Sentencia Definitiva N° 414/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de agosto de 2025 No. 414 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “RESTUCCIA, HAMLET con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE TREINTA Y TRES. Acción de Nulidad” (Ficha No. 537/2023). RESULTANDO : I) A fs. 11 y ss., compareció Hamlet Restuccia, promoviendo acción de nulidad contra la resolución de adjudicación del proceso de Licitación Abreviada Nº6/2023, realizada por la Intendencia Departamental de Treinta y Tres, y solicitando auxiliatoria de pobreza. Como precisión previa, indicó que no fue notificado de ninguna forma del acto administrativo de adjudicación, a pesar de haber presentado junto a su oferta su dirección de correo electrónico. Por lo que considera que el recurso, interpuesto a partir del momento que tomó conocimiento de la adjudicación, fue en plazo. Sostuvo que, como surge del pliego de condiciones que se adjunta, la Intendencia Departamental de Treinta y Tres, convocó a través de una licitación abreviada, a empresas del medio local interesadas en la contratación de un servicio de transporte para estudiantes durante el año 2023. Indicó que, del pliego surge que el transporte se realizaría diariamente con el recorrido que resulta del cuadro anexo adjunto, cuadro que no establece la cantidad de kilómetros a recorrer por los servicios de transporte, no lo especifica ni siquiera de manera aproximada, por lo tanto, ésta omisión hace imposible que cada oferente pueda cotizar un precio coherente sin tener siquiera una idea de los kilómetros que va a recorrer. Señaló que el pliego es confuso ya que, si bien afirma que se pagará por kilómetro efectivamente recorrido con estudiante, estableciendo un recorrido determinado, no detalla los kilómetros por los que se va a licitar. Citando jurisprudencia, reconoció que, si bien el acto de adjudicación es un acto discrecional, dicha discrecionalidad se encuentra limitada por la regularidad del procedimiento, la seguridad jurídica que implica el tratamiento igualitario a los oferentes y la motivación adecuada y suficiente del acto de adjudicación. Señaló que conoce perfectamente las zonas y sus variantes en cada recorrido, por haber sido quien prestó este servicio a la Intendencia desde el año 2013 hasta el año 2020. En efecto, fue quien durante ese tiempo realizó el recorrido de transporte de alumnos que se expresa en el pliego, fundamentando su agravio en que ha perdido la licitación no por haber ofertado un precio mayor, sino por haber ofertado un precio que se ajusta a los kilómetros que realmente son y los que hay que realizar efectivamente en cada recorrido. Citó doctrina y afirmó que la omisión detectada vicia de nulidad a todo el procedimiento, puesto que la distancia en kilómetros es un elemento fundamental que el oferente tiene en cuenta para fijar el precio del servicio. En consecuencia, afirmó que se infringieron los principios de igualdad de los oferentes y la transparencia, también que el acto en cuestión carece de una motivación adecuada y suficiente. Añadió que tampoco se puso entre las condiciones la experiencia en la prestación del servicio, siendo que cumplió con satisfacción durante ocho años con el transporte de alumnos, existiendo durante ese período total conformidad por parte del organismo departamental y de los propios usuarios. En definitiva, solicitó se anule el acto de adjudicación realizado en el proceso de Licitación Nº6/2023 llevado a cabo por la Intendencia Departamental de Treinta y Tres. II) Por Decreto No. 5312/2023, se tuvo por iniciada la acción de nulidad y de la demanda se confirió traslado, emplazándose a la Intendencia Departamental de Treinta y Tres a contestarla en el plazo de 30 días, con carga de remitir los antecedentes administrativos debidamente foliados, bajo apercibimiento de lo dispuesto por el art. 65 del Decreto-Ley No. 15.524 (fs.17). III) Al contestar la demanda, compareció el Dr. Ángel Barrios Taratut, en representación de la Intendencia Departamental de Treinta y Tres. En primer lugar, destacó que no es verdad que el Sr. Hamlet Restuccia constituyó o aportó domicilio electrónico con su oferta. Tampoco que la resolución que decidió las adjudicaciones a los oferentes y culminó el proceso licitatorio (Resolución No. 0739/2023 y su ampliatoria No. 0749/2023) no le fueran notificada en forma. En este sentido, indicó que se notificó personalmente a los oferentes a través de la plataforma de la Agencia Reguladora de Compras Estatales (ARCE). Todo lo cual surge del expediente No. 2023/1/314. Efectuó la precisión de que el actor interpone acción de nulidad contra tres eventuales actos administrativos: “contra la adjudicación realizada por la Intendencia de Treinta y Tres”; “contra el proceso de Licitación Abreviada Nº6/2023” y contra “la Resolución 1399/2023 que rechaza los recursos de reposición y apelación”. Indicó que la impugnación del acto que aprobó el pliego, Resolución Nº238/2023, fue en forma extemporánea y que adoleció de graves deficiencias formales las que no subsanó, no agotando así la vía administrativa. En relación con la Resolución Nº739/2023, también indicó que su impugnación fue presentada en forma extemporánea por el actor y que sus agravios referían al pliego licitatorio, el que, como señaló, no fue impugnado en tiempo y forma. Sostuvo que mal puede ahora pretender el actor vicios en el pliego licitatorio si él mismo se presentó a ofertar bajo las bases de dicho pliego, realizando ofertas concretas fundadas en las bases del pliego que ahora le agravia. Incluso se sometió al pliego licitatorio al realizar diversas ofertas con fecha 3/3/2023. Señaló que no existió en el proceso de contratación violación a los principios de igualdad de los oferentes ni de transparencia del proceso licitatorio. Ninguna observación o solicitud de aclaración realizó el actor en el desarrollo del proceso licitatorio. En las ofertas presentadas por el accionante no se planteó reparo o cuestionamiento alguno. Afirmó que el objeto de la licitación se estableció en forma clara, todos los oferentes participaron en las mismas condiciones, con los mismos derechos y expectativas. El pliego licitatorio contiene reglas generales e impersonales para la evaluación de las propuestas y la selección objetiva de la oferta más favorable, ajustándose la Administración estrictamente al mismo en todo el proceso. Añadió también que, ante la renuncia de un adjudicatario, la Comisión de Adjudicaciones sugirió la contratación del accionante y, según constancia de Oficina de Licitaciones, éste desistió de su oferta. Como se probará en la etapa procesal oportuna, la renuncia a prestar el servicio por parte del Sr. Restuccia no se debió a objeciones al proceso licitatorio sino a su imposibilidad de contratar con la Intendencia por encontrarse su empresa en situación irregular ante organismos públicos y no cumplir con los requisitos exigidos por la Administración para contratar. Por último, en relación a la Resolución No. 1399/2023 por la que no se hizo lugar a la impugnación presentada, indicó que no resulta procesable ante el Tribunal, en tanto únicamente resuelve la confirmación del acto administrativo recurrido. Por lo que también debe rechazarse la acción de nulidad respecto de este acto. IV) Por Decreto No. 6086/2023, se tuvo por contestada la demanda y se dispuso la apertura del proceso a prueba por 10 días (arts.10 y 13 Ley Nº20.010), agregándose antecedentes administrativos en 308 fs. y 28 fs. con citación (fs. 25). V) Con fecha 15/12/2023, la Oficina Actuaria dio cuenta de que, vencido el plazo, no se ofreció prueba (fs. 27). VI) Por Decreto No. 6627/2023, se dispuso que aleguen las partes en el plazo común de 15 días hábiles (fs.28). No fueron presentados los alegatos. VII) Por Decreto No. 3816/2024, se dispuso el pase de los autos en vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo para dictaminar sobre el fondo del asunto (fs. 35); quien, por Dictamen No. 509/2024, sugirió al Tribunal confirmar el acto impugnado (fs. 37 a 39). VIII) Por Decreto No. 5173/2024, se dispusieron los autos para sentencia, citadas las partes (fs.41). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, procede relevar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869). De la demanda interpuesta, se advierte que, si bien la parte actora en su exordio indica que acciona contra la adjudicación realizada por la Intendencia Departamental de Treinta y Tres, contra el proceso de Licitación Abreviada Nº6/2023 y en definitiva contra la Resolución Nº1399/2023 que rechaza los recursos de reposición y apelación tanto en la forma como en el fondo, en su petitorio, especifica que solicita la anulación del “acto de adjudicación realizado en el proceso de Licitación llevado a cabo por la Intendencia Departamental de Treinta y Tres, Número 6/2023” (fs.15), no otorgando otro dato o elemento identificatorio del acto administrativo impugnado (como podría ser su número o fecha). En consecuencia, el Tribunal advierte que la resolución impugnada que resolvió la adjudicación, es la No. 739/2023 (fs. 287-288). De las actuaciones administrativas, surge que la resolución fue publicada a través de la página web de ARCE, no surge efectiva notificación personal, por lo que, en aplicación del principio de informalismo en favor del administrado, los recursos de reposición y apelación, solicitando se revoque la resolución que adjudica los recorridos, presentados con fecha 31/7/2023 (fs.15-23 A.A. en 28 fs.), se presentaron en tiempo hábil, pese a que solo correspondía la interposición del recurso de reposición, por tratarse de un acto dictado por el Intendente Departamental. El Intendente Departamental dictó la Resolución No. 1399/2023, de fecha 4/9/2023, a través de la cual no hizo lugar a la impugnación presentada (fs.28 A.A. en 28 fs.). Resolución que fue notificada con fecha 13/9/2023 (fs.28 vto. A.A. en 28 fs.). En consecuencia, la acción de nulidad presentada con fecha 12/10/2023 (fs.16 infolios), fue tempestiva. Sin perjuicio de lo indicado, de todas formas, corresponde señalar que la acción de nulidad contra el acto administrativo que aprobó la Licitación Nº6/2023, no podría prosperar, ya que, contra este acto, el actor con fecha 27/3/2023, interpuso los recursos administrativos de reposición y apelación (fs.2-10 vto. A.A. en 308 fs.). Por su parte, el Intendente Departamental de Treinta y Tres, por Resolución No. 0957/2023, resolvió tener por no presentada la recurrencia, por no cumplir con lo dispuesto en los arts. 154, 156, 157 y concordantes del Decreto No. 500/991 (fs.15 de los A.A. en 308 fs.). Esta resolución fue notificada al actor con fecha 10/7/2023 (fs.15 vto. A.A. en 308 fs.). Incluso de considerarse este último acto como el que puso fin a la vía administrativa, la parte actora debía presentar la acción de nulidad dentro de los 60 días siguientes a su notificación (art.9 Ley Nº15.869), lo que no hizo, ya que, como se indicó, la presente acción de nulidad se presentó con fecha 12/10/2023. Lo mismo ocurre respecto de la Resolución Nº1399/2023 que, según se indicó, se limitó a rechazar los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la Resolución Nº739/2023 y, por aplicación del art. 60 del Decreto Ley No. 15.524, la acción de nulidad debe de considerarse dirigida contra el acto originario creador de la situación de perjuicio que se invoca (que en el caso es la Resolución No. 739/2023). II) Ingresando en el aspecto sustancial de la litis, del análisis de los agravios desarrollados por el actor en su demanda, se advierte que los cuestionamientos están dirigidos a las condiciones particulares del pliego de la Licitación Abreviada Nº6/2023, no a su acto de adjudicación. En este sentido, se agravia indicando que el pliego establece que se pagará el servicio por kilómetro efectivamente recorrido con estudiante, fijando un recorrido, pero no detallando los kilómetros por los que se va a licitar. Omisión que afirma impidió que cada oferente pueda cotizar un precio coherente. A lo que añadió que tampoco se puso entre las condiciones la experiencia en la prestación del servicio, siendo que cumplió con satisfacción durante ocho años con el transporte de alumnos, existiendo durante ese período total conformidad por parte del organismo departamental y de los propios usuarios. Sin embargo, conforme viene de indicarse, la acción de nulidad se encuentra dirigida contra el acto de adjudicación, respecto del cual, la parte actora no desarrolla agravios en términos de ilegitimidad en la elección de la oferta más conveniente. Como lo señala la demandada, no se advierte en los agravios del actor “ni un solo motivo que refiera a tener mejor derecho que otro de los ofertantes que resultó adjudicatario en la licitación en estudio. Todos sus fundamentos refieren a eventuales falencias que tenía el pliego licitatorio, el cual no recurrió en legal forma (…)” (fs. 22 infolios). Es más, de los antecedentes administrativos surge que el proceder de la Administración demandada se ajustó a Derecho. Así, con fecha 9/3/2023, se procedió a la apertura de ofertas (fs. 227 AA), en la que se presentaron nueve empresas, donde figura el actual actor (Restuccia Cardona Hamlet). El día 13/3/2023, la Comisión de Adjudicaciones de la Intendencia Departamental de Treinta y Tres, sugirió la adjudicación por ítems a cinco oferentes entre los que no figura el actor (fs. 230 AA). Se efectuaron inspecciones técnicas a los vehículos (fs. 245 y ss.) e informe de Contaduría (fs. 275). Con fecha 18/5/2023, por Resolución Nº 739/2023, el Intendente Departamental, resolvió la adjudicación del objeto de la Licitación Abreviada (fs. 287 – 288 A.A.). Cabe señalar que, previo a la adjudicación, renunció el oferente Nelson Pereira a los ítems o variantes (recorridos) 4 y 7 (fs. 267 A.A.), y la Comisión de Adjudicaciones sugirió la adjudicación del recorrido 4 a la accionante (fs. 268 AA). Pero el accionante desistió de su oferta (fs. 272 vto.) y el recorrido fue adjudicado a la empresa Agriela Piriz (fs. 287 vto.). De lo expuesto, surge que ninguno de los nueve partícipes en el proceso licitatorio se vio impedido de realizar su oferta por dificultades con el pliego. Por el contrario, la convocatoria obtuvo múltiples ofertas, sin que se hayan planteado consultas o problemas interpretativos respecto al pliego de condiciones particulares que reguló la Licitación Abreviada y es cuestionada por la parte actora. Sin perjuicio de lo cual, en relación al acto de adjudicación, este Tribunal, reiteradamente ha sostenido en su jurisprudencia que “(…) la adjudicación de una licitación es un “acto esencialmente discrecional” de la Administración, el cual consiste en seleccionar la propuesta que mejor contemple el interés público, siempre procurando obtener las mejores condiciones posibles de contratación (sentencia Nº 138/2006, entre muchas otras) también ha postulado, en reiteradas oportunidades, que dicha discrecionalidad de la Administración se ve limitada por la regularidad del procedimiento y la seguridad jurídica que implica el tratamiento igualitario de los oferentes, y la motivación adecuada y suficiente del acto de adjudicación (sentencias Nº344/2018, 613/2014 y 289/2017, entre otras)” (Cfme. Sentencia 344/2018) Y, en el caso, la parte actora no desarrolló agravios concretos respecto de la ilegitimidad del acto de adjudicación, lo que era su carga. Por los fundamentos expuestos y lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro.34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dr. Cal, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).