Sentencia Definitiva N° 441/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 19 de agosto de 2025 No. 441 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “CONSULTORIO DE ONCOLOGÍA Y RADIOTERAPIA S.R.L. con ESTADO. MINISTERIO DE INDUSTRIA ENERGÍA Y MINERÍA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 543/2023). RESULTANDO : I) Surge de fs. 5 que el 19 de octubre de 2023, la actora dedujo demanda anulatoria contra la Resolución N.º 46/2022 de fecha 1º de diciembre de 2022, dictada por el Director de la Autoridad Reguladora Nacional en Radioprotección, que dispuso multar a COR por la cantidad de 5.550 UI (fs. 69 A.A. Pieza 1 en 385 fs.). Sostuvo que los fundamentos de la sanción, incluidos en los considerandos I y II del acto impugnado, refieren a que se utiliza tecnología que implica un alto riesgo para los pacientes, por cuyo mérito debe estarse a la licencia concedida; lo que, a su criterio, constituye una vulneración del derecho al acceso al tratamiento médico y se erige en un motivo inválido por ser falso o erróneo. Indicó que se incorporó un motivo falso cuando se estableció que “ si se trabaja usando tecnologías que implican un alto riesgo, no es aceptable violar los límites y condiciones establecidas con la justificación de prestar asistencia, ya que la seguridad debe ser primario en cualquier procedimiento médico. Violar los límites y condiciones de la licencia puede poner en riesgo la vida de los pacientes”. Cuestionó el conocimiento del órgano emisor respecto a lo que es un procedimiento médico y a las competencias académicas de los médicos especialistas y del órgano rector que controla la actividad de dichos profesionales, y adujo que las conclusiones de la Administración implicaban una hipótesis de desviación o exceso de poder. Señaló que se afectó el debido proceso al no recibirse la prueba que ofreció, provocándole indefensión. Consideró que en la especie debió aplicarse el valor supremo del acceso al tratamiento médico de pacientes oncológicos antes que los arts. 25 y 26 de la norma UY 103, y reiteró los argumentos ensayados en sede administrativa vinculados al efecto pandemia, el criterio médico y de radioprotección del paciente, la limitación del número de pacientes y la dosis recibida por los TOE, y las medidas en mejora de la seguridad radiológica. Refirió a la Ley 19.056 y al Decreto 279/2014, y alegó que no se definió la supuesta sanción, sin tener en cuenta los antecedentes y la reiteración o reincidencia del incumplimiento verificado. Concluyó que se afectó la potestad sancionatoria de la Administración, se vulneraron los principios de legalidad y tipicidad, citando doctrina y jurisprudencia al respecto, y solicitó la anulación del acto impugnado. II) Conferido el correspondiente traslado por Decreto N.º 5417/2023 y notificada la demandada (fs. 17 y 18 respectivamente), lo evacuó vencido el término, por lo que se tuvo por no interpuesta la contestación de la demanda y por agregados los antecedentes administrativos presentados por Decreto N.º 6330/2023 (fs. 29). III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que luce agregada de fs. 31 a 44. IV) Alegaron las partes en el plazo común: la actora a fs. 47 y ss. y la demandada a fs. 55 y ss. V) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 559/2024, por el que aconsejó el rechazo de la demanda y la confirmación del acto impugnado (fs. 64 a 68). VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Sistema contencioso anulatorio aplicable. Al tiempo del dictado de esta sentencia se encuentran vigentes dos sistemas contencioso anulatorios aplicables, cada uno de ellos, en función de la fecha de su iniciación conforme dispone el art. 206 de la Ley 20.333. De allí que corresponde precisar que en este caso resulta aplicable el sistema reglado por el Decreto Ley 15.524, Leyes 15.859, 20.010 y 20.212, en tanto este proceso se promovió el 19.10.2023 contra un acto administrativo notificado el 2.12.2022. II) Control formal del accionamiento. Se han acreditado los extremos legales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N°15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de la Resolución N.º 46/2022 de fecha 1º de diciembre de 2022, dictada por el Director de la Autoridad Reguladora Nacional en Radioprotección, que dispuso multar a COR por la cantidad de 5.550 UI (fs. 69 A.A. Pieza II en 385 fs.). Contra dicho acto, notificado a la accionante el 2 de diciembre de 2022 (fs. 70 A.A., ibidem), interpuso recursos de revocación y jerárquico el día 9 de los mismos mes y año (fs. 364 a 369, Pieza II en 385 fs. A.A.). Por Resolución N.º 42/22 de fecha 29 de setiembre de 2023, el Ministro de Industria, Energía y Minería, en ejercicio de atribuciones delegadas, desestimó el recurso jerárquico (fs. 357 A.A., Pieza II A.A.), la que fue notificada el 9 de octubre de 2023 (fs. 362, ibidem). Finalmente, la demanda de nulidad fue introducida en tiempo útil (el 19 de octubre de 2023 - nota de cargo fs. 16). III) La decisión del Tribunal. El Tribunal, en decisión adoptada por unanimidad y coincidiendo con lo dictaminado por la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará el planteo anulatorio impetrado en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. IV) Hechos antecedentes relevantes, de cuya ocurrencia las partes no plantean discrepancias. Emerge de los antecedentes allegados al proceso que, con fecha 14 de junio de 2022, la Autoridad Reguladora Nacional en Radioprotecci ón, otorgó Autorización N.º 142/4/3 con vencimiento 22/01/2024 a la actora para la práctica de Radioterapia, con las condicionantes establecidas en la licencia (fs. 1 vto. a 5 A.A. en 261 fs.). Con fecha 2 de setiembre de 2022, se realizó inspección al servicio de radioterapia de COR, labrándose acta (fs. 11 a 12, A.A. en 261 fs.). Por Informe de Inspección de fecha 9 de setiembre de 2022, se consignó que el propósito de la inspección fue evaluar el cumplimiento de los requisitos de la instalación y sus equipos establecidos en la ley, decreto reglamentario, normas vigentes de protección radiológica, y la licencia de operación vigente; y se detalló las reuniones mantenidas, carencias encontradas y se otorgó para cada caso un plazo para cumplir el respectivo requerimiento (fs. 19 vta. a 22 A.A. Pieza en 261 fs.). Se otorgó vista al Consultorio de Oncología y Radioterapia (fs. 26 vto., y 27 A.A. en 261 fs.). Con fecha 19 de setiembre de 2022, compareció COR presentando descargos al requerimiento 1 (fs. 28 vta. a 31 A.A.), recayendo informe de fecha 27 de setiembre de 2022, concluyendo que se dio cumplimiento al requerimiento 1 (fs. 33 vta. a 34 A.A.). Entre fs. 36 y 41 de los antecedentes, luce la evacuación de vista de la actora, ofreciendo prueba documental (fs. 42 a 45 A.A. en 261 fs.). El 17 de octubre de 2022, compareció COR presentando descargos al requerimiento 2 (fs. 46 y 47 A.A.) y nuevos escritos de fecha 21 de octubre (fs. 50 vta., a 55 A.A.). Por Dictamen Técnico de fecha 29 de noviembre de 2022 concluyó que “Son inaceptables los descargos presentados por la clínica para justificar la violación de las condiciones de vigencia 4.d y 5.c de la Licencia de Operación 142/4/3. Cuando se trabaja usando tecnologías que implican un alto riesgo no es aceptable violar los límites y condiciones establecidos con la justificación de prestar asistencia ya que la seguridad debe ser primario en cualquier procedimiento médico. Violar los límites y condiciones de la Licencia puede poner en riesgo la vida de los pacientes” (fs. 66 vta. a 68 A.A. en 261 fs.). Finalmente, se dictó el acto que se procesa en autos (fs. 69 A.A. Pieza II en 385 fs., y Pieza en 261 fs.). V) Agravios de la parte actora. La actora se agravió por la falsedad en los motivos, desviación o exceso de poder, afectación del debido proceso al no recibirse la prueba que ofreció, indefensión, vulneración de la potestad sancionatoria de la Administración, y de los principios de legalidad y tipicidad. A juicio de la Corporación, no le asiste razón. Los fundamentos del Tribunal. V.1) Respecto a la falsedad en los motivos o insuficiencia de éstos, como surge de la reseña de antecedentes, la Administración detalló en el dictamen técnico, de fecha 9 de setiembre de 2022, los requerimientos referidos a programa de monitoreo de zonas, programa de control de calidad, cálculo redundante, aceptación de mantenimientos, intercomunicador y pruebas de desempeño, constatando que se deberá dar cumplimiento a los requerimientos y a su vez, en la resolución sancionatoria, se explicitan los incumplimientos que dieron cima al acto en los Resultandos I a III. De manera que, al surgir en forma inequívoca de la propia resolución los incumplimientos detectados y de los antecedentes administrativos los plazos otorgados para dar cumplimiento a los mismos y la inobservancia por parte de la actora, no es posible sostener la falsedad de la motivación o la insuficiencia de ésta. En tal sentido, es jurisprudencia firme del Tribunal que la fundamentación del acto puede y debe surgir del acto mismo o de sus antecedentes. Como enseña MARIENHOFF “ la motivación del acto administrativo —aunque ella fuera obligatoria— puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la forma del acto, en el proceso de “formación” o en el de “expresión” de la voluntad de la Administración Pública. En otras palabras, la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa. En suma, debe tratarse de una motivación idónea y eficaz, para lo cual se requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto.” (Marienhoff, M. “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo II, págs. 330-332, en la jurisprudencia del Tribunal véanse las sentencias Nos. 881/2010, 374/2011, 325/2012, 312/2013 y 539/2016, 311/2017, 397/2017, 342/2018, 130/2019, 581/2019, 39/2021, 500/2021, 85/2022, 128/2022, 287/2022, 810/2022 y 154/2023, entre otras). En consecuencia, cabe concluir que la motivación del acto administrativo encausado resulta suficiente y, por ende, no puede prosperar el agravio de la accionante. V.2) Y, como ya se dijo, surge de la compulsa de los antecedentes administrativos allegados a la causa que, tras la inspección cuya fecha fuera previamente coordinada con la actora (fs. 7 a 10 A.A. Pieza 261 fs.), la Administración produjo sendos informes y realizó determinados requerimientos, se le confirió vista y la oportunidad de efectuar los descargos que entendiera podían corresponder, analizó los descargos y los escritos presentados por la actora respecto de los requerimientos, por lo que ninguna ilegitimidad se aprecia en la accionar de la demandada que entendió “ cumplidos los requerimientos 3, 4, 5, 6, 7 y 8 del informe de inspección de fecha 9/9/2022, que la clínica ha realizado acciones encaminadas a cumplir los requerimientos 1 y 2 pero a la fecha no existen evidencias aportadas por la clínica sobre su cumplimiento (…)” y que “Son inaceptables los descargos presentados por la clínica para justificar la violación de las condiciones de vigencia 4.d y 5.c de la Licencia de Operación 142/4/3 (…)” (fs. 68 A.A. Pieza 261 fs.). En definitiva, no se aprecia violación al debido procedimiento administrativo en el caso, lo que determina que corresponda rechazar la pretensión anulatoria. V.3) En cuanto al cuestionamiento a la potestad sancionatoria de la Administración y la vulneración del principio de tipicidad, el Tribunal ha tenido oportunidad de analizar idéntico agravio entre las mismas partes en la Sentencia N.º 871/2023, por lo que resulta replicable en el caso. En el referido fallo, sostuvo el Cuerpo que “ (…) es de verse que el Consultorio de Oncología y Radioterapia se encuentra dentro del ámbito objetivo y subjetivo de la Ley No. 19.056. El objetivo sustancial de la norma referida, conforme a su artículo 2° es “asegurar la protección y la seguridad radiológica en cuanto a la protección del personal ocupacionalmente expuesto, al del público en general, a los bienes y al del medio ambiente, de los efectos negativos de las radiaciones, evitando riesgos y daños radioinducidos o mitigando los mismos, asegurándose asimismo la protección física de las fuentes e instalaciones”. Asimismo, se dispone que la Autoridad Reguladora Nacional de Radioprotección es la autoridad competente para la aplicación de la Ley y de sus reglamentaciones (artículo 4) y en el artículo 5 se establecen sus competencias, entre ellas se encuentra la de fiscalizar el cumplimiento de toda la normativa referente a la protección y a la seguridad radiológica. En particular, en el artículo 11 se establece que los incumplimientos a la normativa serán sancionados por la Autoridad Reguladora Nacional en Radioprotección con las siguientes penas: “A) Apercibimiento; B) Clausura temporaria hasta por ciento ochenta días; C) Multas cuyo monto se fija entre 1.850 UI (mil ochocientas cincuenta unidades indexadas) y 92.750 UI (noventa y dos mil setecientas cincuenta unidades indexadas); D) Revocación de licencias o autorizaciones, clausuras de instalaciones y decomiso de material radiactivo, de acuerdo con lo establecido en el literal G) del Artículo 5° de la presente ley (…)”. Por su parte, el Decreto No. 270/014, reglamentario de la Ley No. 19.056, regula en su artículo 11 lo atinente a las inspecciones y a las facultades de la Autoridad Reguladora Nacional en Radioprotección, previéndose que los inspectores, entre otras atribuciones, podrán: “a) Obtener información sobre el estado de la seguridad tecnológica y física; b) Verificar el cumplimiento de las disposiciones de la ley que se reglamenta, los reglamentos aplicables y las condiciones de las autorizaciones o licencias (…)”. En ese contexto normativo, asiste razón a la Administración demandada al postular que las normas la habilitan a disponer sanciones e intimaciones a los infractores en materia de protección y seguridad radiológica. V.4) Finalmente, sobre la medida de la sanción aplicada, no es un hecho controvertido que la accionante contara con antecedentes de incumplimientos, algunos de los cuales han sido ventilados ante esta Corporación como en la sentencia referida supra, por lo que no se actuó en disonancia con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Nº 19.056 en cuanto a que las sanciones “se aplicarán de forma gradual”. Por tanto, la multa establecida en 5.550 UI no luce como desproporcionada y se encuentra dentro de los limites dispuestos por el literal c) del artículo 11 de la Ley Nº 19.056 citado. En definitiva, constatados los incumplimientos por parte de la actora y el buen proceder de la Administración en tanto en reiteradas oportunidades informó a la actora, otorgó plazos para su subsanación y analizó sus descargos, el acto en causa aparece como una medida fundada y ajustada a Derecho. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal, Dra. González. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).