Sentencia Definitiva N° 437/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 19 de agosto de 2025. No. 437 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “RINALDI MECCA, CARMELA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 60/2024). RESULTANDO: I) En el presente proceso, la accionante Carmen RINALDI MECCA, dedujo pretensión anulatoria (fs. 2 -5 vto.) contra la denegatoria ficta de la petición calificada de ajuste de la jubilación que percibe. II) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto de determinación (fs. 9-14). III) Por Decreto No. 1772/2024 (fs. 16), se abrió a prueba por el plazo de 10 días, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (expediente de tapas verdes, en 50 fojas). IV) Por Decreto No. 3863/2024 , se dispuso la alegación de las partes (fs. 30), haciéndolo la parte actora de fs. 32 a 36; no así la demandada. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 628/2024, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 39 y 40 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia por Decreto No. 6560/2024 (fs. 42), previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Control formal del accionamiento. En la especie, se han satisfecho debidamente los presupuestos legales habilitantes de la acción de nulidad, por lo que la Corporación analizará el mérito de la contienda (Arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). El acto administrativo impugnado consiste en la denegatoria ficta de la petición que el accionante dirigiera al Banco de Previsión Social en fecha 2 de diciembre de 2022 (fs. 2 de los A.A.), solicitando el ajuste de su asignación jubilatoria. La Administración no resolvió la petición, configurándose así el acto denegatorio ficto en fecha 12 de mayo de 2023. Contra el mismo interpuso los recursos administrativos de revocación y jerárquico, en fecha 15 de mayo de 2023 (fs. 23 de los A.A.). Los recursos administrativos no fueron resueltos, por lo que operó su denegatoria ficta en fecha 1º de diciembre de 2023. La acción de nulidad fue deducida en tiempo útil el día 29 de febrero de 2024, según nota de cargo. Desde el punto de vista form al, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). II) El Tribunal, acompañando lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá, por los argumentos que se explicitarán, a amparar la demanda y anular el acto impugnado en estos obrados. III) Breve síntesis de los antecedentes administrativos. En forma previa a considerar los agravios esgrimidos por la promotora, cabe compulsar los antecedentes administrativos. Las actuaciones administrativas se originan a partir de la petición administrativa calificada presentada por la accionante ante el Banco de Previsión Social en fecha 6 de diciembre de 2022 (fs. 2 y 3 de los A.A.), por la que solicita que su jubilación sea ajustada hasta el monto mínimo legal de una asignación jubilatoria, que entiende asciende a 3,05 Bases de Prestaciones y Contribuciones, según lo establece el Decre to No. 188/020, de 30 de junio de 2020. Señala que, al momento de su petición, su jubilación ascendía a $ 3.899,72, cuando debería ascender al mínimo indicado, por lo que solicita que se ajuste su monto a tal mínimo. La Administración instruye la petici ón formulada, señalando que la peticionante percibe: i) una jubilación como doméstica desde diciembre de 2003; y ii) una pensión por fallecimiento desde el año 1987. Con respecto al ajuste a mínimo, de los artículos 2º inc. A) del Decreto No. 370/007 y 3º inc. A) del Decreto No. 189/012, resulta que “ quedan excluidos de dicho ajuste a mínimo los jubilados que perciban otra pasividad en el Banco de Previsión Social y que las sumas de sus montos superen el mínimo indicado”. En consecuencia, se c oncluye que a la promotora no le corresponde el derecho al ajuste de su pasividad (fs. 8 vto. de los A.A.). En fecha 10 de mayo de 2023, se le confiere vista de lo informado (fs. 9 vto. de los A.A.), sin comparecer la peticionante a evacuarla. La petició n no fue resuelta por la Administración, por lo que se configuró su denegatoria ficta el día 12 de Mayo de 2023; interponiendo contra la misma los recursos administrativos de revocación y jerárquico en fecha 15 de mayo de 2023 (fs. 23 vto. a 27 de los A.A.), argumentando que el artículo 1º del Decreto No. 188/020, dispuso que el monto mínimo de las jubilaciones servidas por el Banco de Previsión Social, otorgadas al amparo del régimen general de pasividades vigente a la fecha de sanción de la Ley N o. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, equivale a 3,05 veces la Base de Prestaciones y Contribuciones. Dicho artículo refiere a “ jubilaciones”, lo que excluye el cómputo de cualquier otra prestación previsional para alcanzar tal mínimo. El Banco de Previsión Social no resolvió los recursos interpuestos, configurándose su denegatoria ficta en fecha 1º de diciembre de 2023. IV) Causales de nulidad esgrimidos contra el acto administrativo. La actora articula en su demanda anulatoria, las siguientes causales de nulidad: IV.1) Ausencia de motivación.- En primer lugar, la denegatoria ficta que se impugna carece de motivación, vulnerando el derecho de la accionante a conocer los fundamentos que justificaron la privación de su derecho a una prestación jubilatoria digna. IV.2) Lesión de derechos fundamentales .- En segundo lugar, afirma que se ha vulnerado su derecho a una jubilación digna, el cual es de fuente constitucional, en especial el artículo 67 de la Constitución. IV.3) Violación de los artículos 75 de la Ley No . 16.713 y 1º del Decreto 188/020 . Finalmente, manifiesta que en virtud del Decreto No. 188/020 ninguna jubilación puede ser inferior a 3,05 Bases de Prestaciones y Contribuciones, con exclusión de cualquier otra prestación que la accionante perciba, a cua lquier título. De esta forma, resulta ilegítimo que no se le haya ajustado su jubilación al mínimo legal debido a la exclusión - también ilegal- de los Decretos Nos. 370/007 y 189/012. Tales exclusiones son ilegítimas, en tanto desconocen la previsión del artículo 75 de la Ley No. 16.713, de mayor rango jerárquico. Así, relata que percibe una pensión por sobrevivencia desde el año 1987, la cual no se encuentra comprendida en el artículo 75 de la Ley No. 16.713, por lo cual no puede aplicarse la exclusión po r acumulación. Tal prestación es de carácter derivado y no se trata ni de una jubilación ni un subsidio. De esta forma, la acumulación de prestaciones para computar el mínimo legal, no está contemplada en el artículo indicado; por lo que un decreto reglamentario que lo establezca excede la potestad reglamentaria, y en consecuencia resulta ilegal. V) La defensa planteada por la demandada, Banco de Previsión Social . La demandada en su contestación resiste la pretensión anulatoria deducida, controvirtiendo los agravios postulados. V.1) Motivación del acto. En primer lugar, afirma que , si bien operó la denegatoria ficta de la petición presentada por la accionante, de los antecedentes administrativos surgen los motivos que la Administración consideraba. V.2) Conformidad del acto a la norma legal y reglamentaria . En segundo lugar, afirma que el artículo 1º del Decreto No. 188/020, estableció el mínimo de las jubilaciones, pero agregó situaciones de exclusión a dicho mínimo, entre otras la de los jubilados que perciban varias pasividades del Banco de Previsión Social y en tanto la suma de sus montos supere el mínimo establecido. Est as exclusiones no resultan ilegítimas, en tanto fueron dictadas en ejercicio de la facultad reconocida al Poder Ejecutivo por el artículo 71 del Acto Institucional No. 9. En el caso de la accionante, además de su jubilación percibe una pensión por falleci miento desde el año 1987; prestación ésta que debe ser considerada a los efectos de la aplicación del mínimo jubilatorio. De esta manera, computando dicha prestación, la actora supera el monto mínimo fijado por la norma reglamentaria, no resultando de apli cación el ajuste pretendido. Por tanto, la actora carece de derecho a que se efectúe el ajuste que solicitara. VI) Aclaraciones preliminares . En forma previa a ingresar en el fondo del asunto, cabe formular dos aclaraciones preliminares. La primera gu arda relación con lo sostenido tangencialmente por la demandada respecto a que la accionante realiza un uso inadecuado de los mecanismos procesales, pues, mediante una vía oblicua como es la de una petición administrativa pretende modificar la jubilación que le sea otorgada. Corresponde desestimar tal aserto, en tanto la accionante no cuestiona el acto administrativo originario que reconociera su derecho jubilatorio, sino el obrar posterior de la Administración que le negara un ajuste de su asignación jubilatoria en aplicación del Decreto No. 188/020. Por otro lado, el derecho a solicitar la revisión o reliquidación de la jubilación no se encuentra sujeto a caducidad ni causa estado conforme al artículo 79 del Acto Institucional No. 9 (vide: Sentencias Nos. 114/2016, 654/2019, 471/2022, 665/2023). La segunda guarda relación con la presunción de ilegitimidad que afecta al acto administrativo impugnado, en atención a lo dispuesto en el artículo 6º de la Ley No. 15.869, pues en el caso la Administración incumplió su deber de instruir y resolver en plazo los recursos administrativos movilizados por la accionante. Por lo que, en la especie, se hace operativa tal presunción, la cual resulta confirmada a la luz de los argumentos que se explicarán. VII) Delimitación de la litis . La promotora acciona contra el acto ficto denegatorio de la petición administrativa calificada que presentara oportunamente, por la cual solicita se ajuste su asignación jubilatoria el monto mínimo establecido por el Decreto del Poder Eje cutivo No. 188/020, de 30 de junio de 2020. Su artículo 1º estableció que, a partir del 1° de julio de 2020, “el monto mínimo de las jubilaciones servidas por el Banco de Previsión Social, otorgadas al amparo del régimen general de pasividades vigente a la fecha de sanción de la Ley N°16.713 de 3 de setiembre de 1995 y normas modificativas, en la suma equivalente a 3,05 veces la Base de Prestaciones y Contribuciones (BPC)”. A su vez, el artículo 3º del Decreto , excluyó de este mínimo a “Los jubilados que perciban otra pasividad en el Banco de Previsión Social o prestación por el régimen de ahorro individual previsto por la Ley N° 16.713, de 3 de setiembre de 1995, cuando la suma de las pasividades o de la pasividad y la prestación por el régimen de ahorro individual superen el mínimo indicado en el artículo anterior”. Las partes en este proceso no disienten en relación a la plataforma de hechos allegados a los antecedentes administrativos: a) la promotora reviste la calidad de jubilada desde diciembre del año 2003; b) que también percibe una pensión de sobrevivencia desde el año 1987; y c) que el monto de su asignación jubilatoria es inferior al mínimo jubilatorio fijado por el Decreto No. 188/020, en 3,05 Bases de Prestaciones y Contribuciones. VIII) Interpretación del Decreto No. 188/020. Así descritos los hechos y la regla de derecho invocada por las partes, corresponde analizar si la accionante en su calidad de jubilada es titular de un derecho subjetivo a que se ajuste su asignación jubilatoria a l mínimo fijado por el decreto. El Banco de Previsión Social, entiende que a la actora no le asiste un derecho al ajuste de su jubilación, en tanto se encuentra comprendida por la causal de exclusión prevista en el artículo 3º del Decreto, pues además de su jubilación percibe una pensión de sobrevivencia, la que resulta incluida en “otra pasividad”, lo que obtura su derecho a percibir la jubilación mínima fijada. A juicio del Tribunal, la Administración realiza una interpretación ilegítima del decreto mencionado, que lesiona el derecho jubilatorio de la accionante. La hermenéutica administrativa excede tanto los términos literales de la disposición, como su sistemática, así como los principios que deben guiar la misma. En primer lugar, el sentido liter al de la expresión pasividad refiere a la calidad de pasivo, estatus que se adquiere al configurarse la contingencia de vejez, que es cubierta en nuestro ordenamiento previsional a través de jubilaciones o prestaciones jubilatorias. De esta forma, la calid ad de pensionista o pensionario no importa en sí el estatus de pasivo; por lo cual las prestaciones de sobrevivencia no pueden asimilarse a una pasividad. Aparicio Méndez advertía esta distinción, aclarando que la “ … jubilación es la única que concreta el estatuto de la pasividad en todos sus aspectos. Por consiguiente, empleada genéricamente, jubilación es sinónimo de “pasividad” sin perjuicio del alcance que específicamente le asignan ciertas leyes”, agregando que la palabra jubilación concreta “el estado de pasividad del beneficiario directo, esto es, de la persona que tuvo la calidad de afiliada y contribuyó a constituir el fondo de previsión. La palabra pensión, en cambio, con más generalidad todavía, denomina la situación de los beneficiarios indirect os, vale decir, de las personas que integran el núcleo social que es objeto de tutela mediata ” (Estudios de Derecho Administrativo. Ed. Claudio García. Año 1944. Págs. 7 y 9). En la propia economía de la Ley No. 16.713 , la expresión pasividad es empleada como sinónimo de jubilación. Así el art. 27 refiere al “servicio de la pasividad” en relación al cálculo del sueldo básico jubilatorio; el art. 63 refiere a la “liquidación de la pasividad” de quienes tuvieran causal jubilatoria al 31 de diciembre de 1996; el art. 75 refiere al “goce de la pasividad” para establecer el monto de la asignación jubilatoria mínima de inicio. Por consiguiente, la reforma de previsión social asimila el término “pasividad” al régimen jubilatorio. Por tanto, en su sentido natural y obvio, la pensión de sobrevivencia no resulta equiparable a una “ pasividad”; lo que se refuerza con la lectura del artículo 12 inc. 2º del Decreto No. 359/995, de 21 de setiembre de 1995, que reglamenta la determinación del “ sueldo básico de pensión ”, disponiendo que “Si el causante estuviere ya jubilado o percibiendo el subsidio transitorio por incapacidad parcial, el sueldo básico de pensión será la última asignación de pasividad o de subsidio” . De esta disposición emerge con claridad la distinción entr e derecho de pensión y pasividad entendida como jubilación, la cual se toma como base para calcular la asignación de pensión sin confundirse con ésta. Finalmente, el propio artículo 75 de la Ley No. 16.713, que regula precisamente el “monto mínimo de jubilación”, consagra esta asimilación al disponer que “El monto mínimo de la asignación de jubilación común, para quienes ingresen en el goce de la pasividad…” . Luego, su inciso final establece que “Cuando se acumule más de una pasividad o subsidio, servidos por el Banco de Previsión Social, el mínimo resultante de acuerdo a los incisos anteriores de este artículo será igualmente aplicable a la suma de todas las pasividades o subsidios que perciba el titular o beneficiario” . Este artículo , refiere a la acumula ción de “una pasividad o su bsidio”, prestaciones éstas en las que no ingresa la pensión por fallecimiento. La interpretación que el organismo previsional hace del Decreto No. 188/020, colide con el propio criterio sostenido por su Directorio en la Resolución No. 43-15/2006, invocada por la actora en su escrito de alegatos. Esta Resolución vino a sentar de manera expresa el criterio técnico, de que las pensiones de sobrevivencia no se computan dentro de las prestaciones a tener en cuenta para la aplicación del mínimo de asignación jubilatoria por acumulación de los artículos 40 y 75 de la Ley No. 16.713. En forma expresa , dispone en su parte resolutiva, “que el término “pasividades” empleado en los arts. 40 y 75 de la Ley No. 16.713, de 03.09.1995, y en el art. 37 del Decreto No. 125/996, de 01.04.1996, refiere exclusivamente a las prestaciones de jubilación y en su caso al subsidio transitorio por incapacidad parcial, no estando comprendidas las pensiones de sobrevivencia en el mínimo de acumulación regulados por dichos artículos”. La interpretación de la Administración también deviene ilegítima, en tanto desvirtúa la naturaleza del derecho jubilatorio de la actora. La accionante accedió a la prestación jubilatoria por derecho propio, habiendo cumplido con los requisitos legales para configurar la causal respectiva; en cambio la pensión de sobrevivencia, es un derecho de carácter derivado, en tanto se vincula a una actividad d esempeñada por una persona distinta a la de su titular, esto es, el causante. Por tanto, considerar el importe de su pensión de sobrevivencia a efectos de excluirla del monto mínimo de la asignación jubilatoria, lesiona el derecho jubilatorio que la actora generó con los años de servicio que aportara y que responde a una contingencia diversa a la de la pensión de sobrevivencia otorgada con anterioridad. Por último, la interpretación que hace la Administración se aparta también de los criterios hermenéutico s a ser aplicables a las reglas de seguridad social, en especial el llamado principio de suficiencia . Los principios de seguridad social cumplen una función interpretadora, en tanto operan como un criterio orientador del operador jurídico para dar soluciones coherentes ante supuestos dudosos. El principio de suficiencia, establece que las prestaciones “deben ser suficientes para atender la contingencia social de que se trate, esto es, han de resolver el caso social ” (Oscar Ermida Uriarte. Los principios de la seguridad social. In. La Seguridad Social en el Uruguay. Ed. F.C.U. Año 1991. Pág. 41); de manera que “las prestaciones deben ser adecuadas para satisfacer las necesidades básicas de la persona protegida ” (Ariel Nicoliello. Derecho de la Seguridad Social. Ed. F.C.U. Año 2019. Pág. 73). De este principio se colige la previsión por parte del legislador de un “monto mínimo de goce ” de la prestación, de manera que la prestación permita alcanzar un nivel digno de subsistencia para el beneficiario. La Observación General Nº 19 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas , señala que “los beneficios, sean en dinero o en especie, deben ser adecuados en su cuantía y en su duración de forma que todas las personas puedan ha cer efectivos sus derechos a la protección familiar y la asistencia, un adecuado estándar de vida y un acceso adecuado a la atención de la salud”. En el mismo sentido, la Recomendación Internacional del Trabajo No. 202 sobre “pisos de protección social”, prevé que los mismos deben fundarse en “garantías básicas en materia de seguridad social” , las que deberían “asegurar como mínimo que, durante el ciclo de vida… una seguridad básica del ingreso que aseguren conjuntamente un acceso efectivo a los bienes y s ervicios definidos como necesarios a nivel nacional” (Numeral II.4). En lo que hace a las personas de edad, la seguridad básica del ingreso debe ser “por lo menos equivalente a un nivel mínimo definido en el plano nacional”. Así consagrada la suficiencia y la exigencia de una seguridad básica en el ingreso, el Decreto No. 188/020 vino a definir cuál es el importe mínimo de una asignación jubilatoria en nuestro derecho positivo para una persona de edad retirada. Por lo cual, la interpretación sostenida en l a emergencia, colide con tales exigencias frustrando el derecho de la accionante a un ingreso básico, que el Poder Ejecutivo estimó en 3,05 Bases de Prestaciones y Contribuciones. Finalmente, aun sosteniendo que el Decreto No. 188/020 comprende a las pens iones de sobrevivencia en el término “ pasividades” a efectos del cómputo de los ingresos de la jubilada, es claro que la norma reglamentaria se excede en su contenido. En efecto, el artículo 75 de la Ley No. 16.713 no estableció excepciones en el monto mín imo de la asignación jubilatoria ni incluyó expresamente a las pensiones de sobrevivencia a efectos de integrar tal mínimo. De esta manera y como ha sostenido el Tribunal en la Sentencia No. 532/2023, de 17 de agosto de 2023: “A juicio del Tribunal, el Decreto sobre el que se sustenta el acto impugnado, al establecer una excepción que la norma legal no quiso ni previó, se excedió en su potestad reglamentaria, y, en tanto se trata de un típico “reglamento de ejecución”, como tal, se encuentra plenamente subordinado a la ley. Al exorbitarse, deviene ilegal como acto-regla general y contamina de ilegitimidad todo acto administrativo concreto dictado bajo su amparo, como en el caso de marras (siguiendo la regla establecida en el art. 25 del Decreto-Ley No. 15.524)”. IX) Por las razones expuestas, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República y artículos 23, 24 y 25 del Decreto-Ley Nº 15.524, el Tribunal, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expedient e, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023: art. 371 de Ley No. 20.075). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dra. Rossi (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. França. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).