Sentencia Definitiva N° 415/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 19 de agosto de 2025 No. 415 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “SUAT SOCIEDAD CIVIL con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 606/2023). RESULTANDO : I) El 10.11.2023, compareció el Dr. Martin Fridman, en representación de la actora, con demanda dirigida a obtener la nulidad de las Resoluciones No. 5/023 de 9.01.2023 (fs. 55-59 A.A.).y No. 22/023 de 3.02.2023, (fs. 6-10 vto., carpeta de documentación - parte actora), ambas dictadas por la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia. Mediante la Resolución No. 5/023 se dispuso : “1. Hacer lugar a la solicitud de exoneración de responsabilidad previsto en el inciso final del artículo 17 de la Ley N.º 18.159 y el artículo 34 del Decreto N.º 404/007 , por las eventuales responsabilidades que pudieran caberle a UCM S.A. por las prácticas anticompetetitivas reseñadas en la denuncia incoada. 2. Requerir a la denunciante haga entrega, en un plazo de diez (10) días hábiles, en forma completa, de toda la información individualizada como prueba en la denuncia, debiendo surgir claramente la identidad de las empresas y las personas involucradas, conforme la previsión del artículo 23 del Decreto N.º 500/991. 3. Requerir al denunciante, que, en idéntico plazo, aporte las actuaciones concluidas de la investigación interna que, anuncio estaba desarrollando al momento de presentar la denuncia, así como los estatutos de la Red y la Cámara, y cualquier otro elemento probatorio adicional que estime relevante para la individualización y acreditación de la responsabilidad de todos los participantes. 4. Poner en conocimiento a la denunciante que deberá estar a disposición de la Autoridad de Competencia para brindar colaboración y responder con prontitud a todo requerimiento que pueda contribuir al esclarecimiento de los hechos. (…)” Por su parte, mediante la Resolución No. 22/023, se decidió : “1. Tener por cumplido por parte de UCM Uruguay S.A. con el aporte de información que fuere solicitado a través de la Resolución N.º 5/023. 2. Disponer la pertinencia de la denuncia impetrada. 3. Disponer el cese de la conducta adoptada por el Sistema Integrado de Emergencias Médicas Móviles del Uruguay, mediante resolución de la Asamblea Ordinaria de fecha 16 de noviembre de 2022, disponiéndose el restablecimiento pleno de UCM como miembro de la organización, conforme lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley N.º 18.159. 4. Otorgar un plazo máximo de 48 horas a la denunciante para que identifique la totalidad de empresas integrantes de SIEM. 5. Ordenar la Oficina, a que, en un plazo máximo de 48 horas, confeccione los tres testimonios de estos obrados, en los que se sustanciará cada una de las prácticas reseñadas ut supra. (…) 9. Otorgar vista a SUAT (…) 11. Conferir vista a SUAT (…), 16. Comuníquese a SUAT (...)”. En su libelo, expresó, sintéticamente: Que los actos impugnados son procesables ante esta jurisdicción—a pesar de encontrarse en trámite la investigación administrativa y ser instrumentales—porque: (a) las resoluciones ya ocasionan graves perjuicios a SUAT por sí solas, al someterlo a un gravoso procedimiento administrativo en que se lesionan las garantías del debido y; (b) la impunidad concedida a UCM incidió sobre el eventual acto final del procedimiento, puesto que sin UCM en el banquillo de los acusados, la Administración alteró los resultados a los que podría arribar en la investigación. Los actos tienen contenido sustancial y lesivo. Indicó que UCM denunció ante la Comisión a SUAT y otras prestadoras de servicios de emergencia móvil por el supuesto desarrollo de prácticas prohibitivas por la ley sobre promoción y defensa de la competencia. Expresó que la Resolución No. 22/03, que declaró la pertinencia de la denuncia y dio vista de la misma a SUAT, es ilegítima porque la denuncia es manifiestamente impertinente por los siguientes motivos: (a) La Comisión es incompetente para dar trámite a la denuncia, ésta solo tiene competencia para aplicar la Ley 18.159, y el régimen de explotación de emergencias móviles se encuentra especialmente regulado por la normativa específica del Sistema Nacional Integrado de interés general Ley 18.211, volviendo inaplicable alguna de las prohibiciones de la Ley 18.159 conforme el art. 2 de esta ley, por lo que debió declinar competencia como hizo en otros casos. La Ley 18.159 no es aplicable para las supuestas prácticas de coordinación entre competidores por estar regulando con prioridades y objetivos concretos que responde a fenómenos de interés general o social, como lo es la prestación de servicios de salud de los habitantes de la República; (b) UCM confesó -en el informe de auditor interno que agregó como Anexo N- que los hechos denunciados no son prácticas anticompetitivas, por lo que la Comisión debió rechazar la denuncia sobre hechos que el propio denunciante, dice que no verificaron prácticas anticompetitivas, con una excepción que es un evento pasado que no guarda relación directa con SUAT o con el expediente de referencia; (c) UCM incumplió con los requisitos que la normativa exige para la presentación de denuncias, en tanto, no denunció actos anticompetitivos concretos, sino mercados anticompetitivos y situaciones abstractas en contra de la exigencia prevista en el artículo 12 de la Ley 18.159, el artículo 21 del Decreto 404/007 y el derecho de defensa de SUAT; (d) la Comisión dio trámite a una denuncia por conductas prescriptas según el artículo 28 de la Ley 18.159, lo que surge de la prueba agregada por el actor. Todos los actos eventualmente violatorios de la Ley 18.159 previos al 3 de febrero de 2018 se encuentran prescriptos, lo cual debió resolverse como cuestión previa. Sostener que la Comisión evaluará si las conductas se encuentran prescriptas luego de realizada la investigación, implicaría una violación de las limitaciones impuestas por el legislador a su accionar, pues la Comisión no puede investigar conductas prescriptas; (e) la denuncia es un intento de UCM de desplazar ilegítimamente la competencia. UCM filtró a la prensa la Resolución No. 22/023 correspondiente a un expediente reservado, con el fin de causar daño a sus competidores. Por su parte, respecto de la Resolución No. 5/2023 que exoneró de responsabilidad a UCM bajo el programa de clemencia para el arrepentido previsto en la Ley 18.159, apuntó como motivos de ilegitimidad: (a) UCM no cumplió con los presupuestos exigidos para ampararse en dicha figura, en tanto, no presentó la información mínima requerida dispuesta en el artículo 34 del Decreto 404/007, como el tipo de acuerdo en los que participó, la cantidad de empresas involucradas y la duración de los supuestos acuerdos; de ser ciertos los acuerdos denunciados, es evidente que UCM los habría iniciado, por lo que no podría haberse beneficiado del programa de clemencia conforme establece el artículo 34 del Decreto 404/007; (b) de la prueba surge que UCM los inició, en tanto surge que fue su iniciativa generar los supuestos acuerdos para su implementación, por ejemplo, fijar precios e iniciar conversaciones con SEMM cuando percibe la competencia en una de sus zonas. UCM no negó haber iniciado los acuerdos, por lo que la Comisión no pudo declarar que no los inició. La Comisión asumió injustificadamente que UCM no inició los acuerdos que denunció. Existe un error en la motivación del acto. La Comisión nunca analizó la participación de UCM en los hechos denunciados y en los que supuestamente habría participado SUAT. La Comisión benefició a UCM con una inmunidad, exonerándola de responsabilidad administrativa, que no está prevista por la normativa, cuando legalmente corresponde conceder únicamente una especial atenuante. El Decreto 404/007 refiere en su texto a una exoneración de responsabilidad, pero una norma de jerarquía administrativa no puede primar sobre una de carácter legal; (c) Se otorgó inmunidad a UCM violentando el artículo 17 de la Ley 18.159, que no otorga inmunidad sino especial atenuante, y el requisito de que dicho beneficio no puede otorgarse a las empresas que hayan creado o iniciado la conformación de acuerdos con otros competidores conforme el art. 34 del Decreto 404/007. Al respecto SUAT niega la existencia y participación en tales acuerdos y agrega que UCM no podría alegar no haberlos iniciado. Finalmente, sostuvo la presunción de ilegitimidad de las resoluciones, en tanto la Comisión no resolvió los recursos dentro de los 30 días luego de configurada la denegatoria ficta, y solicitó la citación como tercero coadyuvante de UCM Uruguay (fs. 3-30). II) A fs. 42 a 56, compareció la Dra. Carolina Deletrain, en representación de UCM, quien, evacuado el traslado conferido (Decreto No. 5974/2023, fs. 32), dedujo tercería coadyuvante, bregando por la confirmación del acto impugnado. En necesaria síntesis, afirmó: La Comisión es competente para llevar adelante el procedimiento, en tanto las conductas denunciadas por UCM se encuentran prohibidas por la Ley de Defensa de la Competencia. Las empresas de emergencia móviles no están autorizadas legalmente para fijar en forma coordinada el precio de sus servicios o el modo como se van a presentar a licitaciones. La Ley 18.211 es una norma general que regula el derecho a la salud de todos los habitantes, como tal se aplica en parte a las empresas de emergencia móviles, pero esto no es relevante, para que quede eximida de adecuar su conducta a esta ley, debe contar con una autorización legal expresa, que no está prevista para las emergencias móviles. La investigación interna de UCM tuvo como resultado la obtención de un cúmulo de pruebas sobre las conductas anticompetitivas. La denuncia de UCM cumplió con los requisitos previstos en el artículo 34 del Decreto 404/007, describió las prácticas anticompetitivas, indicando los tipos de acuerdo en los que participó al punto que la información suministrada justificó el inicio de tres expedientes, cada uno con un grupo especifico de prácticas anticompetitivas, identificó a las empresas involucradas, lo que hizo que se le otorgara vista, identificó a los representantes de las empresas y las fechas de las conversaciones. No procede la prescripción porque las prácticas denunciadas son continuadas y abarcan un periodo desde junio de 2016 a julio de 2022, que revelan un actuar continuado. Aun si se entendiera que no son continuadas, el plazo de prescripción es de 5 años, por lo que las actuaciones reportadas se encuentran en plazo. Subrayó que la Resolución No. 5/023 es legítima, en tanto exoneró la responsabilidad de UCM. Conforme dispone el artículo 34 del Decreto 404/007, la Comisión tiene el poder de graduar sus sanciones y por ende sentar los criterios para efectuar esa determinación dentro del elenco y los rangos. El Decreto ahonda en la reglamentación del poder sancionatorio de la Comisión, disponiendo que la atenuante especial del artículo 17 se concreta en que se aplicarán al infractor las sanciones más leves del elenco establecido en la Ley de Defensa de la Competencia. En este sentido, señaló que UCM presentó toda la prueba a su disposición para determinar los carteles y no fue promotora de los acuerdos colusorios. En definitiva, solicitó se desestime la acción de nulidad promovida por SUAT. III) Por su parte, el Estado-Ministerio de Economía y Finanzas, representado por la Dra. Alejandra Giuffra, al evacuar el traslado, contestó ( fs. 60-67 vto.): Los actos recurridos son actos de mera tramitación que dan inicio a una investigación, declarada reservada. La Resolución No. 22/023 se limitó a disponer la pertinencia de la denuncia presentada por UCM, otorgando vista la accionante de los antecedentes administrativos a efectos de que haga sus descargos y proponga los medios de prueba, y la reserva de las actuaciones que no alcanza a los interesados. Por lo que claramente es un acto de procedimiento que no genera perjuicio a la actora, constituyendo el objeto de dicho procedimiento determinar o comprobar la responsabilidad de los presupuestos. Agregó que se dio a la actora todas las garantías del debido proceso, no encontrándose en situación de indefensión. Expresó que la Comisión es competente para actuar en el caso conforme dispone el artículo 3 y 10 de la Ley No. 18.159, en la medida que las conductas denunciadas están alcanzadas por dicha Ley. El artículo 2 de la Ley dispone que todos los mercados se encontrarán regidos por los principios y reglas de libre competencia, excepto las limitaciones establecidas por ley, por razones de interés general. La Ley No. 18.211 no regula en forma específica el sector de emergencia móvil, sino que dispone que el MSP tiene la competencia para implementar el Sistema Integrado de Salud y de modo alguno implica un justificativo para que los agentes comentan prácticas prohibidas por la legislación de competencia. En lo que refiere a la prescripción, indicó que los hechos podrían confluir en una sola conducta haciendo referencia al concepto de delito continuado. En otro orden, puntualizó que la Comisión realizó el control preliminar correspondiente y concluyó que las conductas fueron identificadas y se cumplieron los requisitos del artículo 12 de la Ley 18.159. La situación ameritante del rechazo de la denuncia debe de ser nítida y debe poder apreciársela con la simple lectura de la demanda y/o documentación que la acompañe, sin requerir investigación ni admitir debate, lo que no ocurrió en el caso. Las políticas de clemencia, es un instituto que incentiva al infractor a aportar información que permita probar el acuerdo y sancionar a los participantes a cambio de reducción de una pena o una exoneración, siendo un instrumento imprescindible para detectar y sancionar carteles que de lo contrario no se habrían detectado. UCM cumplió con los requisitos requeridos para la aplicación del programa, siendo una exoneración condicionada al cumplimiento de los requisitos exigidos por la autoridad, exoneración que recién será evaluada al finalizar las actuaciones. En definitiva, solicitó se confirmen los actos impugnados. IV) Por Decreto No. 1757/2024 (fs. 76), se dispuso la apertura a prueba, ofreciendo las partes solo las resultancias de autos y, por Decreto No. 2472/2024 (fs. 80), se ordenó que alegaran en el plazo común de 15 días, haciéndolo la actora de fs. 82 a 100, la tercerista de fs. 102 a 107 y la demandada de fs. 109 a 110. La Sra. Procuradora del Estado se pronunció mediante Dictamen No. 597/2024, aconsejando la confirmación del acto resistido (fs. 118-127). Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio sucesivo, se acordó la misma en legal forma (fs. 129). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. II) De los antecedentes, surge lo siguiente: Las actuaciones tienen su inicio con la denuncia formulada el 13.12.2022, por UCM Uruguay S.A. (en adelante UCM), ante la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia, mediante la cual, puso en conocimiento la supuesta existencia de un grupo de empresas del sector de emergencias móviles, entre las que se encuentra la actora, solicitando simultáneamente el beneficio previsto en el artículo 17 de la Ley N° 18.159 y artículos 34 y 35 del Decreto N° 404/007. Por la referida denuncia, se afirmaba que se brindarían contundentes y suficientes pruebas para el desmantelamiento y sanción de prácticas concertadas entre UCM y sus principales competidoras, solicitando asimismo el cese preventivo de dichas conductas (fs. 45-52 A.A.). Recibida la denuncia, se remitieron las actuaciones ante la Asesoría Jurídica, donde se emitió el informe a cargo de la Dra. Natalia Marcos, que luce a fs. 53 a 54 de los antecedentes administrativos, quien sugirió que se haga lugar a la misma. Compartiendo lo informado por su Asesoría, la Comisión por Resolución N° 5/023, de 9.01.2023, resolvió respecto de UCM, hacer lugar a la solicitud de exoneración de responsabilidad previsto en el inciso final del artículo 17 de la Ley N.º 18.159 y el artículo 34 del Decreto N.º 404/007, requiriéndole al denunciante hacer entrega, en un plazo de 10 días hábiles, en forma completa de toda la información individualizada como prueba en su comparecencia, así como información adicional (fs. 55/59 A.A.). A fs. 64 a 66 de los antecedentes administrativos, compareció UCM a evacuar la vista conferida, aportando la documentación requerida. Y, con fecha 3.02.2023 se dictó por parte de la Comisión la Resolución N° 22/023, por la que se dispuso, en lo medular, declarar la pertinencia de la denuncia y conferir vista a las denunciadas. Asimismo, se dispuso el cese preventivo de la conducta adoptada por el Sistema Integrado de Emergencias Móviles, (en adelante SIEM), mediante resolución de la Asamblea Ordinaria del 16.11.2022, resolviéndose el restablecimiento pleno de UCM como miembro de esa organización, conforme lo dispuesto en artículo 13 de la Ley N°18.159 y, la reserva actuaciones (fs. 6-10 vto., carpeta de documentación - parte actora). III) El Tribunal, en decisión adoptada por unanimidad, habrá de desestimar la demanda, en mérito a los fundamentos que se desarrollan seguidamente. IV) Falta de procesabilidad de los actos impugnados, por tratarse de actos meramente preparatorios e ilesivos. Liminarmente, por razones de orden adjetivo, corresponde que el Tribunal se expida respecto de la procesabilidad de los actos encausados. Como es sabido, la cuestión integra el análisis de los presupuestos procesales, que, como tales, requieren un examen previo y que, de no verificarse, obstan la decisión de mérito. En tal sentido, Tarigo ha explicitado que la procesabilidad de los actos administrativos se centra en distinguir, en base a los criterios manejados por el Decreto-Ley Nº 15.524, “los actos administrativos que admiten ser objeto de la pretensión anulatoria de los que legalmente no lo admiten” (Cf. Enrique Tarigo, “Enfoque procesal del contencioso administrativo de anulación”, FCU, Montevideo, 2ª edición, octubre de 2004, p. 25) En el caso, se estima por la Sede que las voliciones impugnadas no resultan procesables ante esta jurisdicción, por no reunir los requisitos exigidos en los incisos 2° y 3° del art. 24 del Decreto Ley 15.524, desde que se trata de actos meramente preparatorios, de trámite o instrumentales, que no resuelven sobre “el fondo del asunto”, ni tampoco ingresan dentro de aquellos actos que “hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación”. Partiendo de tal entendimiento, no cabe dudar que la Resolución No. 5/023 de 9.01.2023 es ilesiva para la esfera de la aquí actora y se enmarca dentro de las potestades y prerrogativas de la Comisión de Defensa de la Competencia, quien entendió que UCM cumplía con los requisitos establecidos para eximirla de responsabilidad. Precisamente, conforme lo establece el artículo 17 de la Ley 18.159, en su parte final: “En el caso de prácticas concertadas entre competidores, se considerará como especial atenuante la denuncia realizada por uno de los miembros del acuerdo o el aporte que éste brinde para la obtención de pruebas suficientes para la sanción de los restantes infractores”. Al respecto, es de ver que la parte actora se agravia por entender que "con la impunidad ilegítimamente concedida a UCM, la Comisión ya ha incidido sobre el eventual acto final del procedimiento, puesto que ya sin UCM en el banquillo de los acusados, la Administración ha alterado los resultados a los que podría arribar en la investigación" (fs. 5 infolios). Sin embargo, lejos de que ello configure un argumento a favor de la procesabilidad del acto y de los supuestos perjuicios que le ocasionaría a SUAT, lo que hace la actora es sellar la suerte de su reclamo. Ello, en la medida en que de lo dicho se extraen tres conclusiones: (a) que no se trata del acto final del procedimiento; (b) que aún no se han determinado responsabilidades y (c) una especie de reconocimiento de que las prácticas anticompetitivas existieron ya que, de lo contrario, la exoneración de UCM de eventuales responsabilidades no tendría por qué alterar el resultado de la investigación para SUAT. En este sentido, que la Administración disponga o no la exoneración mencionada, no incide en absoluto en el resultado de la investigación a desarrollar ya que con o sin UCM "en el banquillo de los acusados", la Administración debe investigar todas las presuntas prácticas anticompetitivas y a todos los restantes involucrados; que a ellos se sume o no UCM, no afecta en nada al procedimiento investigativo, ni tampoco le causa un perjuicio a la parte actora, puesto que su responsabilidad será evaluada con prescindencia de UCM. Asimismo, SUAT intenta fundar los perjuicios que esta resolución le ocasionaría alegando que la Comisión estaría otorgando clemencia a UCM cuando el único motivo por el que presentó la denuncia, fue el de desplazar a sus competidores del mercado. Para probarlo, agrega una nota del Diario el Observador en la que se detalla el caso y se hace referencia a las Resoluciones (fs. 84 vto., de la carpeta de documentación de la parte actora), afirmando que habría sido publicada por UCM para afectar la imagen de SUAT y restantes competidores. Pues bien, este agravio tampoco es de recibo y de modo alguno otorga carácter lesivo a la resolución impugnada. Primero, porque no se acredita que dicha nota haya sido publicada por UCM y segundo, porque lo que los particulares decidan hacer luego de dictado un acto administrativo (en este caso, la publicación de una nota), no hace al acto en sí mismo ni mucho menos a la potencial lesividad del mismo. No ha sido la Administración quien ha publicación la resolución, por el contrario, dispuso la reserva de las actuaciones. Por consiguiente, el acto hostilizado de modo alguno resulta lesivo para la actora, por cuanto en nada afecta o perjudica su situación actual. Como se ha sostenido por el Tribunal, recordando las palabras del Profesor GIORGI: "Para ser impugnables en la jurisdicción anulatoria, los actos administrativos deben ser susceptibles además de causar agravio o perjuicio, de "faire grief". Es decir, deben comportar una decisión o manifestación de voluntad dirigida a producir efectos jurídicos. El agravio o daño debe entenderse en un sentido puramente jurídico, no en un sentido material (…)”. “Por otra parte, el inciso final del artículo 24 del Decreto Ley No. 15.524 debe leerse en consonancia con el artículo 309 de la Carta, pues los actos que carecen de aptitud para crear, modificar o extinguir una determinada situación jurídica subjetiva están excluidos de la jurisdicción del Cuerpo por la disposición constitucional; por carecer, al fin y al cabo, de potencialidad lesiva" (Sentencia No. 368/2024, entre otras). En virtud de lo que viene de decirse, entiende la Corporación que la Resolución No. 5/023 no tiene la potencialidad de producir una lesión en el derecho o interés directo, personal y legítimo de la parte actora, lo que implica que no pueda ser procesable ante la jurisdicción contencioso anulatoria. V) Por su parte, con relación a la Resolución No. 22/023 de 3.02.2023, militan similares argumentos para concluir en su no procesabilidad. En este caso, la claridad es absoluta, respecto a que estamos en presencia de un acto de mero trámite o instrumental, ya que se limita, por un lado, a calificar la pertinencia de la denuncia, ordenando en consecuencia la confección de tres testimonios para sustanciar cada práctica reseñada en la denuncia y otorgar vista a SUAT y, por otro, dispone el cese de la conducta adoptada por el Sistema Integrado de Emergencias Médicas Móviles del Uruguay, disponiendo el restablecimiento de UCM como miembro de la organización. Sobre el particular, no es posible eludir que lo resuelto por la Comisión de Defensa de la Competencia se enmarca en lo previsto por el artículo 12 de la Ley 18.159 sobre la Defensa de la Libre Competencia en el Comercio y el artículo 21 del Decreto reglamentario No. 404/007, que ordena el inicio del procedimiento administrativo legalmente previsto cuando la Administración considera que la denuncia es procedente, en los términos expresados en la ley. Asimismo, con relación a la adopción de la medida de cese preventivo -en la emergencia mediante el restablecimiento de un tercero (UCM) en una organización-, esta se encuentra habilitada por los artículos 13 y 15 de la citada ley y, por tanto, no se advierte lesiva para SUAT, lo que tampoco se alegó como un perjuicio. De manera que la decisión impugnada, no comporta la última voluntad de la Administración, la que recaerá eventualmente, una vez culminado el procedimiento administrativo. En definitiva, de ambas actuaciones impugnadas se desprende que son actos instrumentales, procedimentales o de mero trámite que, como tales, no son susceptibles de producir efectos jurídicos subjetivos; los cuales si bien son pasibles de ser impugnados mediante la interposición de los recursos administrativos correspondientes, no resultan procesables ante esta jurisdicción, por no reunir los requisitos exigidos en los incisos 2° y 3° de art. 24 del Decreto Ley 15.524, desde que no resuelven sobre “el fondo del asunto”, ni tampoco ingresan dentro de aquellos actos que “hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación”. En tal sentido, de acuerdo a lo dispuesto en el art. 24 inc. 2° del Decreto Ley 15.524, los actos administrativos pasibles de impugnación ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo son aquellos que “constituyen la última expresión de voluntad del órgano del Estado”. Mientras tanto, el inc. 3° de dicho art. 24 señala que “se consideran comprendidos entre los actos administrativos definitivos procesables, aquellos que hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así, directa o indirectamente, el fondo del asunto”. De la correlación entre las normas citadas, emerge la no procesabilidad de los actos instrumentales, preparatorios o de mero trámite, que son aquellos que no constituyen la última expresión de voluntad del órgano, ni hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación del asunto, ni deciden directa ni indirectamente el fondo del asunto. Siguiendo las enseñanzas de CAJARVILLE, es posible distinguir los actos preparatorios de los actos finales del procedimiento. Los actos preparatorios son aquellos destinados instrumentalmente al dictado del acto que resolverá sobre el fondo del tema planteado, y por ende le preceden; en tanto, el acto final o principal es el que resuelve sobre el fondo del tema planteado en el procedimiento administrativo. Desde luego, como reconoce el autor, los actos de procedimiento son independientes del acto final y tienen su propia individualidad. En la tesis de CAJARVILLE, a la que se ha afiliado reiteradamente la Corporación, los actos de procedimiento son siempre impugnables mediante los recursos administrativos (porque el art. 317 de la Carta prevé que todos los actos administrativos, sin distingo alguno, lo son). Empero, en cuanto a su impugnación jurisdiccional, la situación es bien distinta: los actos de procedimiento -también llamados de mero trámite- solo son impugnables jurisdiccionalmente “si hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto” (art. 24 inc. 3° in fine del Decreto Ley No. 15.524) (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Procedimiento administrativo”, Idea, Montevideo, 1997, págs. 55 a 61; CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Recursos Administrativos”, FCU, Montevideo, 2009, págs. 151 a 155), (Cfm. Sentencias 95/2010, 445/2010, 273/2011, 55/2015, 234/2017, 613/2019, 638/2023, entre otras). En atención a estos postulados, cabe calificar a los actos impugnados en estos obrados como procedimentales y, por ende, no procesables. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA : Desestímase la demanda anulatoria entablada. Sin sanción procesal específica. Intímase a las partes actora y tercerista a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retiren la documentación por ellas agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 y su modificativa No. 14/2024: art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de las partes actora y tercerista en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos), respectivamente. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).