Sentencia Definitiva N° 439/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 19 de agosto de 2025. No. 439 VISTOS : Para sentencia definitiva , estos autos caratulados: “RINALDI MECCA, CARMELA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE CANELONES. Acción de Nulidad ” (Ficha No. 564/2023). RESULTANDO : I) Surge de fs. 2 que el 26 de octubre de 2023 la accionante dedujo demanda anulatoria contra la Actuación No. 9 de fecha 29 de mayo de 2023, dictada por la Dirección de Ingresos de la Intendencia de Canelones, que dispuso notificar al contribuyente que corresponde el cobro de la Tasa de Servicio a padrones rurales (fs. 16 de los A.A.). Indicó que la imposición de la tasa de servicio rural de recolección de basura no correspondía en tanto la actora no reside en el padrón, no hacia uso del servicio de recolección y no se vierten residuos, condición indispensable para la aplicación de la tasa. Señaló que el padrón de marras estaba declarado como autoconsumo en el BPS, exonerado de la contribución inmobiliaria en aplicación de la Ley 19.355 por ser el contribuyente productor rural familiar. Manifestó que el monto exonerado por contribución inmobiliaria era similar al importe anual cuyo pago se le exigía por el servicio de recolección, quedando de manifiesto la finalidad recaudatoria de la Comuna. Se agravió por la falta de motivación del acto, citando doctrina al respecto. En definitiva, solicitó la anulación del acto impugnado. II) El 4 de diciembre de 2023 , la representante de la demandada contestó la demanda incoada (fs. 7 y ss.). Adujo que el acto enjuiciado no resultaba procesable ante el Tribunal, al tratarse de un acto meramente preparatorio por el cual se comunica a la actora que el cobro de la tasa de servicio efectivamente corresponde a los padrones rurales, no constituyendo un acto administrativo definitivo susceptible de lesionar un derecho subjetivo o interés directo, personal y legítimo de la accionante, en los términos previstos en los artículos 309 de la Constitución de la República y 24 del Decreto-Ley No. 15.524. Afirmó que no se vulneró la regla de derecho y que su actuación se ajustó al marco normativo vigente. Recordó que la tasa de servicio fue creada por el art. 67 del Decreto No. 819/77 de la Junta de Vecinos de Canelones, estableciendo como sujetos pasivos a los propietarios o poseedores de inmuebles a cualquier título del departamento siempre que se preste efectivamente el servicio, y que en la zona del padrón de la actora se presta el servicio de recolección de residuos sólidos domiciliario. Citó el artíc ulo 12 del Código Tributario, y concluyó que actuó conforme a derecho. En definitiva, solicitó que se desestimara la acción de nulidad. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra agregada entre fs. 13 y 25. IV) Alegaron las partes en el plazo común: la demandada a fs. 28, y la actora a fs. 30 y ss. V) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen N o. 656/2024 por el que aconsejó desestimar la demanda (fs. 34 a 35). VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Sistema contencioso anulatorio aplicable. Al tiempo del dictado de esta sentencia se encuentran vigentes dos sistemas contencioso anulatorios aplicables, cada uno de ellos, en función de la fecha de su iniciación conforme dispone el art. 206 de la Ley No. 20.333. De allí que corresponde precisar que en este caso resulta aplicable el sistema reglado por el Decreto-Ley No. 15.524, Leyes Nos. 15.859, 20.010 y 20.212, en tanto este proceso se promovió el 26.10.2023 contra un acto administrativo notificado a la hoy accionante el 15.6.2023. II) Control formal del accionamiento. Se han acreditado los extremos legales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley No.15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de la Actuación Nº 9 de fecha 29 de mayo de 2023, dictada por la Dirección de Ingresos de la Intendencia de Canelones, que dispuso notificar al contribuyente que corresponde el cobro de la Tasa de Servicio a padrones rurales (fs. 16 de los A.A.). Contra dicho acto, notificado el 15 de junio de 2023 (fs. 18 a 21de los A.A.), interpuso en tiempo y forma recurso de reposición y jerárquico (el 23 de los mismos mes y año - fs. 24 a 27 de los A.A.), correspondiendo en la especie el de anulación. Por Resolución No. 23/06308, del 24 de agosto de 2023, dictada por el Intendente de Canelones, no se hizo lugar a los descargos planteados (fs. 52 y 53 de los A.A.), siendo notificada el 8 de setiembre del mismo año (fs. 58 de los A.A.). Finalmente, la demanda de nulidad se introdujo en tiempo útil (el 29 de octubre de 2023 - nota de cargo fs. 4). III) La decisión del Tribunal. El Tribunal, en decisión adoptada por unanimidad y coincidiendo con lo dictaminado por la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará el planteo anulatorio impetrado, en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. IV) Hechos antecedentes relevantes, de cuya ocurrencia las partes no plantean discrepancias. Emerge de los antecedentes allegados al proceso que, con fecha 31 de marzo de 2023 , la actora solicitó a la Comuna Canaria la baja o anulación del concepto servicio rural de recolección de basura respecto del padrón rural N° 26733 , sito en la ruta 48 km 8.500, Cno. Santos, par aje Rincón del Colorado, aduciendo que no residía allí, siendo una persona de edad avanzada con comorbilidades e ingresos muy bajos, adjuntando documentación (fs. 3 y ss. de los A.A.). Por Actuación N o. 3 del 14 de abril de 2023, el Sector Financiero Contable informó que “Por Resolución N° 22/00605 de fecha 28/01/2022 se ajustó la tasa de servicios según zona y valor de aforo emitido por la Dirección Nacional de Catastro del año 2021, sobre aquellos padrones inmobiliarios donde el incremento del valor de l a Tasa en el año 2022 superó los $ 4000 a valores 2022.” (fs. 9 de los A.A.). El 16 de mayo de 2023 la Unidad de Gestión de Residuos informó “… que el padrón 26733 cuenta con el servicio de recolección de residuos sólidos domiciliarios los días lunes en el turno matutino”, y adjuntó el plano del radio de recolección (fs. 12 de los A.A.). A continuación, se dictó el acto enjuiciado, Actuación No. 9 del 29 de mayo de 2023 (fs. 16 de los A.A.). V) Antes de ingresar al análisis de los agravios articulados por la actora, corresponde que el Tribunal se expida sobre la procesabilidad del acto impugnado. Se considera que la volición atacada es plenamente procesable, pues se trata de un acto administrativo del cual se infiere una voluntad administrativa concreta y definitiva. Si bien se advierte que no se está frente a un acto administrativo que reúna las formalidades propias de un acto final y que se trató de un informe emitido por la Dirección de Ingresos de la Intendencia de Canelones, a cargo del Ec. Pablo Gutierrez, desestimatorio del reclamo de la actora, tampoco se repara en los antecedentes administrativos agregados , la existencia de acto administrativo que hubiera dispuesto el archivo de las actuaciones. En efecto, el acto de marras contiene efectos ju rídicos lesivos para la solicitante desde que deniega su petición, sin necesidad de un pronunciamiento posterior de parte de otros jerarcas de la Comu na, y produce indudables consecuencias jurídicas al interés de la demandante. Con tales entendimientos, y más allá de las formas, es evidente el contenido decisorio del acto, que trasuntó una manifestación de voluntad definitiva de la Administración. A la luz de lo expresado, la Administración no puede pretender ampararse en el argumento de que “ no constitu ye un acto administrativo definitivo” cuando mediante el impugnado se decidió sobre el fondo del asunto y se puso fin al procedimiento. Al respecto, cabe recordar lo dispuesto por el artículo 24 inciso 3º del Decreto-Ley No. 15.524, que establece: “ (…) se consideran comprendidos entre los actos administrativos definitivos procesables, aquellos que hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así, directa o indirectamente, el fondo del asunto”. Conviene tener presente aquí lo expresado por Cajarville: “Los actos del procedimiento, preparatorios o de trámite, son impugnables jurisdiccionalmente si “hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así, directa o indirectamente, el fondo del asunto”, para la ley, estos actos adquieren el carácter de definitivos en cuanto resuelven sobre el fondo del asunto planteado, y por eso se les aplica el régimen de impugnación jurisdiccional ”.(Cf. Juan Pablo Cajarville, “Recursos Administrativos”, FCU, 4ª Edición, 2008, p. 151 a 152). De modo que, aun cuando no haya habido un acto final que formalmente desestimara el reclamo de la interesada, es claro que el impugnado implicó una decisión sobre el fondo que puso fin al trámite y que como tal reúne las características de un “acto definitivo procesable”. VI) Ahora bien, en cuanto al fondo del asunto, la actora alegó que no vive en el padrón de referencia (…) No se vierten, ni se virtieron desde que existe el servicio, residuos en el sistema municipal de recolección, condición indispensable para la aplicación de la tasa, refiriendo a su edad, estado de salud y situación económica (fs. 2 vta., infolios), y se agravió por la falta de motivación del acto. No se comparte su temperamento. VI.1) En primer lugar, correspon de analizar el marco normativo que regula la situación ventilada en autos. En ese sentido, el artículo 297 de la Constitución de la República, dispone: “Serán fuentes de recursos de los Gobiernos Departamentales, decretados y administrados por éstos: (…) 5º) Las tasas, tarifas y precios por utilización, aprovechamiento o beneficios obtenidos por servicios prestados por el Gobierno Departamental, y las contribuciones a cargo de las empresas concesionarias de servicios exclusivamente departamentales”. A su vez el art. 68 del Decreto N o. 819 de 28/11/77 , de la Junta Departamental de Canelones, en redacción dada por el art. 1 del Decreto No. 25/2011 del mismo órgano, establece: “(Sujetos pasivos). Serán sujetos pasivos de esta Tasa los propietarios o po seedores de inmuebles a cualquier título ubicados en el Departamento de Canelones, siempre que en los mismos se preste efectivamente el servicio indicado en el artículo anterior” (el destacado nos pertenece). Por su parte, el Código Tributario en su artículo 12, reza: “(Tasa).- Tasa es el tributo cuyo presupuesto de hecho se caracteriza por una actividad jurídica específica del Estado hacia el contribuyente; su producto no debe tener un destino ajeno al servicio público correspondiente y guardará una razonable equivalencia con las necesidades del mismo”. Y, el artículo 17 del mismo cuerpo normativo dice: “(Contribuyente).- Es contribuyente la persona respecto de la cual se verifica el hecho generador de la obligación tributaria. Dicha calidad puede recaer: 1.o) En las personas físicas, prescindiendo de su capacidad según el derecho privado. 2.o) En las personas jurídicas y demás entes a los cuales el Derecho Tributario u otras ramas jurídicas les atribuyan la calidad de sujetos de derecho”. Así las cosas, más allá de la situación particular de la accionante y de la utilización o no del servicio, no cabe dudar que a su respecto se verifica el hecho generador que establece el art. 68 del Decreto No. 819/77, esto es ser propietario o poseedor de un inmueble en el Departamento de Canelones, y que se preste efectivamente el servicio. Ambos extremos se configuran en autos, en tanto la actora peticionó a fs. 3 de los antecedentes la baja del servicio rural y adujo en su libelo introductorio estar exonerada del pago de la contribución inmobiliaria del padrón de marras (fs. 2 vta., infolios), posibilidad que está reservada a los propietarios; también fue acreditado por la Unidad Gestión de Residuos que el padrón que nos ocupa cuenta con servicio de recolección de residuos (fs. 12 de los A.A.), adjuntando el plano del radio de recolección dentro del cual se encuentra el bien de la actora (fs. 13 de los A.A.). En consecuencia, la conclusión arribada por la demandada respecto de la petición de la actora, no merece reproche alguno. VI.2) En segundo lugar, la motivación del acto impugnado se encuentra contenida en las actuaciones que le precedieron y que se erigen en válida y eficaz fundamentación. Emerge de los antecedentes administrativos que, tras la solicitud de la actora (fs. 3 y ss. de los A.A.), se expidió el Sector Financiero Contable (fs. 9 de los A.A.) y la Unidad de Gestión de Residuos (fs. 12 de los A.A.), habiendo citado la normativa aplicable al caso. Así, las actuaciones que vienen de referirse supra constituyen el proceso de formación del acto y, al decir de MARIENHOFF, en tesitura admitida por la mayoría de la Corporación, se erigen en motivación suficiente del acto administrativo. En tal sentido, ha sostenido reiteradamente la jurisprudencia del Tribunal en la materia, que la fundamentación del acto puede y debe surgir del acto mismo o de sus antecedentes. Como enseña MARIENHOFF, la motivación del acto administrativo -aunque ella fuere obligatoria - puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la “ forma” del acto; en el proceso de “ formación” o en el de “expresión” de la voluntad de la Administración Pública. Es decir, la motivación puede ser concomitant e o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión, apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa; en dos palabras: motivación idónea y eficaz requiere que ella sea “ suficiente” para a preciar con exactitud los motivos determinados del acto (cf. MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, págs. 330 -332; en la jurisprudencia del Tribunal véanse, entre muchas otras, las Sentencias Nos. 881/2010, 374/2011, 325/2012, 312/2013 y 539/2016). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la demanda incoada y, en su mérito confírmase la resolución impugnada Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023: art. 371 de Ley No. 20.075). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dra. Rossi (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal, Dra. Tonarelli. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).