaló, en tal sentido, que la actora confunde el alcance de la normativa constitucional y legal aplicable al caso. El artículo 23 de la Ley Nº 10.382 debe reputarse derogado por oposición superviniente. En este sentido, tal como lo explica el Prof. Cassinelli Muñoz, la disposición debe reputarse abrogada, pues la Constitución de 1952 consagró una solución distinta: atribuyó la potestad en cuestión, relativa a publicidad y avisos, a los gobiernos departamentales, sin distinguir si los carteles se ubican o no frente a un camino nacional. Por lo tanto, donde no distingue el Constituyente, no debe distinguir el intérprete. Antes de sancionarse la Carta de 1952, la Ley Nº 10.382, de 13 de febrero de 1943, distribuyó la potestad de imposición sobre la publicidad en avisos legibles desde caminos nacionales (que asignaban al Estado) o departamentales y vecinales (adjudicados a los municipios). En función de la normativa vigente, debe concluirse que no es dable afirmar que el Gobierno Departamental de Canelones carece de competencia para gravar la cartelería publicitaria ubicada sobre rutas nacionales, por cuanto tal limitación no surge de ley vigente alguna ni de la Constitución de la República Por tanto, la resolución enjuiciada fue dictada con apego a derecho, sin desviación, abuso o exceso de poder. De igual modo, surge de los antecedentes administrativos que se brindaron todas las garantías previo al dictado de la resolución resistida, se confirió vista y se cumplió con el procedimiento previsto para su dictado. En consecuencia, nada puede reprocharse de su actuación. En definitiva, solicitó se confirme el acto impugnado. IV) Abierto el juicio a prueba (Decreto Nº 1045/2024, fs. 128), las partes no ofrecieron probanzas, según consta a fs. 130 ; y ordenado por el Tribunal, alegar las partes en el plazo común de 15 días (fs. 134), lo hizo la demandada a fs. 136-137 y la actora a fs. 147-153. V) Por Dictamen Nº 484/2024, de 26 de agosto de 2024, la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó anular el acto resistido (fs. 165-167). VI) Se citó a las partes para sentencia (fs. 169), y designada la Dra. Claudia Kelland, por sorteo, para integrar el Tribunal por cese en el cargo del Dr. Balcaldi (fs. 175), se dictó la sentencia en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se han cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley Nº 15.869, arts. 4º y 9º). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, compartiendo la solución aconsejada por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, amparará la demanda interpuesta, por los fundamentos que se desarrollarán. III) En lo inicial, como viene de relevarse, la Suprema Corte de Justicia amparó la excepción de inconstitucionalidad, por Sentencia No. 1273 de 23 de noviembre de 2023, por lo que debe estarse a la prejudicialidad de dicho pronunciamiento en cuanto hace inaplicable al caso la normativa a partir de la cual se funda la sanción impugnada. Así, pues, no puede recibir amparo el argumento esgrimido por la demandada sobre la supuesta abrogación, por oposición superviniente de la normativa constitucional, de la Ley de Caminos. Tal extremo fue expresamente desestimado por la Suprema Corte de Justicia, por lo que debe estarse a las resultancias de dicha decisión, lo que excluye, en el caso, cualquier discusión al respecto. Sobre el tópico, la Suprema Corte de Justicia, en Sentencia N° 897/2023, a la que se remite la sentencia que acogió la excepción de inconstitucionalidad, expresó: “En primer término, corresponde señalar que el art. 23 del Decreto-Ley Nº 10.382 en lo atinente a resolver la locación en caminos nacionales para instalar avisos, no ha sido abrogado por oposición superveniente con la Constitución de 1952. En efecto, la Constitución de 1952 lo que reordenó -léase redistribuyó- fue la potestad tributaria, asignando la misma en el art. 297 numeral 7 de la Carta a los Gobiernos Departamentales. Como señaló RODRÍGUEZ VIILLALBA, antes de sancionarse la Carta de 1952, la Ley Nº 10.382 de 13 de febrero de 1943, distribuyó la potestad de imposición sobre la publicidad en avisos legibles desde caminos nacionales (que asignaba al Estado) o departamentales y vecinales (adjudicados a los Municipios) (RODRÍGUEZ VILLALBA, Gustavo: “La potestad tributaria de los Gobiernos Departamentales”, FCU, Montevideo, 1996, pág. 227). Sucede que, en nuestro caso, el texto constitucional exclusivamente se opuso a la Ley antecedente Nº 10.382 que distribuía la potestad de imposición. La Carta, a partir del año 1952, estableció de fuente departamental los impuestos a la propaganda y avisos de toda clase. Como bien destaca la excepcionante, no cabe duda que la potestad tributaria de los Gobiernos Departamentales habilita, en el marco de sus competencias territoriales, a gravar la cartelería ubicada en rutas nacionales, caminos departamentales o vecinales. Sin embargo, el aspecto litigioso que se discute en este proceso no es el alcance de la potestad tributaria departamental y la derogación del Decreto-Ley Nº 10.382 en su artículo 23, en cuanto a la distribución de la potestad tributaria. El Decreto Departamental Nº 89/2015 no amplía el objeto gravable, porque no nos encontramos frente al ejercicio del poder de imposición por parte de un Gobierno Departamental. No se está ampliando la base objetiva del hecho generador del impuesto, incluyendo a los avisos instalados en rutas nacionales. De hecho, vale la aclaración que el antecedente jurisprudencial del TCA (Sentencia Nº 752/2012) que trae a la liza la Intendencia Departamental de Canelones refiere a la materia tributaria, porque lo que se perseguía en ese asunto era la nulidad de un acto de determinación tributaria. La norma impugnada amplía la potestad del Gobierno Departamental en punto a regular la colocación de avisos y propaganda comercial, en general, en zonas urbanas y suburbanas, con frente a calles, avenidas y rutas nacionales. Es decir, regula lo típicamente atinente a funciones de policía. No es posible extender el fundamento jurídico constitucional de la fuente de imposición a aspectos regulatorios vinculados con la instalación del aviso publicitario. En efecto, por la norma impugnada no se grava la cartelería publicitaria ubicada en rutas nacionales. Ése no es el objeto de la discusión jurídica, lo que se controvierte es que el legislador departamental esté facultado para regular lo referente a la colocación de avisos en rutas nacionales. Es decir, si el legislador nacional no le atribuyó esa función al Gobierno Departamental al demarcar la competencia, no puede arrogar ese poder la Junta Departamental de Canelones. En primer lugar, el art. 23 del Decreto-Ley Nº 10.382 fue derogado exclusivamente en lo que “no resulta conciliable” con el posterior texto constitucional. No es posible, por tanto, asignar un alcance derogatorio mayor - amplificado- al art. 297 Nº 7 de la Constitución de la República. Y ello, por cuanto la disposición legal mencionada no solo reguló la distribución de la potestad tributaria, sino que directamente delimitó el poder normativo del Gobierno Nacional y del Departamental (en la época la referencia era a “Municipalidades”) en aspectos regulatorios de la instalación de cartelería, atribuyendo poder normativo al Gobierno Nacional en lo que dice relación con las rutas nacionales. La demarcación en materia estrictamente regulatoria bajo ninguna circunstancia resulta “jurídicamente inconciliable” con el art. 297 Nº 7 de la Constitución. Precisamente, porque la expresión potestad tributaria (o, también, poder de imposición) sirve para calificar a los poderes que permiten la creación, modificación y supresión de los tributos, y regular los elementos de la obligación (Cf. RODRÍGUEZ VILLALBA, Gustavo: “La potestad tributaria de los gobiernos departamentales”, FCU, Montevideo, 1999, pág. 52). CASSINELLI MUÑOZ con su reconocida agudeza, expresó que las leyes anteriores persisten en cuanto no se opongan, por su contenido –“materias y puntos”- a la nueva Constitución. Permanece la ley vieja, pero sólo en cuanto no se oponga; queda modificada, adaptada al nuevo régimen, en forma automática (Cf. CASSINELLI MUÑOZ, Horacio: “Oposición superveniente: ¿derogación o inconstitucionalidad” en Derecho Constitucional y Administrativo, LA LEY URUGUAY, Montevideo, 2010, pág. 565 y nota al pie Nº 30 -trabajo originalmente publicado en R.D.J.A. Tomo 55, págs. 157 y ss.-). La potestad normativa tributaria no tiene vinculación con el ejercicio de poderes de policía sobre la cartelería ni sobre el establecimiento de requisitos para la instalación de avisos publicitarios. No es la misma materia ni el mismo punto el regulado en el art. 297 Nº 7 de la Constitución de la República. Por otra parte, cabe consignar que tampoco la norma legal (art. 23 del Decreto-Ley Nº 10.382) se opone al art. 297 Nº 10 de la Carta. Justamente, porque la norma regula como fuente de ingreso el producido de las multas que el Gobierno Departamental haya establecido mientras no sean derogados o estableciere según sus facultades. Esas facultades, como señaló VALDÉS COSTA, están referidas a las funciones de policía, notoriamente ajena a la materia tributaria (Cf. VALDÉS COSTA, Ramón: “Consulta formulada por la Junta Departamental de Rivera” en Anuario de Derecho Tributario, Tomo III, FCU, Montevideo, 1994, pág. 126). El alcance de esas facultades, a falta de una norma atributiva específica de rango constitucional, depende en buena medida de la demarcación de competencias de la que haga uso el legislador, tal como edicta el art. 262 inc. 3 de la Constitución de la República. De hecho, el art. 6 de la Ley Nº 19.272 (en la redacción vigente) establece, con claridad, cómo estará constituida la materia departamental fijando en el numeral 1) aquellos que la Constitución de la República y las leyes asignen a los Gobiernos Departamentales. En los restantes numerales de dicho precepto normativo no se hace mención alguna a poderes de policía en relación con la regulación de colocación de cartelería en rutas nacionales. Y, por si fuera poco, tampoco se advierte en la descripción de cometidos de los Municipios al regular la materia municipal (art. 7 de la Ley Nº 19.272). Es el legislador (nacional) el que establece la materia departamental y la municipal, de modo de delimitar los cometidos respectivos de las autoridades departamentales y locales, así como los poderes jurídicos de sus órganos. Y, en este sentido, el art. 23 multicitado ya había realizado el adecuado deslinde. Como señaló CAJARVILLE PELUFFO esa “materia departamental” no está determinada en la propia Constitución, sino que queda librada fundamentalmente a delimitación por vía de ley (nacional), sobre ciertas pautas o directivas y algunas soluciones concretas contenidas en la Carta (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Limitación de derechos reconocidos en la Constitución por decretos departamentales con fuerza de ley en su jurisdicción” en Sobre Derecho Administrativo, Tomo I, FCU, 3ª Edición, Montevideo, 2012, pág. 445). Nuevamente, esta disposición incorporada en la Constitución de 1997, no se opone a los aspectos regulatorios del art. 23 del Decreto-Ley Nº 10.382, porque en ese caso el legislador deslindó adecuadamente los poderes jurídicos del Gobierno Nacional y los atribuidos a las Municipalidades (referencia que debe entenderse realizada a la departamental). La norma legal perfectamente -en este aspecto- se adecua, ajusta y adapta a la regulación constitucional actual”. IV) Bajo las precedentes coordenadas, la cuestión a dilucidar se enmarca en la eficacia temporal de la sentencia de inconstitucionalidad, en cuanto prevé que sus efectos se extienden desde la interposición de la demanda (fs. 112 vto.). El Tribunal, en reciente sentencia y en un asunto análogo al de obrados afirmó en conceptos que resultan plenamente aplicables al caso: “Los efectos de la sentencia de inconstitucionalidad, de acuerdo a las normas constitucionales, se extienden “al caso concreto y sólo tendrá efecto en los procedimientos en que se haya pronunciado” (art. 259). Mientras que el art. 521, inc. 1° del Código General del Proceso, prevé que: “ La declaración de inconstitucionalidad hace inaplicable la norma legal afectada por ella, en los procedimientos en que se haya pronunciado”. Sobre el punto, la Sentencia de la Suprema Corte de Justicia N° 897/2023, invocada como antecedente en la citada sentencia N° 1.347/2023, que también declaró la inconstitucionalidad de la norma en cuestión, al establecer posición sobre los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad, entendió, en base a la jurisprudencia de ese Cuerpo y las enseñanzas de Véscovi, que: “No hay que olvidar que cualquiera sea la vía procesal utilizada para obtener la mentada declaración, la sentencia de la Suprema Corte solo tendrá eficacia en el caso concreto en que se ha pronunciado y para evitar la aplicación de la Ley que se declaró violatoria de la Constitución. Por consiguiente, dada la limitada eficacia de la sentencia, la declaratoria opera afectando al caso concreto y nada más; es decir, que no alcanzará ningún otro caso, ni destruirá los efectos producidos por aplicación de la Ley inconstitucional, más que los que están encuadrados en los límites del litigio pendiente de decisión” (el destacado no es del original). Por lo tanto, la declaración de inconstitucionalidad abarca y se extiende a todos los “límites” del litigio, lo que comprende al marco normativo a partir del que fueron dictados los actos cuestionados. El amparo de la excepción interpuesta no supone que la ley inconstitucional haya sido definitiva, e irremediablemente, aplicada. Al contrario, mediante la vía de excepción se habilita, justamente, a la desaplicación de la ley o del decreto de la Junta Departamental con fuerza de ley en su jurisdicción. En obrados, debe estarse al señalado carácter prejudicial del proceso de inconstitucionalidad, donde la actora obtuvo una sentencia favorable, en la que se la consideró legitimada a tales efectos y, a su vez, no se entendió definitivamente aplicada a la norma inconstitucional. A esta altura del análisis, se comparte el alcance dado a la eficacia de la sentencia de inconstitucionalidad en el dictamen de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo ante un caso análogo entre las mismas partes que en autos. Al respecto, el mencionado dictamen indicó: “el fallo referido implica que el sustento normativo que fundó el acto enjuiciado, al haber sido declarado inconstitucional, no es pasible de ser considerado en el presente proceso lo que lleva entonces a acogimiento de la demanda, siendo ininfluyente para el análisis de ese Tribunal el efecto temporal dispuesto en el fallo. En efecto, como se expresa en la consulta glosada por la parte actora y que luce agregada de fs. 116 a 129 expte. ppal. “(…) no será posible obviar la naturaleza jurídica del fallo de declaración de inconstitucionalidad y consecuentemente, de sus efectos temporales hacia el pasado acordes a la mentada naturaleza jurídica y al claro tenor del art. 521 del CGP citado (…) al momento del dictado de su sentencia, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo tendrá frente así un acto legislativo declarado inconstitucional por parte de la Suprema Corte de Justicia en base al cual se dictó el acto administrativo sometido a la jurisdicción anulatoria (…) el hecho que el fallo (…) haya determinado que su efecto es desde la demanda no genera impacto alguno para el proceso anulatorio, por cuanto al haberse planteado la inconstitucionalidad por vía de excepción, resulta aplicable el mandato contenido en el art. 521 del CGP relativo a la inaplicabilidad de “la norma legal afectada por ella, en los procedimientos en que se haya pronunciado (…)”. Es decir que el fallo de la SCJ determina la desaplicación de la misma en el procedimiento jurisdiccional en el que se encuadra y ese Tribunal, al momento de dictar sentencia deberá tener presente el mismo puesto que el Decreto en que se funda la resolución resistida es inaplicable para este caso concreto” (dictamen de la Procuraduría N° 456/2024).” (Cf. Sentencia No. 330, de 5 de agosto de 2025). V) Como aditamento de lo anterior, corresponde revalidar lo expuesto por la Sede en sentencia No. 304/2011 en palabras que mantienen total actualidad y que se suscriben plenamente: “Partiéndose de la fundada premisa, según la cual, la sentencia de la Suprema Corte de Justicia que hace lugar al recurso o excepción de inconstitucionalidad, tiene naturaleza declarativa (omissis), los efectos de la sentencia se retrotraen, ya sea a la fecha de la demanda anulatoria o a la fecha de la publicación de la ley considerada inconstitucional, para el caso concreto y con efecto vinculante “inter-partes”; en ambas hipótesis, la sentencia declarativa de marras, provocó el decaecimiento del acto impugnado (omissis), ante lo cual, carece de soporte jurídico, la confirmación del acto administrativo impugnado; por el contrario, corresponde la anulación del mismo; de lo contrario, se daría cima a la existencia de sentencias contradictorias -una, la sentencia que declara la inconstitucionalidad de la ley en el caso concreto; y otra, la sentencia del TCA, confirmando el acto-; ello atentaría contra la lógica y el sentido común; y se vulneraría el principio de interpretación armónica de todo el orden jurídico ; entonces, como ocurre en el sub-júdice, cuando el TCA advierte a tiempo, esto es, en tiempo útil, que se ha dictado una sentencia declarativa de inconstitucionalidad para el caso concreto, la solución sobre el fondo, no ha de ser otra, que la de consagrar el acogimiento de la pretensión anulatoria”. (Subrayado no se encuentra en original). En suma, atento a que el acto enjuiciado tiene sustento en una norma declarada inconstitucional, ello hace a su ilegitimidad y al carácter fundado de la demanda interpuesta. Por los fundamentos expuestos, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dr. Cal, Dra. Kelland. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).