Sentencia Definitiva N° 432/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 19 de agosto de 2025 No. 432 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados “FIUKY S.R.L. con BANCO DE PREVISION SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 332/2023). RESULTANDO : I) La parte actora (fs. 4-9), promovió demanda anulatoria en contra “de los actos tácitos o implícitos que impusieron a mi representada “Multas GAFI” por un total de $426.865 (pesos uruguayos cuatrocientos veintiséis mil ochocientos sesenta y cinco) y $111.023 (pesos uruguayos ciento once mil veintitrés)”. Como fundamento de su pretensión anulatoria, señaló que se han impuesto a la actora las sanciones resistidas sin darle una oportunidad de defensa previa (vista previa) y no se han fundamentado en lo más mínimo las decisiones sancionatorias. Al punto tal, que no se han dictado actos administrativos expresos. Y, si se dictaron, no le fueron puntualmente notificados a FIUKY SRL como por derecho corresponde. Sobre el primer agravio, luego de abundar en citas jurisprudenciales de la Corporación, afirmó que la omisión del Ente previsional demandado de otorgar la correspondiente oportunidad de defensa, en forma previa a la imposición de las sanciones impuestas, inficiona de nulidad los actos enjuiciados por falta de un presupuesto de procedimiento y, por tanto, se impone su revocación. Añadió que la orfandad de motivación de los actos impugnados también amerita su revocación por razones de legalidad. No es posible comprender a qué conducta infraccional corresponde cada una de las sanciones con las que se la castiga. La falta de fundamentación es total y es razón suficiente para viciar lo actuado, como lo ha dicho el Tribunal en recientes pronunciamientos. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda y la consecuente anulación de los actos resistidos. II) Emplazado en debida forma el Banco de Previsión Social, compareció a contestar la demanda de modo contradictorio, bregando por su rechazo (fs. 17-23). En lo inicial, la demandada opuso las excepciones de defecto en el modo de proponer la demanda y de falta de jurisdicción. Sostuvo que la contribuyente generó en el período 2017 a 2022 “Multas GAFI” por un total de 73 U.R., por tanto, controvirtió los montos a que hace referencia la parte contraria, quien no aporta documentación que permita esclarecerlo. Agregó que el 18 de noviembre de 2021 se realizó una inspección a la empresa actora, la que culminó con los respectivos avalúos. Entre las irregularidades constatadas se detectó la “ocultación de personal”, conducta que motivó la aplicación de las “Multas GAFI”, en aplicación del Decreto No. 40/998, la que oscila entre 1 a 12 U.R. La empresa tuvo a la vista las irregularidades constatadas, se le confirió vista y presentó sus descargos. Del mismo modo, cuenta con un procedimiento de “reclamo de multas” si entendiera que existió algún error. Enfatizó que las multas se generan por incumplimiento de la contribuyente de presentar en plazo las altas, bajas o modificaciones que se operen en la empresa respecto al personal dependiente. Se trata de un incumplimiento objetivo y automático por el transcurso del plazo. Por tanto, la actora no puede alegar que no se le confirió vista. Con relación a la ausencia de fundamentación, señaló que las irregularidades fueron constatadas y probadas a través de las actuaciones inspectivas. Se constató que personal de la empresa no fue registrado en plazo, por lo cual fue ingresado de oficio por la Administración. En definitiva, solicitó se desestime la acción instaurada, confirmándose los actos administrativos impugnados. III) Por Sentencia interlocutoria No. 870, de 8 de diciembre de 2023, el Tribunal desestimó las excepciones previas opuestas por la demandada y declaró bien agotada la vía administrativa e interpuesta en plazo la acción anulatoria (fs. 39-40). IV) Abierto el juicio a prueba (Decreto Nº 603/2024, fs. 44), se diligenció la ofrecida por la parte demandada (fs. 46-50); y ordenado por el Tribunal, alegar las partes en el plazo común de 15 días (fs. 55), lo hizo únicamente la parte demandada (fs. 57-59). V) Por Dictamen Nº 530/2024, de 19 de setiembre de 2024, la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó anular los actos administrativos implícitos impugnados (fs. 62- 63). VI) Se citó a las partes para sentencia (fs. 65), y previa designación de la Dra. Ana Rivas para integrar el Tribunal por cese en el cargo del Dr. Balcaldi (fs. 71), se dictó la sentencia en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, conforme fue resuelto por la Sede mediante la Sentencia interlocutoria No. 870, de 8 de diciembre de 2023 (fs. 39-40), se han cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley Nº 15.869, arts. 4º y 9º). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, compartiendo la solución aconsejada por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, amparará la demanda incoada, por los fundamentos que se expondrán. III) Consta de los antecedentes administrativos agregados que las actuaciones con relación a la empresa contribuyente FIUKY S.R.L. -que gira en el rubro “comercio al por menor de carne y menudencias”, con inicio de actividades económicas el 29 de abril de 2015- comienza con la orden de inspección dispuesta por la División Fiscalización de la Asesoría Tributaria y Recaudación, con fecha 18 de noviembre de 2021 (fs. 2 y ss. AA). En cumplimiento de dicha orden, los funcionarios del Ente intiman a la empresa la presentación de “transferencias bancarias para pago de sueldos” (fs. 6 vto. AA); labran “acta de relevamiento de personal” encontrado en el local de la empresa (fs. 7-9 AA) y proceden a retirar documentación (recibos de sueldos, contratos de trabajo, planillas de caja diaria del supermercado, fs. 9 y ss. AA). Posteriormente, con fecha 6 de junio de 2022, los funcionarios toman declaración al socio de la empresa sobre algunos aspectos de las liquidaciones de haberes y la actividad de la empresa (fs. 11 vto. y 12 AA), al tiempo que intiman la agregación de nueva documentación (fs. 13 ib.). Recabada y analizada la información tributaria, se emite Informe de Inspección en el que se señala que el período fiscalizado comprende 01/2021 – 3/2022 y se describe el desarrollo del procedimiento (fs. 923 vto.- 926 AA, pieza 4). El informe concluye en los siguientes términos: “(…) la empresa se encuentra en situación irregular con subdeclaración de remuneraciones y ocultación de personal (…)”. (fs. 926 vto. ib.) Con esos hallazgos, las actuaciones pasan para realizar “el cálculo de obligaciones tributarias, en modalidad integral por el período 01/01/2011- 31/03/2022 según diferencia de montos imponibles informadas” (fs. 932 AA). Se liquida provisoriamente la deuda tributaria, la que se estima en $875.372 (fs. 952-956 AA). Se elabora Acta Final de Inspección y Vista, con fecha 26 de octubre de 2022, la que se notifica vía correo electrónico el 3 de noviembre de 2022 (fs. 958 y vto. AA). La empresa evacua la vista conferida el 7 de diciembre de 2022 en los términos que emergen del escrito agregado a fs. 966-973 AA. El procedimiento culmina con el dictado del acto de determinación tributaria contenido en la Resolución No. 504369, de 16 de marzo de 2023 (fs. 1011 vto. AA, pieza 5), respecto de la cual se promovió demanda anulatoria, la que se encuentra tramitando en este Tribunal en la Ficha No. 622/2023. En forma simultánea y en fecha 8 de noviembre de 2022, la Administración notifica a la empresa actora un nuevo avalúo indicando en el cuerpo de la resolución que “en la presente determinación tributaria no se incluyen multas ocasionadas por GAFI (Dec. 40/98) ni reintegros mutuales” (fs. 1089 y 1090 AA). Con fecha 23 de diciembre de 2022, la empresa comparece interponiendo recursos de revocación y jerárquico “contra los actos que me impusieron a mi representada 137 (…) “Multas GAFI” por un total de $426.865 (…)” (fs. 1094 AA), los cuales nunca le fueron notificados. Posteriormente, fundamenta sus recursos sosteniendo que no se le confirió vista con relación a tales multas y que no se encuentran motivadas. El Banco de Previsión Social instruye los recursos efectuando un detalle de las “multas de actividad” (fs. 1106 a 1121 AA). Asimismo, se informa a fs. 1124 que la empresa, entre los años 2017 y 2021, generó 15 U.R. que se encuentran pagas. En relación con las multas generadas en el año 2022, éstas corresponden al personal detallado a fs. 1107 y vto. AA, que fuera regularizado como consecuencia de la actuación inspectiva realizada. El total de multas GAFI generadas en el año 2022 asciende a 58 U.R., estando estas abonadas (fs. 1124 AA). Posteriormente, la empresa actora interpone recursos administrativos de revocación y jerárquico contra “Multas GAFI” que le serían aplicadas por el importe de $111.023 (fs. 1183 vto.-1186 AA). Dichos recursos no fueron resueltos, operando la denegatoria ficta. IV) Como precisión previa, corresponde delimitar el acto objeto de impugnación y su contenido dispositivo. En autos se ataca de nulidad las “Multas GAFI” impuestas por la demandada a la empresa actora; ahora bien, importa destacar que las partes disienten con relación a su quantum. Mientras la actora sostiene en su demanda que los montos ascienden a $426.865 y $111.023, la Administración afirma que las multas en cuestión son las aplicadas en virtud de las actuaciones inspectivas realizadas en el año 2022, que fueron abonadas por la empresa accionante. Sobre este extremo, la accionada contundentemente expresó al contestar la demanda que los montos denunciados por la empresa FIUKY SRL carecen de respaldo probatorio, limitándose la empresa a efectuar una referencia genérica, sin adjuntar documentación alguna (boletos de pago de tales importes, convenios de reconocimiento de éstos, etc.). Ello, no fue controvertido por la parte actora, quien no compareció a ofrecer prueba alguna de sus dichos ni a alegar de bien probado (fs. 52 y 61). En suma, no hay prueba alguna que permita concluir ni inferir que el contenido de los actos impugnados asciende a las sumas invocadas por la pretensora, por lo que cabe rechazar tales cantidades como contenido dispositivo de aquellos. Lo que sí puede inferirse, como viene de relevarse en el considerando anterior, es que las multas GAFI que se resisten en autos son las impuestas como corolario de las actuaciones inspectivas iniciadas el 18 de noviembre de 2021 y que le fueran impuestas a la actora en el correr del año 2022 por el Organismo demandado, como consecuencia de haberse encontrado trabajadores dependientes sin haber sido dados de alta en tiempo y que, por tanto, fueron objeto de una inscripción de oficio. Así, en informe que obra a fs. 1124 AA, se delimita que las multas generadas en el año 2022 ascienden a 58 Unidades Reajustables y que se originan en la modificación de las fechas de ingreso (altas tardías de oficio) de los trabajadores encontrados en infracción, siendo éste el contenido dispositivo del acto sancionatorio tácito impugnado. V) Sobre el agravio formal de ausencia de vista previa invocado, asiste razón a la pretensora en su postura. Emerge de los antecedentes agregados, concretamente del Acta Final de Inspección y Vista (fs. 1084 vto. AA, pieza 5), que se consigna en el cuadro correspondiente a “irregularidades constatadas”, la subdeclaración de remuneraciones y la ocultación de actividad dependiente. Y, al determinarse las obligaciones se establece expresamente: “En la presente determinación tributaria no se incluyen multas ocasionadas por GAFI (Decreto 40/98 ni reintegros mutuales”. Es decir, en las actas finales, que fueran notificadas, no se incluyeron las multas que se procesan en autos; estas últimas nunca fueron noticiadas. En tal sentido y como bien resalta la parte actora, el Tribunal se ha expedido reiteradamente sobre la ilegitimidad formal de las multas impuestas por Gestión de Afiliados del BPS “Multas GAFI”, en razón de omisiones en la comunicación de altas y bajas de personal. Así, pues, no basta con haber conferido vista del resultado de la inspección de que fuera objeto, ni del proceso avaluatorio luego de realizado. Una cosa es tomar debido conocimiento de las irregularidades que genéricamente pudieron haberse detectado en el curso de la labor inspectiva y, otra, es el conocimiento de la expresa determinación de la administración de movilizar las sanciones prevenidas por el Decreto No. 40/998. Todo acto administrativo que aplica una sanción debe ser precedido, necesariamente, de una vista en oportunidad de la cual el interesado pueda articular sus descargos y ofrecer prueba al respecto. El argumento de la demandada relativo a que la aplicación del precepto contenido en el art. 5° del Decreto N° 40/998 es " automática", y que cuando la empresa comparece ante el BPS a solicitar su situación contributiva es notificada de las multas aplicadas, es de rechazo en tanto encubre un proceder que vicia irremediablemente el procedimiento y su resultado, que es el acto sancionatorio. De ese modo, no cabe más que concluir que el BPS violentó la garantía del "debido proceso administrativo" que asistía a la actora sobre la cual recayeron sendas multas; principio en el cual se inscribe el derecho de defensa que, en estos casos, implica la concesión al administrado de la debida oportunidad no sólo para articular sus descargos sino para ofrecer los medios de prueba que estime pertinentes. Ha dicho el Tribunal en situaciones análogas y en conceptos que resultan trasladables al caso: “El debido proceso es el derecho que tiene toda persona de tener su día ante el Tribunal o ante el Juez. En materia administrativa, es el derecho de todo administrado de que se dé vista de las actuaciones administrativas, de ser defendido por un Abogado, de que puede formular sus descargos, de presentar y solicitar que se realicen pruebas. En definitiva, que la Administración no pueda ni deba adoptar una resolución definitiva, sin que antes el particular o el funcionario inculpado puedan tener cabal conocimiento de las actuaciones administrativas, sin que puedan realizarse pesquisas secretas. De este principio, pues, se derivan los principios de publicidad y contradicción, lo que asegura una mayor participación del administrado en el procedimiento administrativo y en la formación de la voluntad administrativa, como expresamente lo consagra el art. 23 de la Constitución Española de 1978” (“Los Principios de Procedimiento Administrativo en el Decreto Nº 500/91”, en el “Procedimiento Administrativo Común y Disciplinario”, ONSC, ed. 1998, Pág. 138) (…)” “Es que, en cualquier caso, es de esencia a todo procedimiento su carácter contradictorio, es decir, la posibilidad de que se hagan valer los distintos intereses en juego y de que esos intereses sean adecuadamente confrontados en presencia de sus respectivos titulares antes de adoptar una decisión definitiva”. (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo: “Curso de Derecho Administrativo”, t. II, Edit. Civitas S.A., Madrid, 1981, pág. 398)”. (Cf. Sentencia No. 603/2020 y, en igual sentido Sentencias Nos. 943/20210, 527/2012, 313/2015, 461/2015, 503/2016, 237/2017, 485/2017, 188/2019, entre otras). VI) Sobre la ausencia de motivación, a juicio de la Dra. Rivas y de la redactora, también resulta de amparo el agravio. Así como se cercenó el derecho al debido proceso, también se infringió con la obligación que pesa sobre la Administración de motivar sus decisiones, por lo que también en este aspecto le asiste razón a la accionante. Al decir de FERNÁNDEZ VÁZQUEZ, la motivación no constituye un recaudo de legitimidad, sino que es la legalidad del acto administrativo, pues justifica el cumplimiento de los elementos normativos y de los valores de apreciación sobre el mérito y la razonabilidad. Agrega que “(…) la motivación no sólo tiene por finalidad conocer con mayor certeza y exactitud la voluntad que se manifiesta en el acto administrativo, sino hacer posible su control o fiscalización, estableciendo la necesaria relación de causalidad entre los antecedentes de hecho, el derecho aplicable y la decisión adoptada” (Cf. FERNÁNDEZ VÁZQUEZ, Emilio, Diccionario de Derecho Público, páginas. 506-507). En la especie, no es posible concluir que, a partir de la documentación agregada, le resulte posible a la empresa comprender a qué conducta infraccional corresponde cada una de las sanciones con las que se la castiga (ver Sentencias Nos. 503/2016, 461/2015 y 313/2015 recaídas ante situaciones plenamente análogas a la presente, por las cuales se anularon actos que imponían multas GAFI a los respectivos contribuyentes, en virtud de la total ausencia de fundamentación de las voliciones encausadas, extremo que vuelve a reiterarse en el presente caso). Ello supone un quebrantamiento del deber de motivar los actos administrativos, impuesto al órgano público demandado por el art. 106 del Reglamento de Procedimiento del BPS. Por los fundamentos expuestos, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, anúlanse los actos administrativos impugnados. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dr. Cal, Dra. Rivas. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).