Sentencia Definitiva N° 417/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 19 de agosto de 2025. No. 417 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “MACCIO, LEONARDO Y OTROS con PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 186/2022). RESULTANDO : I) En este proceso, Leonardo MACCIO, Silvana SANJURJO, Marcela RABUÑAL, Alejandra DIAZ, María KLASTORNICK, Eduardo CEAN, Mariana NIEVES, Susana FRANCO, Javier DE LOS SANTOS, Marcelo DE LEÓN, Sandra TARELLA, Zair DE LOS SANTOS, Pedro ELOLA, José MARQUESQUI, Silvia LAUBER, Leticia DIAZ, Julio STABLE, Marta GARRASINO, Mónica DAGNINO, Leonel MARTÍNEZ, Cinthia SANTOS, Marcela REDON, Andrea RIVARA, Emilse CHA, Silvia LUNA, Álvaro CASTRILLÓN, Juan FRAGUAS, Clara PEREIRA, Karen RODRÍGUEZ, Romina CANALES, Pablo CUÑA, Elias CORONEL, Gloria DEL PUERTO, Alejandro SHABÁN, Sebastián SEGREDO, Oscon GARRASINI, Ruben BARBEITO, Jorge Luis TAPIA, Lorena PEREIRA, Sofia VENTRE, Fernanda ESTÉVEZ, Lorena MAINERO, Natalia VILLAR, Carlos SANTULHO, Nataly FOLIADOSO, Guillermo DANA, Sabrina MACHADO, Lucia PÉREZ, Tania INVERSO y José GARAFFINI, dedujeron pretensión anulatoria contra el Decreto del Poder Ejecutivo No. 316/021, de 15 de setiembre de 2021, que reglamentó el régimen de quebrantos de caja previsto en el artículo 103 de la Ley Especial No. 7, en la última redacción dada por el artículo 45 de la Ley No. 19.924. II) Como fundamento de su pretensión anulatoria, alegaron ser titulares de derechos adquiridos lesionados por el acto impugnado, en tanto funcionarios públicos amparados en un régimen de resarcimiento de los eventuales faltantes que puedan tener los funcionarios públicos de los Incisos del Presupuesto Nacional, que manejan en forma permanente efectivo o valores al portador. Transcriben la norma impugnada para refrendar que ésta resulta manifiestamente ilegítima, por ser claramente contraria a la regla de Derecho y suponer una clara situación de ius variandi abusivo. En tal sentido, adujeron los comparecientes que, pierden el régimen de resarcimiento de los eventuales faltantes que puedan ocurrir, teniendo que responder con su propia remuneración, perdiendo además el propio incentivo que justifica y motiva la riesgosa actividad de manejar valores ajenos, con lo que ello implica. Además, indicaron que el decreto excede las potestades reglamentarias: establece los montos de las primas semestrales, que oscilan entre 5 y 20 UR, cuando la Ley establece que los funcionarios tendrán derecho a una prima por quebranto de caja de hasta 20 UR por semestre. Otro aspecto que excede la potestad reglamentaria, es el hecho de que la Ley no discriminó por franjas relativas a la percepción de la partida y los montos de compra directa; por tanto, se establecen franjas absolutamente infundadas y discrecionales. Tampoco se respetó en la impugnada el correcto proceso de formación del acto administrativo, en tanto debió ser objeto de negociación colectiva, por evidentes razones relativas a la naturaleza de la partida que se regula. De ese modo, se ignoraron diversas normas constitucionales y legales (arts. 57, 72 y 332 de la Constitución, Leyes Nos. 17.940 y 18.508, Convenios de la OIT Nos. 151 y 154). Destacaron que la compensación (quebranto), constituye salario, gozando de protección constitucional, el que no resulta pasible de ser disminuido por acto administrativo infundado, sino que su limitación deberá surgir de una norma con valor y fuerza de Ley, dictada por razones de interés general. En definitiva, solicitaron la anulación del decreto impugnado (fs. 2 a 28). III) Conferido el correspondiente traslado de la demanda por Decreto No. 2988/2022 (fs. 33), compareció la Dra. Natalia MORENO, -en representación del Poder Ejecutivo- quien lo evacuó oponiéndose al accionamiento, en base a la siguiente fundamentación. Con carácter previo, señaló que, de los propios términos de la demanda instaurada por los actores, se desprende la ausencia de legitimación en la causa. Así, expresó que alegan ser funcionarios públicos de los Incisos del Presupuesto Nacional, pero no acreditan ni su condición de tales, ni el Inciso al que pertenecen. Tampoco prueban que cumplían la función de Cajeros, a cuánto ascendía la recaudación y el monto de la prima que percibían semestralmente. De modo que no han invocado ni acreditado ser titulares de un derecho subjetivo o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el decreto cuya nulidad promueven. En cuanto al fondo, sostuvo que la norma impugnada se trata de un reglamento legítimo de ejecución del artículo 103 de la Ley Especial No. 7, de 23 de diciembre de 1983, en la última redacción dada por el art. 45 de la Ley No. 19.924, de 18 de diciembre de 2020. Señaló que fue la ley que estableció un régimen de quebrantos de caja para los funcionarios públicos, determinando los beneficiarios y los requerimientos para la percepción de la prima, la que podrá ascender hasta un monto de 20 UR, por semestre, correspondiendo al Poder Ejecutivo, establecer el importe de las primas para las tareas dispuestas en la ley, en función del riesgo pecuniario asumido. Entendió que la causa generadora de los agravios de los comparecientes no se encuentra en el decreto impugnado, sino en la ley, por lo que debieron deducir acción de inconstitucionalidad ante el órgano competente, Suprema Corte de Justicia. Asimismo, tratándose el decreto de una norma instrumental de lo ya dispuesto por la Ley, no se encuentra dentro de las previsiones de la Ley No. 18.508. La prima por quebranto de caja es partida variable, asociada a una función de resarcimiento. Las modificaciones al régimen vigente no suponen un ius variandi abusivo, porque el cambio respondió a circunstancias de carácter objetivo, que determinó la ley y no el decreto reglamentario, solucionar dificultades que presentaba la aplicación de las primas por quebranto de caja y la adecuación del régimen a los cambios efectuados por las nuevas formas de pago y las normas sobre inclusión financiera. En suma: solicita se acoja la excepción de falta de legitimación activa opuesta y; de desestimarse ésta, en definitiva, se rechace en todos sus términos la demanda incoada (fs. 37 a 46). IV) Por Decreto No. 4254/2022 (fs. 48), se tuvo por contestada la demanda y, se confirió traslado del excepcionamiento opuesto a la parte actora, quien, lo evacuó, oponiéndose al mismo, en los términos que surgen del escrito obrante a fojas 50 a 51 vto. de autos. V) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 412/2023, glosado a fs. 93 a 94 vto., se pronunció por desestimar el excepcionamiento opuesto por el Poder Ejecutivo. Y, por Sentencia Interlocutoria No. 719/2023, de 31 de octubre de 2023, el Tribunal resolvió: “Desestímase la excepción opuesta por la demandada, sin perjuicio de lo que sobre el tema se examine en la eventual sentencia definitiva a recaer…” (fs. 98 a 100, de infolios). VI) Se produjo el diligenciamiento de la prueba ofrecida por las partes, hasta que el 6 de marzo de 2024, se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 120). VII) Las partes alegaron en el plazo común de quince días (de fs. 123 a 129 la demandada y, de 131 a 133 los actores). VIII) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 363/2024, donde aconsejó confirmar el acto administrativo impugnado (fs. 136 a 137 vto.). IX) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 139). CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, arts. 4º y 9º). En efecto, el decreto impugnado fue publicado en el Diario Oficial con fecha 21 de setiembre de 2021. Los accionantes, presentaron recurso de revocación el 1º de octubre de 2021, según consta a fojas 73 de los antecedentes administrativos. El escrito de recurrencia con sus fundamentos, consta agregado a fojas 74 a 151 de los antecedentes administrativos. La denegatoria ficta operó el 28 de febrero de 2022, por el transcurso del plazo de 150 días, al no haberse expedido de modo expreso la Administración (artículo 5º Ley No. 15.869). Finalmente, la demanda de nulidad fue introducida en tiempo útil, el 27 de abril de 2022 (sello fechador de fs. 2 y nota de cargo de fs. 29). II) En lo inicial, corresponde abordar el planteo defensivo esgrimido por la demandada, respecto de la falta de legitimación causal activa de la parte actora, aspecto cuyo análisis, conforme surge de la Sentencia Interlocutoria No. 719/2023 (fs. 98 a 100), fue diferido al momento de dictarse la sentencia definitiva. Así pues, debe de señalarse que la legitimación en la causa consiste en un presupuesto de la sentencia de mérito que implica realizar un examen previo a ingresar al fondo del asunto. En tal sentido, con carácter general, se ha señalado que: “Tanto el interés como la legitimación, por su relación con el derecho de fondo (sustancial), deben ser juzgados normalmente al final del proceso, en la sentencia definitiva. Pero lógicamente antes de entrar a la cuestión de fondo. El tribunal, antes de considerar la causa en cuanto al fondo, para juzgar la razón o sinrazón de la demanda, debemos analizar si existen estos elementos que son indispensables para entrar a dicho juicio (de mérito). Es decir que si no hay interés o legitimación en la causa no se podrá obtener una sentencia favorable (aunque exista el derecho ). En cambio, si se tiene interés y legitimación, se podrá también perder el juicio por no tener derecho.” (Cf. Enrique VESCOVI, Margarita DE HEGEDUS, Selva KLETT, Raquel LANDEIRA, Luis SIMÓN y Santiago PEREIRA, “Código General del Proceso”, comentado, anotado y concordado, tomo 1, Editorial Ábaco, Buenos Aires, p. 227 a 228) (el subrayado no está en el original). Conceptualmente, ha sido definida como “la posición de un sujeto que le permite una providencia eficaz sobre el objeto del proceso. Es decir que es, ante todo, una legitimación, relación entre el sujeto y el objeto jurídico. Luego es en la causa , esto es, en el objeto jurídico que reclama (defiende, etc.) el sujeto.” (Cfm. Enrique VESCOVI, Margarita DE HEGEDUS, Selva KLETT, Raquel LANDEIRA, Luis SIMÓN y Santiago PEREIRA, “Código General del Proceso” , Op. cit., p. 229) (la negrilla no está en el original). En lo que respecta a la acción de nulidad, la Corporación ha señalado que: “La legitimación en la causa surge de hallarse situado en una determinada situación jurídica subjetiva (derecho subjetivo o interés legítimo, el que además debe ser directo y personal) , extremo que es totalmente independiente de la legitimidad o ilegitimidad del acto que se resiste con el accionamiento. La legitimación reclamada para accionar es previa o preexistente a que se determine el arreglo o desarreglo a Derecho del acto administrativo objeto de la acción de nulidad . Dicho, en otros términos: no nace como consecuencia de la inobservancia del Derecho por el acto encausado (…)” (Cfme. Sentencia Nº 289/2014 , citada -entre otras- en Sentencias Nos. 297/2018, 540/2019, 448/2021 y 346/2023). Asimismo, se ha destacado que: “(…) Este requisito sustancial, expresamente exigido en el art. 309 de la Carta, también es puesto de manifiesto en la doctrina española… GARCÍA DE ENTERRÍA destaca: “…De modo que el demandante debe encontrarse en una determinada relación previa con un acto o disposición administrativa que haga legítima la presencia de un determinado sujeto en el concreto proceso en que se impugna ese acto o disposición. Esa relación sujeto objeto en qué consiste la legitimación juega, pues, como una condición o presupuesto subjetivo de la admisibilidad de la pretensión , impidiendo, en los casos en que falte, entrar a decidir sobre la cuestión de fondo objeto de la litis” (Cf. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo en “Curso de Derecho Administrativo”, T. II, Ed. Civitas, Madrid, 1981, p. 532) (…)” (Cfme. Sentencia No. 399/2015, citada -entre otras- en Sentencias Nos. 479/2018, 540/2019, 448/2021 y 346/2023) (la negrilla no está en el original). Sentadas estas bases, el Tribunal, por unanimidad, considera que los actores poseen legitimación causal activa para incoar el presente accionamiento de nulidad, en tanto, son titulares de un interés directo y personal en la acción, tal como lo exige el art. 309 de la Constitución. En relación al punto, la accionada cuestiona la legitimación de los comparecientes, en el entendido de que éstos no aportaron a esta litis elemento alguno que acredite que perciben la partida en análisis. Puntualmente, en sede de alegatos, la demandada reforzó su idea, al señalar, que los funcionarios impugnantes “… no cumplen con lo establecido por la norma legal (funcionarios públicos cuya única función sea la de cumplir en forma permanente tareas de cajero recaudador, cajero pagador y cajero expendedor de valores al público, pagando o recibiendo del mismo en forma diaria dinero o valores al portador, por un monto mensual al promedio (…) y en consecuencia no les corresponde cobrar quebrando de caja alguno.” (fs. 125, infolios). No se comparte tal temperamento. En efecto, los actores, ofrecieron prueba documental a través de la cual adjuntaron recibos y solicitaron prueba documental en poder de la contraparte (Vide fs. 56, infolios). De este modo, estima el Tribunal que, más allá de las disquisiciones de la accionada respecto a la acreditación de sus calidades de cajero recaudador, pagador, y demás previsiones puntuales del decreto impugnado, no cabe dudar acerca de su legitimación activa para accionar, en tanto, de los recibos anexados en la carpeta de documentación en 49 fojas, consta desglosado el rubro “quebranto de caja”. Precisamente esas calidades y demás previsiones que el decreto regula son algunas de las restricciones e ilegitimidades que plantean los promotores al promover la demanda. Por lo tanto, desde tal perspectiva, las situaciones jurídicas subjetivas de los accionantes resultan potencialmente afectadas, lo que funda su legitimación activa a efectos de promover la acción anulatoria. III) Resuelto lo que antecede, en lo que respecta al fondo del asunto, el Tribunal, en mayoría, compartiendo la solución aconsejada por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, quedará firme el decreto resistido, por los fundamentos que se explicitan a continuación. El Decreto impugnado, No. 316/021, reglamenta el régimen de quebrantos de caja previsto en el art. 103 de la Ley Especial 7, de 23 de diciembre de 1983, en la última redacción dada por el art. 45 de la Ley No. 19.924, de 18 de diciembre de 2020. Los accionantes, se agravian, en resumidos términos, al considerar que el decreto violenta una regla de derecho y lesiona sus derechos adquiridos mediante el ejercicio de un ius variandi abusivo, por cuanto: a) se ven perjudicados en sus remuneraciones; b) el decreto impugnado excede las potestades reglamentarias y; c) no se respetó el correcto proceso de formación del acto administrativo, en tanto debió ser objeto de negociación colectiva. Por su parte, la Administración demandada, en lo central de su defensa, argumentó que la causa de los agravios presentados por los comparecientes no reside en el decreto impugnado, sino en la ley. En consecuencia, entiende que los actores debieron interponer una acción de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia, que es el órgano competente. De tal modo, la cuestión a resolver es de puro derecho y concierne en pronunciarse sobre la legitimidad del acto reglamentario -Decreto No. 316/02-, esto es, esencialmente, determinar si el decreto resistido se extralimita en relación a lo dispuesto por la ley. IV) Sobre el particular, el reglamento de ejecución de ley, como enseña CAJARVILLE: “… se dicta con el motivo de que existe una ley a ejecutar y con la finalidad de ejecutarla; para decirlo con las palabras de nuestra Constitución, con la finalidad de ejecutarla y hacerla ejecutar” (CAJARVILLE, Juan Pablo: “ Relaciones entre reglamento y Ley en el Derecho Uruguayo ”, Sobre Derecho Administrativo, T. I, FCU, Montevideo, 2008, págs. 429-430). Y este autor pone énfasis en el principio de razonabilidad con que debe interpretarse el ejercicio de las opciones por parte del reglamentador, aún en materias reservadas a la ley. A la hora de juzgar la legitimidad de los reglamentos de ejecución de ley, debe apreciarse razonablemente la imposibilidad de que las opciones realizadas por el reglamentador hayan sido ejercitadas por el legislador (Cfme. CAJARVILLE, Juan Pablo: “ Relaciones…”, cit., pág. 449 y también, del mismo autor: “ Reglamento de ejecución de ley: concepto y contenido legítimo”, Revista CADE, Doctrina & Jurisprudencia, T. 3 – Octubre 2009, págs. 71 y siguientes; en jurisprudencia véanse, entre otras, las Sentencias No. 860/2011, publicada en Revista Tributaria T. XXIX, y No. 227, págs. 319-334 y 863/2011). Como enseña SAYAGUÉS LASO, el reglamento de ejecución se dicta para complementar la ley y hacer posible su cumplimiento. En esa complementación, debe respetar la letra y el espíritu de la ley. Como señala textualmente el autor, el reglamento de ejecución: “… aun estando subordinado estrictamente a ésta [a la Ley] tiene un campo de acción relativamente amplio y en cierta medida puede desarrollar el texto legal, especialmente cuando la ley sólo consagra las normas fundamentales. Así, admítese que por vía reglamentaria puedan establecerse formalidades o requisitos no previstos en la ley pero necesarios para asegurar su cumplimiento, o definirse palabras usadas por el legislador y cuyo alcance conviene precisar a fin de evitar dudas. Pero en este último supuesto y, en general, cuando la administración interpreta el sentido de la ley por vía reglamentaria, ha de entenderse que la interpretación afirmada vale en cuanto esté conforme con la voluntad legislativa.” (SAYAGUÉS LASO, Enrique: “ Tratado de Derecho Administrativo”, T. I, FCU, Montevideo, 1998, pág. 433; el resaltado no se encuentra en el texto original). Pues bien, teniendo presente las premisas que anteceden, de la lectura del decreto resistido, emerge que, por el artículo 1º, se establece que es un régimen de resarcimiento de los eventuales faltantes que puedan tener los funcionarios públicos de los Incisos del Presupuesto Nacional, que manejan en forma permanente efectivo o valores al portador. El artículo 2º, prevé quiénes tendrán derecho a su cobro: “exclusivamente, los funcionarios públicos cuya única función sea la de cumplir tareas permanentes de cajero recaudador, cajero pagador y cajero expendedor de valores al público, pagando o recibiendo del mismo en forma diaria dinero o valores al portador, por un monto mensual promedio en el semestre, superior al límite de la compra directa”. Por su parte, el artículo 3º dispone que: “… dicha prima no podrá superar el monto de 20 UR (veinte unidades reajustables), por semestre, a cuyos efectos se considerará la importancia del riesgo asumido, de acuerdo al monto en efectivo y valores al portador manejados mensualmente, conforme con la siguiente escala: - Por encima del monto límite de la compra directa y hasta el doble de la misma, corresponderá una prima semestral de 5 U.R. (cinco unidades reajustables; - Por encima del doble del monto límite de la compra directa y hasta el triple de la misma, corresponderá una prima semestral de 10 U.R. (diez unidades reajustables); - Por encima del triple del monto límite de la compra directa y hasta el cuádruple de la misma, corresponderá una prima semestral de 15 U.R. (quince unidades reajustables); - Por encima del cuádruple del monto límite de la compra directa, corresponderá una prima semestral de 20 U.R. (veinte unidades reajustables). Dicha prima sólo podrá abonarse en los casos de ejercicio efectivo de la función establecida por la norma que se reglamenta y, sólo será de aplicación mientras se estén cumpliendo las tareas inherentes al riesgo correspondiente, proporcionándose la misma al tiempo efectivamente cumplido en la tarea durante el semestre”. El artículo 4º establece las hipótesis que no darán lugar al cobro de la partida. En tanto, el artículo 5º prevé que: “… a los efectos de determinar la calidad de cajero, cantidad y monto de las primas individuales, funcionará la "Comisión de Quebrantos de Caja", integrada por representantes de la OPP y CGN; a la vez que el artículo 6º establece que el acto administrativo que dispone la asignación de las primas en cuestión, será dictado previo informe de la Comisión referida y determinará el número de primas por quebranto de caja y sus montos en unidades reajustables, correspondientes al Inciso, por Unidad Ejecutora”. Los artículos que siguen (6to. y 7mo.), refieren a cuestiones procedimentales para permitir la correcta aplicación de la normativa. Por último, los artículos 8vo. y 9no. refieren a cuestiones de vigencia de la norma que no afectan su legalidad. Ahora bien, a los efectos de analizar la correspondencia de la norma reglamentaria con la ley, cabe acudir a lo previsto en el artículo 45 de la Ley No. 19.924, que dio nueva redacción al artículo 103 de la Ley Especial No. 7. Así pues, la norma citada establece lo siguiente: “Dispónese el régimen de quebranto de caja para los Incisos del Presupuesto Nacional: Los funcionarios públicos cuya única función sea la de cumplir en forma permanente tareas de cajero recaudador, cajero pagador y cajero expendedor de valores al público, pagando o recibiendo del mismo en forma diaria dinero o valores al portador, por un monto mensual promedio en el semestre superior al límite de la compra directa, tendrán derecho a una prima por quebranto de caja de hasta 20 UR (veinte unidades reajustables) por semestre. La calidad de cajero, su número y el importe de la prima individual serán determinados, en cada caso, por el Poder Ejecutivo en acuerdo con el Ministerio de Economía y Finanzas, previo informe de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y de la Contaduría General de la Nación, en función de las tareas permanentes realizadas y de la importancia del riesgo pecuniario asumido. El funcionario tendrá derecho a percibir semestralmente el 75% (setenta y cinco por ciento) de la referida prima, luego de deducidos los faltantes de fondos producidos en el período. El 25% (veinticinco por ciento) restante se depositará, por la contaduría central del respectivo Inciso o quien haga sus veces, en una cuenta individual en unidades reajustables a nombre del funcionario en el Banco Hipotecario del Uruguay. Al cesar el funcionario en la tarea o en la relación funcional con el Estado, podrá retirar el saldo que tuviera en cuenta luego de transcurrido un año de producido tal hecho. Lo mismo podrán efectuar sus causahabientes en caso de fallecimiento luego de tres meses de acaecido el mismo. En todas las liquidaciones que se practiquen se tomará el valor vigente de las unidades reajustables al final del semestre correspondiente. En los casos de faltantes que superen la cifra de cobertura correspondiente, será obligatoria la instrucción del respectivo sumario administrativo. Los Incisos deberán realizar las comunicaciones pertinentes cuando cambien las circunstancias que dieron origen al otorgamiento de las primas. Su omisión por parte de los funcionarios responsables configurará falta administrativa grave”. A juicio del Tribunal, de la confrontación que viene de realizarse, emerge que la reglamentación contenida en el decreto impugnado no se aparta ni excede lo previsto en la ley, sino que se ajusta correctamente al alcance de la norma legal. Por tanto, se comparte con la Administración, que la desigualdad e ilegitimidad que los promotores invocan del decreto resistido, en puridad, provienen de lo que dispone la ley. No se innova en absoluto. Tanto la ley como el decreto aquí cuestionado, aluden a criterios objetivos buscando atender a la realidad imperante, en la que el manejo en efectivo es considerablemente menor. En tal sentido y a mayor abundamiento, de la versión taquigráfica del distribuido de la Cámara de Senadores, que agrega la demandada en etapa de prueba ( vide fs. 111 infolios), se desprende lo manifestado por el Cr. Fernando Sánchez (originalmente artículo 41): “(…) refiere a quebrantos de caja. Solo se hicieron dos cambios mínimos. El primero de ellos refiere a un mejor uso, se deja el quebranto de caja a los que directamente manejan el efectivo, que son los cajeros, y no los habilitados como preveía la norma anterior. El segundo cambio consiste en llevarlo a tiempos más actuales, en los que no se maneja el efectivo con tanta frecuencia. Entonces se disminuye esa asignación que se preveía hasta 50 unidades reajustables, ahora se lo lleva a 20”. En su mérito, no puede invocarse como lo hacen los actores, la contradicción con la regla de derecho. Del mismo modo, no puede acudirse a un ius variandi abusivo, cuando existen razones de peso, plasmadas en la ley para reformar el régimen de pago del quebranto de caja. V) Descartada la procedencia del principal agravio, tampoco resulta de recibo el invocado desajuste de la norma por no haber sido sometida a negociación colectiva. En cuanto al objeto de la negociación colectiva en el sector público, el artículo 4° de la Ley No. 18.508, establece que la misma propenderá a alcanzar acuerdos que regulen los siguientes aspectos: a) las condiciones de trabajo, salud e higiene laboral; b) el diseño y planificación de la capacitación y formación profesional de los empleados en la función pública; c) la estructura de la carrera funcional; d) el sistema de reforma de la gestión del Estado, criterios de eficiencia, eficacia, calidad y profesionalización; e) las relaciones entre empleadores y funcionarios; y f) las relaciones entre uno o varios organismos públicos y la o las organizaciones de funcionarios públicos correspondientes y todo aquello que las partes acuerden en la agenda de la negociación. La fijación del monto a percibir por concepto de quebranto de caja no refiere a condiciones de trabajo, capacitación, formación profesional o carrera funcional. En consecuencia, las cuestiones relativas a partida, ya sea que se entiendan estas como remuneratorias o indemnizatorias, no ingresan en el supuesto normativo, máxime cuando ello no fue acordado por las partes. De tal manera, el no haber cumplido con tal etapa no hace incurrir a la norma en una causal de nulidad. Lo que antecede, sin soslayar que la parte actora no profundiza en las concretas razones por las que entiende que sería aplicable la Ley No. 18.508. VI) En suma, el Tribunal no observa que el decreto impugnado haya exorbitado el marco legal que reglamentó, ni que por su intermedio se haya vulnerado lo establecido por la ley de negociación colectiva en el sector público, como se alega. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, en mayoría, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi (d.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dra. Rosina Rossi, DISCORDE : por cuanto considero que debe acogerse la pretensión anulatoria incoada contra la resolución impugnada, en virtud de la inexistencia de negociación colectiva en la especie. En obrados, se demanda la nulidad d el Decreto N° 316/2021, de fecha 15 de setiembre de 2021, que aprobó la modificación del régimen de quebranto, en base a la necesidad de reglamentar el régimen de quebrantos de caja, previsto en el artículo 103 de la Ley Especial N° 7, de 23 de diciembre de 1983, en la redacción dada por el artículo 45 de la Ley N° 19.924 de 18 de diciembre de 2020. Disiento con el criterio de la mayoría del Cuerpo, consignado en el Considerando V) del fallo, en cuanto a que “... tampoco resulta de recibo el invocado desajuste de la norma por no haber sido sometida a negociación colectiva; y respecto a que “La fijación del monto a percibir por concepto de quebranto de caja no refiere a condiciones de trabajo, capacitación, formación profesional o carrera funcional. En consecuencia, las cuestiones relativas a partida, ya sea que se entiendan estas como remuneratorias o indemnizatorias, no ingresan en el supuesto normativo...”. Por el contrario, entiendo que se debe amparar la demanda en tanto no es un hecho controvertido, que en la instancia no existió negociación colectiva y que esta abarca al quebranto de caja por integrar las remuneraciones de los accionantes. En tal sentido, no surge que la Administración cumpliera con la obligación de negociar de buena fe y proporcionara la información necesaria durante el desarrollo de todo el proceso de diálogo, contraviniendo, por ende, lo mandatado por los artículos 2 a 6 de la Ley N° 18.508. Así, se vulneraron los principios de la negociación colectiva, entre ellos el principio de consulta (art. 2) y el de información en la negociación (art. 6). De allí que no se trata, como mal expresa el Poder Ejecutivo en su contestación de demanda, que no correspondía instancia de negociación colectiva alguna, por ser una norma instrumental de lo dispuesto por la ley, sino que, en la medida que involucraba modificaciones en la organización del trabajo y en los derechos de las personas, lo que tenía que hacer era llevar el proyecto al ámbito bipartito para analizar sus consecuencias en consulta, facilitando el goce del derecho de información. A nivel doctrinario, analizando el alcance de la norma que nos ocupa, los Dres. Betiana Quintana y Fernando Delgado, bajo el título Negociación Colectiva, han sostenido: “El artículo 1 recoge derechos fundamentales reconocidos en declaraciones y pactos internacionales, y en normas constitucionales (artículos 57, 65, 72 y 332 de la Carta Magna). El artículo 2 consagra los institutos de participación, consulta y colaboración. Los artículos 3 y 4 recogen el derecho a la negociación colectiva. El artículo 5 consagra la obligación de negociar de buena fe; y el artículo 6, el derecho de información. Por último, el artículo 7 refiere a la formación para le negociación.” (Derecho del Trabajo y Funcionarios Públicos, Fundación de Cultura Universitaria, Págs. 239 y 240). Por su parte, y respecto al alcance específico del art. 4 de la Ley N° 18.508, citado en la Sentencia que nos ocupa, adhiero a la posición doctrinaria que postula que tal disposición, lo que estatuye es la obligación de negociar, pero no así la de llegar a acuerdos entre los interlocutores. Y específicamente, en cuanto al contenido de la negociación edictada por el referido art. 4, retomando lo consignado por los Dres. Betiana Quintana y Fernando Delgado en el citado análisis: “La norma referida establece, de forma no taxativa, como posible materia de la negociación colectiva: a) condiciones de trabajo, salud e higiene laboral (salario); b) capacitación y formación profesional; c) estructura de la carrera funcional; d) el sistema de reforma de la gestión del Estado, criterios de eficiencia, eficacia, calidad y profesionalización; e) las relaciones entre empleadores y funcionarios; y f) las relaciones entre uno o varios organismos públicos y la o las organizaciones de funcionarios públicos correspondientes y todo aquello que las partes acuerden en la agenda de la negociación. No está a texto expreso el salario. No obstante ello, resulta indiscutible que los salarios son la materia principal de la negociación colectiva, partiendo del alcance amplio de ésta última como derecho humano fundamental laboral e incluso, tomando en consideración una acepción amplia de “condiciones de trabajo” (Panizza, 2015, p. 226), por lo que resultaría ilógica su exclusión de la lista de temas a debatir. En la actualidad, el tema no admite dos opiniones, en cuanto a que el salario integra la agenda la negociación” (Derecho del Trabajo y Funcionarios Públicos Fundación de Cultura Universitaria, Pág. 242). (el destacado nos pertenece). Con tales entendimientos no cabe dudar que en la especie el decreto impugnado afectaba la esfera salarial de los accionantes y, por ende, correspondía someterla a negociación colectiva. La falta de negociación del Poder Ejecutivo es lo que sella su suerte en el caso, se advierte ilegalidad en el procedimiento llevado a cabo por la Administración, y el agravio fincado en el incumplimiento de lo dispuesto por la Ley N° 18.508 es de recibo, lo que justifica amparar la pretensión anulatoria.