Sentencia Definitiva N° 445/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 19 de agosto de 2025 No. 445 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “ALBERANA S.A. con MINISTERIO DE GANADERÍA AGRICULTURA Y PESCA. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 11/2024). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora ALBERANA S.A., dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 194/2023, dictada por el Director Nacional de Recursos Acuáticos, con fecha 28 de abril de 2023, por la que se aplicó a la empresa accionante, en su calidad de permisaria de los buques pesqueros Besugo I y Besugo II, una multa de 500 UR, en virtud de lo dispuesto en los artículos 82 y numeral 7 del artículo 78 de la Ley No. 19.175 (fs. 52 de los AA). II) La parte actora compareció entablando demanda de nulidad y planteó su pretensión en los siguientes términos (fs. 13 a 20 infolios). Invocó la presunción de antijuridicidad al incumplir la Administración su deber de instruir y resolver los recursos interpuestos, ello origina una presunción simple a favor de la pretensión del actor (artículo 6, inciso 2º de la Ley No. 15.869). Como causales de nulidad, esgrimi ó las que se desarrollan a continuación. Esgrimió la no configuración de la infracción imputada. Al respecto, cuestionó la calificación que se realiza de los hechos. A su juicio, y de acuerdo a lo informado por los patrones de las embarcaciones intervinientes, luego de haber zarpado, se encontraron con la existencia de redes tendidas, por lo que desviaron su rumbo, y creyendo que se encontraban fuera de la zona prohibida, comenzaron su actividad de pesca. Estando a seis millas y media del punto más exterior de la costa, creyendo estar fuera de la zona de exclusión, iniciaron la actividad que, por otro lado, se trató de una captura de escasa entidad; y en tanto no tenían conocimiento de estar dentro de la zona de exclusión no estaban en situación de deber dar un aviso. Entendió que la responsabilidad, entonces, les cabe a los patrones de pesca por su actuación concreta; siéndoles aplicables lo dispuesto en el articulo 85 inciso 2º de la Ley No. 19.175. Esta sería la responsabilidad principal, no siendo aplicable además una supuesta infracción a los artículos 2º y 4º del Decreto No. 481/007. De este modo, la misma conducta implicaría dos infracciones, mediando una hipótesis de concurrencia formal, no siendo la ausencia de aviso una infracción per se, que requiere además la certeza de realizar actividad pesquera en una zona de exclusión. Expresó que existió error en la aplicación del derecho aplicable al caso. Afirmó que el acto administrativo impugnándose funda en el artículo 82 de la Ley No. 19.175, que prevé como monto de infracciones graves entre 500 a 2.499 UR. En función de esta disposición se resuelve aplicarle la sanción mínima prevista para esta categoría de infracciones (500 UR). Sin embargo, la disposición invocada fue modificada por la Ley No. 20.075, que vino a prever un mínimo de 100 UR para esta clase de infracciones. En consecuencia, la Administración incurre en un error de derecho, en tanto debió considerar la norma posterior que suprime infracciones o disminuye una pena, es decir, debió aplicar la norma más benigna. Se trata de la aplicación de un criterio punitivo general, como es el efecto retroactivo de las disposiciones más beneficiosas. Por último, manifestó que la Administración no tuvo en consideración determinadas circunstancias. Manifestó que la Administración debió considerar otros elementos como ser la ausencia de dolo, lo menos de la infracción, la ausencia de daño y la modificación del régimen de reincidencia, dispuesta por la Ley No. 20.075. En suma, requirió la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido el correspondiente traslado, compareció la demandada debidamente representada (fs. 24 a 35 infolios), defendiendo la legitimidad del acto atacado. Argumentó que se constató que los buques de la permisaria realizaron actividad de pesca dentro de la zona de prohibición de las siete millas. En la franja de siete millas rige la prohibición para el empleo de redes de arrastre de cualquier tipo para buques mayores de 10 TRB, conforme el artículo 122 del Decreto No. 115/018. La actividad pesquera efectuada en dicha zona no fue comunicada de acuerdo a lo establecido en los artículos 2 y 4 del Decreto No. 481/007. Por tanto, se trató de una infracción grave de acuerdo al artículo 78 numeral 7) de la Ley No. 19.175. Agregó que no caben dudas de la responsabilidad administrativa de la empresa, la que surge del artículo 85 de la Ley No. 19.175 y no enerva la del propio patrón de pesca. Sin perjuicio de ello, sostiene que se trata de una responsabilidad objetiva, por lo cual el incumplimiento de una norma acarrea responsabilidad, sin necesidad de ingresar en las consideraciones de la existencia o no de voluntad de la misma. Agregó que, en su caso, existió un obrar negligente del capitán del buque. En definitiva, solicitó la confirmación del acto procesado. IV) Por Decreto No. 1237/2024 (fs. 37 infolios), se abrió a prueba por el plazo legal, agregándose los antecedentes administrativos (carpeta verde en 67 fs.). Diligenciada la prueba solicitada y agregada la documentación por cuerda separada (carpeta tapa rosa en 74 fs.), por Decreto No. 4361/2024 (fs. 52 infolios), se dio plazo común para alegar, haciéndolo la parte actora y la parte demandada, en su orden (fs. 54 a 58 vto. y 60 a 66 vto. infolios, respectivamente). V) Por Decreto No. 5197/2024 (fs. 68 infolios), se tuvo por presentados los alegatos de las partes y se confirió vista a la Procuraduría de Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 690/2024 (fs. 69 a 71 vto. infolios), sugirió el amparo de la demanda anulatoria y, por ende, la anulación del acto atacado. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acord ó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). La Resolución procesada fue notificada vía correo electrónico el 8 de mayo de 2023 (fs. 53 de los AA), interponiéndose recursos de revocación y jerárquico en tiempo y forma el 10 de mayo de 2023 (fs. 54 de los AA). La denegatoria ficta se verificó a los 200 días siguientes a su interposición, el 27 de noviembre de 2023. La demanda anulatoria interpuesta el 5 de febrero de 2024 (nota de cargo fs. 13 infolios), lo fue en tiempo hábil. II) Como se ha se ñalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria contra la Resolución No. 194/2023 dictada por el Director Nacional de Recursos Acuáticos, con fecha 28 de abril de 2023, que aplicó una multa de 500 UR a la empresa accionante por haber realizado actividad pesquera dentro de una franja prohibida, sin comunicar su ingreso a DINARA, constando operaciones con velocidad de arrastre dentro de la misma (fs. 52 de los AA). III) Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Con fecha 28 de setiembre de 2021, el “Laboratorio de Tecnología Pesquera” realiza un informe referido al viaje realizado por los buques pesqueros “Besugo I” y “Besugo II” entre el 18 de setiembre de 2021 y el 25 de setiembre de 2021 (fs. 7 a 9 de los AA). En el mismo, luego de relevar los partes pesqueros y las emisiones de VMS, concluye que las unidades de pesca “ estuvieron desarrollando actividades de pesca de arrastre en una zona no habilitada, hasta una distancia mínima de 6.5 millas de la costa (distancia Punta Yeguas) ”. En esta zona rige una prohibición para el empleo de redes de arrastre de cualquier tipo para buques de porte (artículo 122 del Decreto No. 115/018), sin darse aviso que explicara su permanencia en dicha área (artículos 2 y 4 del Decreto No. 481/007). Concluye que tal operación puede considerarse como una infracción grave, presentando las unidades antecedentes con expedientes similares. De este informe, se confiere vista a la empresa ALBERANA S.A, en fecha 18 de octubre de 2021 (vs. 13 de los AA); quien evac úa la misma en fecha 1º de noviembre de 2021 (fs. 15 a 19 de los AA). En la misma sostiene que los responsables de la empresa no tuvieron conocimiento de que alguna de las embarcaciones hubiera realizado actividad pesquera dentro de la zona de prohibición. Los partes de pesca fueron suscritos por los patrones de los buques involucrados, y tienen el valor de declaración jurada, de modo que en caso de discordancia con la localización real de las unidades estamos ante una infracción cometida por el propio patrón. Por tanto, la responsabilidad le cabe a quienes tienen el efectivo control y dirección de la embarcación durante la marea; pues estos tienen el poder de decidir cómo actuar. En otros casos, entonces, resulta aplicable el artículo 85 de la Ley No. 19.175, debiéndose remitir las actuaciones a la Prefectura Nacional Naval quien dispondrá el correspondiente sumario en relación a la responsabilidad del capitán y/o patrón del buque. Amén de lo expresado, sostiene que no ingresaron a la zona restringida, sino que la situación se produjo en momentos en que se navegaba desde puerto hasta la zona de pesca. Luego, la pesca no se realizó en la zona de exclusión, sino en su límite exterior a sus millas y media del punto más exterior de la costa, siendo la captura además de escasa entidad. En todo caso, la falta debe considerarse como leve, debiéndose considerar como atenuantes la ausencia de antecedentes inmediatos, la inexistencia de dolo, la ausencia de daños a terceros y a los recursos hidrobiológico. La Administraci ón analiza los descargos, requiriendo previamente que se remita testimonio de lo actuado a la Prefectura Nacional Naval y posteriormente se recabe informe de la División Servicios Jurídicos del Ministerio (fs. 20 vto. y 21 de los AA). La Prefectura env ía copia de lo por ella actuado (fs. 24 a 38 de los AA), del que surge que se dispuso iniciar investigación sumaria de lo ocurrido, concluyendo que los buques “BESUGO” I y II realizaron actividades de pesca de arrastre dentro de la zona de exclusión y 7 millas náuticas, siendo responsable por las eventuales sanciones la armadora ALBERNA S.A. como permisaria, sin perjuicio de la responsabilidad de los patrones de los buques por los actos cometidos durante el tiempo que estuvieron al mando de las embarcaciones. En fecha 11 de enero de 2023, la División Servicios Jurídicos entiende que se ha configurado una infracción a los artículos 2 y 4 del Decreto No. 481/007 y 122 del Decreto No. 115/018, correspondiendo sancionar a la empresa con una multa de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 78 numeral 7) de la Ley No. 19.175, tratándose de una infracción grave (fs. 41 de los AA). De todo lo actuado, se confiere nueva vista al interesado en fecha 14 de febrero de 2023 (fs. 44 de los AA), siendo evacuada en fecha 23 de febrero de 2023 (fs. 45 a 48 de los AA), en términos similares a su escrito anterior. La Asesoría Jurídica de la Dirección Nacional de Recursos Acuáticos analiza estos nuevos descargos (fs. 50 y 51 de los AA), concluyendo el procedimiento con el dictado de la Resolución que se procesa. IV) Habiendo analizado los argumentos de la parte actora y los antecedentes referidos a luz del marco jurídico aplicable, el Tribunal, por unanimidad y compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por amparar la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto procesado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Respecto a la infracción cometida, surge acreditado en las actuaciones que la empresa accionante incurrió en la infracción que se le imputa. En efecto, el Informe del Laboratorio de Tecnología Pesquera, acompañado de un registro gráfico, comprueba que las embarcaciones “Besugo I” y “Besugo II” realizaron actividad pesquera dentro de la zona de exclusión o prohibida de las siete millas, considerando las emisiones de VMS (fs. 7 y vto. de los AA). Asimismo, la accionante no controvierte tal aserto, limitándose a explicar que, en virtud de la dinámica de la marea, los capitanes de los buques entendieron estar fuera de la zona de exclusión, dando inicio a la actividad pesquera. La parte actora no produjo prueba ni en sede administrativa ni en sede jurisdiccional a los efectos de contradecir tal extremo o de acreditar alguna causa de justificaci ón que lo eximiera de la configuración de la falta. Respecto de la responsabilidad de la empresa, la misma coexiste con la del capit án, en virtud del propio artículo 85 de la Ley de Pesca No. 19.175. En efecto, el armador ostenta una responsabilidad directa y coetánea a la del capitán del buque, resultante del artículo 85 inciso 1º del citado cuerpo normativo por el cual “Los titulares de permisos, concesiones y autorizaciones, así como los armadores pesqueros, serán personal y solidariamente responsable por las sanciones que se determinen en aplicación de la presente ley”. Siendo la accionante una permisaria de pesca, su responsabilidad resulta de la norma referida, no siendo incompatible con la responsabilidad personal del Capitán que, por otro lado, es exigible ante la Prefectura Nacional Naval. Se trata de dos órdenes diferentes de reproche administrativo. Con relación al cómputo acumulativo de las infracciones, la Administración en la Resolución procesada aplicó la sanción en base a lo dispuesto por el artículo 78 numeral 7 de la Ley No. 19.175 (fs. 8). Dicha norma prevé que ambos extremos (la pesa y la zona prohibida) configuren una sola infracción. Así el referido artículo considera como infracción grave: “Realizar actividades de pesca en una zona diferente a la señalada en el permiso de pesca, en áreas reservadas o prohibidas o en contravención de la normativa vigente.” Ahora bien, resulta de recibo el agravio respecto que la Administración aplicó incorrectamente la normativa al momento de determinar el quantum de la sanción. La Resolución porteada invocó para aplicar la sanción administrativa el artículo 82 de la Ley No. 19.175, en la redacción dada por el artículo 167 de la Ley No. 19.996. Su Considerando IV) establece “que en virtud de lo previsto en el artículo 82 de la ley 19.175 y en la redacción dado por la Ley No. 19.996 de 03/11/2021 artículo 167, el monto de las multas pro infracciones graves como el caso de autos (art. 78 numeral 7), podrá fijarse entre 500 UR (quinientas unidades reajustares) a 2499 UR (dos mil cuatrocientas noventa y nueve unidades reajustares)” (fs. 52 de los AA). Sin embargo, a la fecha del dictado del acto - 28 de abril de 2023 - el artículo 82 de la Ley No. 19.175 había sido modificado por el artículo 217 de la Ley No. 20.075, estableciendo que las faltas graves serían sancionadas “con una multa de 100 UR (cien unidades reajustables) a 999 UR (novecientas noventa y nueve unidades reajustares)”. Si bien la multa aplicada fue de 500 UR y por lo tanto estaría dentro del rango establecido por la nueva normativa, la multa impuesta en el acto procesado correspondía al mínimo dentro del rango de sanciones establecido para las infracciones graves; y con la normativa vigente ese mínimo disminuyó pasando de 500 UR a 100 UR. Por lo tanto, el error en la aplicación de la normativa tiene incidencia en el monto y no podría convalidarse en el caso. En relaci ón a la aplicación de la Ley No. 20.075, sea por entender que por aplicación del principio de la retroactividad de la ley más benigna establecido en el artículo 15 del Código Penal trasladable al derecho sancionatorio administrativo - en posición mayoritaria del Tribunal - o que por encontrarse vigente la nueva normativa al momento del dictado del acto sancionatorio- en posición de la Dra. Rossi - , es claro que debió aplicarse la referida Ley, resultando un error de derecho el haber aplicado la norma anterior. Asimismo, la resoluci ón atacada consideró la existencia de antecedentes sancionatorios registrados, sin embargo, en razón del cambio normativo efectuado por artículo 219 de la Ley No. 20.075 que modifica el literal B y agrega el literal E al artículo 81 de la Ley No. 19.175, la Administración no acredita que la accionante hubiera incurrido en una misma infracción en el año anterior al 18 de setiembre de 2021 en que comete la finalmente infracción sancionada, por lo tanto, no podrían haberse considerado como reincidencia. En definitiva, trat ándose de un error en la aplicación de la norma y por lo tanto en sus motivos, corresponde anular el acto administrativo procesado, sin perjuicio del poder deber de la Administración de recomponer la situación considerando el derecho positivo correspondiente. Por las razones expuestas, lo establecido en el art ículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Ampárase el accionamiento anulatorio y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado, sin perjuicio del poder deber de la Administración de recomponer la situación. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Tovagliare. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).