Sentencia Definitiva N° 416/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 19 de agosto de 2025 No. 416 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “TECNORDI S.A. con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE PUERTOS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 162/2024). RESULTANDO : I) El 3.04.2024, compareció la actora con demanda dirigida a obtener la nulidad de la Resolución No. 587/2022 de fecha 15.12.2022, dictada por la Gerencia General de la Administración Nacional de Puertos, mediante la cual, se dispuso aplicarle a TECNORDI S.A., en su calidad de Agencia Marítima, una sanción económica de 175 U.R. (ciento setenta y cinco unidades reajustables), por el incumplimiento de la normativa de seguridad y vigilancia portuaria, prevista en la Resolución No. 520/994 (fs. 50 vto. y 51 A.A.). En su libelo, expresó, sintéticamente: Que se le imputa el incumplimiento de un deber de vigilancia, en tanto la actividad fue encomendada a la empresa "MURCHINSON” que no es un operador portuario habilitado para vigilancia y que no existía una zona de exclusión que asegure la protección del buque. Este deber resulta de la Resolución de Directorio 520/3994, norma que a su entender no es clara y carece de reglamentación. De tal modo, se agravió contra la Resolución impugnada esgrimiendo las siguientes causales de ilegitimidad: a) falta de legitimación pasiva de la agencia marítima para ser sancionada: Afirmó que la circunstancia de haber ingresado un vehículo cargando bolsos con estupefacientes no es responsabilidad de la Agencia Marítima, lo que en todo caso es responsabilidad del Capitán del buque. Como Agente Marítimo es un intermediario, un representante que actúa en nombre y por cuenta del armador. b) violación del principio de legalidad: la sanción aplicada vulnera el principio de legalidad, en tanto no hay norma legal que disponga que la ausencia de una zona de exclusión alrededor del buque constituya una falta administrativa. La materia sancionatoria es de reserva legal, pudiendo regularse exclusivamente por Ley en sentido orgánico y formal. En el caso, se está aplicando una sanción sin base legal; debiendo determinar la Ley tanto las infracciones sancionables como las sanciones a ser aplicadas ante tales conductas. c) vulneración del principio de tipicidad: la descripción de la conducta sancionada debe ser precisa, de modo tal que no dé lugar a confusiones o interpretaciones divergentes. El administrado debe conocer con certeza las conductas que constituyen infracciones. Las normas que cita el acto administrativo impugnado no incluyen una descripción de la situación de las agencias marítimas ante tales supuestos, por lo que resulta vulnerado el principio de tipicidad. d) Inexistencia de infracción: explicó que no incurrió en incumplimiento alguno, en tanto el buque contó con custodia instalada en un puesto de control junto a la rampa de acceso. Ante el hecho, el Capitán del buque informó en forma inmediata lo ocurrido, siendo responsabilidad de las autoridades marítimas el ingreso del vehículo a puerto. En definitiva, solicitó el amparo anulatorio (fs. 29-39). II) La Administración Nacional de Puertos, representado por el Dr. Gabriel Cortazzo, al evacuar el traslado (Decreto No. 1597/2024, fs. 41), en resumidos términos, contestó (fs. 43-49): a) la empresa TECNORDI S.A. es responsable: la sanción aplicada por ANP a la Agencia Marítima es acorde a derecho, ya que la Administración aplicó la reglamentación (Resolución de Directorio 520/3.994 de fecha 07/08/2019), que dispone que el buque debe contar con personal de vigilancia permanente a cargo del Agente Marítimo y que “ la coordinación, el aseguramiento y cualquiera otra actividad relacionada con estas medidas son de responsabilidad del agente marítimo o armador dependiendo de quién solicite los servicios a la Administración” , con el fin de cumplir con todas las normas de protección requeridas. En el caso de marras, dados los hechos constatados, es manifiesto que la agencia no tuvo la debida diligencia a la hora de cumplir con las obligaciones que surgen de la Resolución de Directorio No. 520/3 y no se está ante un hecho atribuido al armador, sino de un hecho propio de la empresa. El “Reglamento de Operaciones Portuarias y Capitanía del Puerto ”, aprobado por Decreto No. 183/994, define en su artículo 3º al agente marítimo como la persona “que representa los intereses del armador ante la Administración Portuaria, aceptando en nombre de aquél los derechos y obligaciones que le corresponden. Tiene a su cargo todos los trámites relacionados con la escala del buque, en nombre del armador”. De acuerdo a la norma, el agente marítimo es quien representa los intereses del armador ante ANP, aceptando en nombre de aquél los derechos y obligaciones que le correspondan. b) no hubo violación del principio de legalidad : la sanción aplicada se fundamentó en la Ley de Puertos No. 16.246, reglamentada por el Decreto No. 412/1992 que reconoce a la Administración Nacional de Puertos una potestad sancionatoria de principio. c) no hay violación del principio de tipicidad: la Resolución atacada identificó la norma aplicable al caso concreto, a saber: “(...) queda comprendida en el Régimen de Sanciones a los Agentes, Boletín Informativo Nº 3.612, Decreto del Poder Ejecutivo N° 183/994, Artículo 96° - Ref. OG11-Infracciones graves- prescripción 3 años; Gradualidad de las multas impuestas - literal b (25% del monto preestablecido)”. En suma, por estos motivos, abogó por la confirmación del acto impugnado III) Por Decreto No. 2733/2024 (fs. 51), se dispuso la apertura a prueba, las partes ofrecieron solo las resultancias de autos y, por Decreto No. 3801/2024 (fs. 55), se ordenó que alegaran en el plazo común de 15 días, haciéndolo la demandada de fs. 57 a 61 vto. y la actora de fs. 63 a 68. La Sra. Procuradora del Estado se pronunció mediante Dictamen No. 632/2024, aconsejando la anulación del acto resistido (fs. 71-72). Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio sucesivo, se acordó la misma en legal forma (fs. 74). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. II) De los antecedentes, surge lo siguiente: Los hechos que motivaron la sanción que se impugna en obrados, refiere a un incidente ocurrido el 14.10.2022. Según surge del registro de incidentes de la fecha (fs. 2 A.A.)., la empresa TECNORDI S.A. informa que recibió el llamado del Capitán del Buque “Grande Sierra Leone”, quien informó acerca del ingreso de un vehículo marca Citroën Modelo C 3 de color azul y habría descargado mercadería sospechosa, requiriendo la intervención de Prefectura Nacional Naval. Posteriormente, Prefectura habría intervenido el buque por presunción de tráfico de droga. A fs. 4 a 24 A.A., surge un Informe detallado del Incidente elaborado por la División Controles de la A.N.P., que relata el ingreso a puerto de un vehículo, matrícula SCB 1922 el día 14/X/2022 a la hora 16:04, retirándose a la hora 16:14. Luego vuelve a ingresar a la hora 16:27, retirándose a las 16:43, todo por el acceso de la calle Yacaré. El responsable del vehículo estaría identificado como Teodoro Karidis, cuyo carné de ingreso caducó el 20.06.2023. En su ingreso no habría sido controlado por la Dirección Nacional de Aduanas. También surge que “en la interface muelle - buque en el Sistema CCTV se aprecia que el vehículo sube y baja la rampa sin ninguna detección aparente” (fs. 24 A.A.). Con fecha 24.10.2022, la Gerencia de la División Coordinación Operativa confiere vista de lo actuado a la empresa TECNORDI S.A., en tanto consignataria del buque “Grande Sierra Leone”, en su calidad de responsable de la vigilancia del buque, en virtud de la Resolución del Directorio de la Administración Nacional de Puertos No. 520/3.994 de 7.08.2019, habiendo incumplido normas de seguridad, lo que la haría pasible de una multa de 700 U.R. (fs. 25 A.A.). La vista le es notificada en fecha 28.10.2022 (fs. 31 A.A.), siendo evacuada en tiempo y forma (fs. 33- 34 Α.Α.). En sus descargos, afirmó que el buque desde su atraque contó con una custodia instalada en un puesto de control junto a la rampa de acceso al mismo, y fue en virtud de dicha custodia que se comunicó el hecho en forma inmediata a las autoridades marítimas (Prefectura Nacional y Administración de Puertos). El buque, entonces, contaba con vigilancia, la cual puede ser contratada. Agregó que el vehículo ingresó sorteando los controles de las autoridades marítimas sin haber sido detenido o revisado. Finalmente afirma que la Resolución N°520/3.994 nunca le fue notificada. Los descargos fueron analizados, concluyendo el procedimiento administrativo con el dictado por la Gerencia General, de la Resolución No. 587/2022 de 15.12.2022, que aplica a la empresa TECNORDI S.A. en su calidad de Agencia Marítima una sanción económica de 175 U.R., por el incumplimiento de la normativa de seguridad y vigilancia prevista en la Resolución No. 520/3994 (fs. 50 vto. y 51 A.A.). III) El Tribunal, en decisión adoptada por unanimidad, dispondrá la anulación del acto, de acuerdo a los diversos fundamentos que se desarrollan a continuación. Así pues, para la mayoría del Tribunal, se entiende procedente la anulación de la enjuiciada, en base a la falta de legitimación pasiva de la agencia marítima para ser sancionada. En efecto, conforme señala la parte actora al alegar de bien probado: “la responsabilidad de mantener una zona de exclusión era del armador o propietario del buque “Grande Sierra Leone”, y no de la agencia marítima, que no tiene facultades ni posibilidades materiales de obligar al propietario o armador del buque, a establecer una zona de exclusión alrededor del buque” (fs. 63 infolios). Al respecto, resulta oportuno trasladar al presente lo expuesto por la Sede en asuntos análogos al de autos, en los que se sostuvo que ni el Código de Comercio, ni el Código Civil, ni las normas invocadas por ANP, consagran la representación legal del Agente Marítimo y el Decreto del Poder Ejecutivo No. 183/94 -que define el concepto de Agente Marítimo o Agente del buque-, y la Ley No. 16.246 no contiene ninguna disposición que consagre la responsabilidad del Agente Marítimo (Sentencias Nos. 60/2025, 698/2024, 696/2024, por citar las más recientes). A mayor abundamiento, el caso ventilado en obrados resulta similar al ya estudiado en iguales autos caratulados “TECNORDI S.A c/ ADMINISTRACION NACIONAL DE PUERTOS. Acción de Nulidad”, Ficha No. 380/2022 , en el que recayó la Sentencia No. 657/2023, a cuyas consideraciones cabe remitirse brevitatis causae. Así, en términos mutatis mutandis, en el referido fallo la Corporación consignó: “IV) En primer término y de forma excluyente, corresponde analizar el agravio que involucra la falta de legitimación pasiva de la agencia marítima para ser sancionada, en tanto la actora postuló que el responsable del daño a la infraestructura portuaria ocasionada por la maniobra de un buque, era del propietario o armador de dicho buque. Por su parte, la Administración en su defensa consignó que la accionante fue sancionada en base a la normativa vigente, esto es por los arts. 3 y 36 del Decreto 183/994. Entiende el Tribunal que le asiste razón a la actora en su planteo, al confundir la Administración los roles del agente marítimo y del propietario o armador. Al respecto, el Cuerpo ha tenido oportunidad de analizar similar cuestión a la aquí ventilada en 243/2007, que resolvió un problema similar al ventilado en estos autos, donde expuso: “(…) si el Agente es un intermediario entre el armador y el Capitán del buque y los destinatarios de la carga” (Profesor Mezzera Alvarez, Agentes Marítimos, Atribuciones, Matrícula, Responsabilidad, edic. 1939), se concluye que, al ser mandataria, la responsabilidad del siniestro se imputa al mandante, o sea, al armador. Respecto a la ley 16.246, aludida también por la demandada, debe establecerse que la misma no contiene ninguna disposición relativa al Agente Marítimo. (…) Entiende este Colegiado que ni el Código de Comercio, ni el Código Civil, ni las normas invocadas por el Organismo Estatal demandado, consagran la representación legal del Agente Marítimo. Así, el decreto de fecha 27/IV/936 reglamenta las actividades de los agentes marítimos y establece los requisitos que se exigen para ser inscriptos en el Registro creado por el referido texto normativo; por su parte, el decreto del Poder Ejecutivo No. 416/99 de fecha 29/XII/1999, dispone la constitución de una garantía para poder actuar como Agente; luego, es el Decreto del Poder Ejecutivo No. 183/94 el que define el concepto de Agente Marítimo o Agente del buque (ver art. 3o) y la ley 16.246 no contiene ninguna disposición que consagre la responsabilidad del Agente Marítimo. Entonces, esta figura del Agente Marítimo -persona física o jurídica es la que actúa en nombre y por cuenta del armador, cumpliendo en el Puerto, las operaciones materiales y jurídicas, directa o indirectamente, relativas al transporte marítimo (Conf. Broseta Pont, Manuel - Manual de Derecho Mercantil, Editorial Tecnos, Madrid 1972, p. 650) citado por Rippe en “El Agente Marítimo, representante legal o convencional del Armador” en Anales del Foro 243. Y como lo afirma Mezzera, el Agente Marítimo es frente a los destinatarios y terceros, un representante del Armador; en su calidad, es evidente que nunca puede comprometer su responsabilidad personal, por actos ejecutados dentro de los límites de su representación. El responsable será siempre el representado -el Armador en este caso- pero nunca su representante (Cf. Mezzera Alvarez, Rodolfo en “Agentes Marítimos” p. 94). A cuanto viene de decirse, se agrega que el Agente marítimo no podría ser responsabilizado por actos imputables al armador y/o sus dependientes (por ej. el capitán del buque), tampoco, en forma solidaria. Ello por cuanto la solidaridad no se presume, sino que requiere de ley que la declare. (Art. 1391 del Código Civil). V) En síntesis, no existiendo norma convencional o disposición legal habilitante, ni un argumento nuevo y distinto justifique la legitimidad de la resolución impugnada, el Tribunal acoger á= la pretensión anulatoria. Las razones preanunciadas resultan suficientes para conducir al amparo de la pretensión anulatoria, y a la vez, eximen al Tribunal del análisis de los restantes agravios” (la negrilla no está en el original). IV) Por su parte, en un enfoque diferente, a juicio de la Sra. Ministra Dra. Rosina Rossi, corresponde desestimar el agravio fincado en la falta de legitimación pasiva de la actora para ser sancionada. Ello, debido a que en el caso a la empresa accionante no se le imputa responsabilidad por hechos de terceros ni del armador que representa, sino una responsabilidad directa y propia, por la violación de un deber de conducta. En efecto, la Administración invoca la violación de un deber de vigilancia y seguridad que gravaba a la agencia marítima, contenido en la Resolución del Directorio de la ANP No. 520/3994 (fs. 28 A.A.), el que dispone "que todo atraque en muelles de uso común de Puertos administrados por esta ANP, debe contar con vigilancia permanente a cargo del Agente Marítimo o Armador, de acuerdo a los criterios establecidos en el Código PBIP Agrega que "la coordinación y cualquiera otra actividad relacionada con estas medidas son de responsabilidad del Agente Marítimo o Armador dependiendo de quién solicite los servicios de la Administración". Entiende así, que la agencia se encuentra gravada con un deber propio, consistente en asegurar la vigilancia del buque; por tanto, corresponde desestimar la falta de legitimación pasiva, pues en el caso, no se trata de una obligación ajena, de una responsabilidad vicaria, sino propia como operador portuario. De igual modo, considera que también cabe rechazar el segundo agravio referido a que se vulneraron los principios de legalidad y tipicidad, en tanto el acto sancionatorio resulta conforme a derecho. La Resolución No. 520/3.994 identifica y describe una obligación concreta, limitándose a precisar lo preceptuado en el Capítulo X.2 del Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar 1974, ratificado por la Ley No. 14.879 de 23/X/1979 y su Protocolo ratificado por la Ley N° 17.504 de 18/VI/2002. En consecuencia, se trata de una norma internacional incorporada a nuestro derecho positivo con el rango de ley formal. El Capítulo X.2. prevé un conjunto de reglas relativas "medidas especiales para incrementar la protección marítima", y entre ellas consagra disposiciones relativas a la "interface buque-puerto" , esto es la "interacción que tiene lugar cuando un buque se ve afectado directa e inmediatamente por actividades que entrañan el movimiento de personas o mercancías o la provisión de servicios portuarios al buque o desde éste" (Regla 1 - definiciones). Por su parte, la Regla 3 establece que "las Administraciones establecerán los niveles de protección", mientras que la Regla 9 regula el control de los buques en puerto enumerando diversas medidas incluyendo "otras medidas administrativas o correctivas de menor importancia". En otro orden, el art. 96 del Decreto del Poder Ejecutivo No. 183/994 de 28/IV/1994, reglamentario de la Ley de Puertos, atribuye a la Administración Portuaria y a la Prefectura Nacional Naval la potestad de dictar normas en materia de seguridad que deben acatar quienes actúan en los puertos (Lit. A). De esta forma, y estando a la normativa reseñada, la Administración Nacional de Puertos dictó la Resolución No. 520/3.994, que consagra el deber de vigilancia de los buques que atraquen en puerto, y que han de dar cumplimiento las agencias marítimas. Por tanto, no existe vulneración del principio de legalidad, sino una concreción del deber de las autoridades de establecer medidas de protección, consagrado en el Convenio Internacional ratificado. Considera entonces, que estamos ante un supuesto "colaboración reglamentaria" en materia sancionatoria, siendo admisible que las infracciones y sanciones establecidas legalmente, sean ulteriormente precisadas por vía reglamentaria. Agrega que , tampoco existe vulneración del principio de tipicidad, en tanto el deber impuesto al agente se encuentra concretamente descrito por el Decreto No 520/3994: prevé la conducta material ("contar con vigilancia permanente") y el sujeto obligado ("a cargo del Agente Marítimo o Armador"). Finalmente, sostiene la Sra. Ministra que el aspecto final a considerar supone indagar si efectivamente se verificó el supuesto de hecho, esto es, si efectivamente la empresa incumplió el deber de vigilancia. Se encuentra probado que, en fecha 14/X/2022, un vehículo automotor ingresó al puerto de Montevideo. Luego, se dirigió donde se encontraba atracado el buque "Grande Sierra Leone" consignado a la empresa TECNORDI S.A., despachando varios bolsos sospechosos. Ello fue detectado por el Capitán del Buque, quien en forma inmediata dio cuenta de la novedad a la Prefectura Nacional requiriendo su intervención. Presentados así los hechos, la Administración imputa responsabilidad a la agencia por el solo resultado, esto es, por el ingreso de un vehículo y el despacho de bolsos en el buque. Empero, la Administración no acreditó adecuadamente el incumplimiento del deber de vigilancia , que constituye una obligación de medios, esto es, si la agencia cumplió con la diligencia media que le exige la norma reglamentaria, y por ende si se comportó con culpa. No cabe inferir necesariamente su responsabilidad por el resultado (ingreso del vehículo y despacho de bolsos); sino que debió analizarse si el servicio de vigilancia se cumplió en forma diligente. La Administración no analizó el comportamiento de la empresa, sino que consideró exclusivamente el hecho constatado, que además fue informado por el propio armador en forma inmediata a su constatación. Asimismo, tanto del parte de la novedad (fs. 2 A.A.) y del parte de ingreso a puerto del buque (fs. 27 A.A.), surge que el servicio de vigilancia fue asignado a la empresa "Murchinson Uruguay S.A.", por lo que debió considerarse el grado de cumplimiento de la obligación, lo que no se hizo. Por estas razones, entiende que corresponde anular el acto administrativo procesado. V) En definitiva, las distintas posiciones y fundamentos desarrollados en los numerales precedentes, determinan que deba ampararse la demanda de nulidad incoada en autos. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, FALLA : Ampárase la demanda y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de las partes actora y demandada en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos), respectivamente. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).