Sentencia Definitiva N° 412/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de agosto de 2025. No. 412 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “MAIDANA MEDINA, JOSÉ LUIS con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad” (Ficha No. 200/2024). RESULTANDO : I) Surge de fs. 2, que con fecha 8 de abril de 2024, compareció el accionante promoviendo demanda de nulidad contra la resolución dictada por el Ministro del Interior, en ejercicio de atribuciones delegadas, de fecha 12 de julio de 2023, por la cual se clausuró el sumario administrativo seguido al actor, y lo declaró cesante por la causal de ineptitud para el ejercicio del cargo, prevista por el literal B del artículo 26 del Decreto No. 644/971 (fs. 140 a 143 de los A.A.). Señaló que el procedimiento sumarial no tuvo una duración razonable y no se efectivizó con la celeridad exigida por los arts. 5 y 8 del Decreto No. 500/991, ni respetó los plazos previstos para los dictámenes establecidos en el art. 59 de la misma norma; provocándole indefensión por la conducta omisa de la Administración. Recordó que había sido declarado cesante por resolución del 9 de enero de 2017, la que fue anulada por la Sentencia No. 416/2019, de 16 de julio de 2019, y notificada esta se retomaron las actuaciones sumariales por resolución del Prosecretario de la Presidencia de la República, de fecha 28 de setiembre de 2020. Consideró que el art. 78 de la Ley No. 19.121, establece una pauta sobre la razonabilidad esperada en relación a la duración de los procesos, extremos que no se configuró en la especie. Indicó que las garantías que se le otorgaron no fueron reales, sus descargos no fueron considerados, ni se aceptó el diligenciamiento de prueba, rechazando la realización de una pericia y de nuevas pruebas toxicológicas. Citó jurisprudencia sobre el principio de duración razonable, y solicitó la anulación del acto administrativo encausado. II) A fs. 8, el 17 de mayo de 2024, el representante de la parte demandada contestó la demanda incoada. Reseñó los hechos anteriores al dictado del acto enjuiciado, e indicó que tras haber dado resultado positivo un examen de consumo de cocaína y una espirometría, se inició un sumario al actor y, tramitado este, se dictó la resolución de fecha 23/10/2017, por la cual se lo declaró cesante por la causal del art. 26 lit. B) del Decreto No. 644/1971. Agregó que, habiendo accionado de nulidad contra esta recayó la Sentencia No. 416/2019, que anuló el acto por inobservancia de aspectos formales, y en cumplimiento de esta se dictó la resolución del Prosecretario de la Presidencia de la República, de fecha 28 de setiembre de 2020, que reintegró al actor con el grado que ocupaba a la fecha de la cesantía. Sostuvo que los aspectos sustanciales se mantuvieron incambiados, habiéndose subsanado los aspectos formales correspondientes. Adujo que, no era de aplicación la Ley No. 19.121, invocada por el actor, en virtud de lo dispuesto en su art. 2 que expresamente excluye a los funcionarios policiales. Afirmó que se concedieron al actor todas las garantías para que articulara su defensa, y controvirtió la violación del debido procedimiento administrativo, en tanto se otorgó vista de las actuaciones sin que este la evacuara ni presentara descargo alguno. Concluyó que existió proporcionalidad entre la falta cometida y la sanción recaída. En definitiva, solicitó que se rechace la demanda impetrada y se confirme el acto encausado. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra agregada entre fs. 20 y 22. IV) Alegaron las partes en el plazo común: la demandada a fs. 24 y ss., y la actora a fs. 27 y ss. V) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen No. 588/2024, que obra a fs. 32 a 34, aconsejando confirmar el acto impugnado. VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Sistema contencioso anulatorio aplicable. Al tiempo del dictado de esta sentencia, se encuentran vigentes dos sistemas contencioso anulatorios aplicables, cada uno de ellos, en función de la fecha de su iniciación, conforme dispone el art. 206 de la Ley No. 20.333. De allí que corresponde precisar que, en este caso, resulta aplicable el sistema reglado por el Decreto-Ley No. 15.524, Leyes Nos. 15.869, 20.010 y 20.212, en tanto este proceso se promovió el 8.4.2024 contra un acto administrativo notificado al hoy accionante el 21.7.2023. II) Control formal del accionamiento. Se han acreditado los extremos legales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de la resolución dictada por el Ministro del Interior, en ejercicio de atribuciones delegadas, de fecha 12 de julio de 2023, por la cual se clausuró el sumario administrativo seguido al actor, y lo declaró cesante por la causal de ineptitud para el ejercicio del cargo, prevista por el literal B del artículo 26 del Decreto No. 644/971 (fs. 140 a 143 de los A.A.). Contra dicha decisión, notificada personalmente al funcionario el 21 de julio de 2023 (fs. 149 vta. de los A.A.), interpuso recurso de revocación el día 31 de los mismos mes y año según afirmaciones no controvertidas, a cuyo respecto operó la denegatoria ficta el 1 de febrero de 2024. Finalmente, la demanda de nulidad fue introducida en tiempo útil (el 8 de abril de 2024 - nota de cargo fs. 5). III) La decisión del Tribunal. El Tribunal, en decisión adoptada por unanimidad y coincidiendo con lo dictaminado por la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará el planteo anulatorio impetrado en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. IV) Hechos antecedentes relevantes, de cuya ocurrencia las partes no plantean discrepancias. Emerge de los antecedentes administrativos allegados al proceso, que el actor demandó la nulidad de la resolución de fecha 9 de enero de 2017 , dictada por el Ministerio del Interior que clausuró el sumario administrativo seguido al actor, y lo declaró cesante por la causal de ineptitud para el ejercicio del cargo, prevista por el literal B del artículo 26 del Decreto No. 644/971 (fs. 2 vta., y ss. de los A.A.). El Tribunal por Sentencia Nº 416/2019, de fecha 16 de julio de 2019, amparó la demanda y anuló la resolución de fecha 9 de enero de 2017 (fs. 11 vta. a 21 de los A.A.). Analizando el referido pronunciamiento, por Dictamen No. 1414/2019 de fecha 5 de noviembre de 2019, la Asesoría Letrada del Ministerio del Interior, concluyó que correspondería el reintegro del actor y retomar el procedimiento disciplinario desde el momento en que el Tribunal señaló la existencia de irregularidades de forma (fs. 32 a 34 de los A.A.). Por resolución del Prosecretario de la Presidencia de la República, en ejercicio de atribuciones delegadas, de fecha 28 de setiembre de 2020, se revocó la resolución del Ministerio del Interior de fecha 9 de enero de 2017, que resolvió la cesantía del actor, lo reintegró de inmediato con el grado que ocupaba a la fecha de la cesantía, y dispuso el pase de las actuaciones a la Dirección Nacional de Bomberos, a fin de reiniciar las actuaciones sumariales (fs. 181 vta. y 182 de los A.A.). En cumplimiento de la resolución referida, se notificó el actor (fs. 62 vta. de los A.A.), se dio de alta presupuestal al funcionario (fs. 63 vta. de los A.A.) y por Resoluciones No. 851/2020 y No. 898/2020, de fechas 30 de octubre y 19 de noviembre de 2020 respectivamente, se designó instructor sumariante al Of. Ayte. Diego Diaz para retomar el sumario al actor (fs. 66 vta., y 67, y 68 vta., de los A.A.), siendo notificado el accionante el 21 de diciembre de 2020 (fs. 71 vta. de los A.A.). Con fecha 31 de diciembre de 2020, se tomó declaración al Sub Oficial Mayor Claudio Leites (fs. 76 de los A.A.) y al actor (fs. 77 de los A.A.), y con fecha 7 de enero de 2021 a la Of. Ayte Romina González (fs. 78 de los A.A.) y al Sub Oficial Mayor Luis Pereira (fs. 79 de los A.A.). El instructor sumariante, Dr. Diego Diaz, presentó su informe circunstanciado con fecha 21 de octubre de 2020, indicando que al actor se lo encuentra responsable “a) De infringir lo establecido en la Ley 19315 ... articulo 4 Cometidos como Policía Administrativo, literal C), E), G), artículo 36 Deberes inherentes al Estado Policial, literales C), D), H), K), artículo 37 Prohibiciones literales B) b) De infringir lo establecido en el Decreto 01/2016 … artículo 3 principios rectores de la actuación policial, literal A), E), D); artículos 4, 12, 17, 79. Así mismo se entiende que el accionar se encuadra comprendido en la causa de cesantía prevista en el artículo 73, de la presente Ley 19315 …, entendiéndose la cesantía como sanción disciplinaria conforme al artículo 33 de Decreto 01/2016, …, literales A) Ineptitud en el ejercicio del cargo, dado que el funcionario sumariado es consumidor de sustancias estupefacientes, lo cual fue comprobado mediante el test de drogas llevado a cabo por la autoridad competente. Siendo responsable además de estar en el servicio bajo los efectos del alcohol por consumo de bebidas de contenido alcohólico, y finalmente por llevar a cabo en fecha 15 de abril de 2015 (cocina del personal Subalterno del Cuartel Centenario) un comportamiento que no condice con su estado policial”. (fs. 80 a 84 de los A.A.). Con fecha 11 de enero de 2021, se otorgó vista al sumariado (fs. 84 vta. de los A.A.). Por Resolución No. 177/2021, del 4 de enero de 2021, el instructor resolvió no considerar como de prueba el Acta de testimonio de 27 de febrero de 2016, en atención a lo que estableció el fallo del TCA, no ha lugar a la petición de una pericia ni a la realización de una nueva prueba de espirometría y toxicología, y admitió la incorporación de la historia clínica del actor (fs. 85 y 86 de los A.A.), la que fue notificada el 2 de febrero de 2021 (fs. 86 vta. de los A.A.). Con fecha 22 de marzo de 2021, se produce informe de la Asesoría Jurídica, por parte del Dr. Juan Pablo Fagundez, advirtiendo un error en las fechas de las conclusiones arribadas por el Instructor Sumariante, por lo que sugiere corregir estas y otorgar nueva vista a actor (fs. 88 vta. de los A.A.). El instructor sumariante, Dr. Diego Diaz, emitió nuevo informe circunstanciado de fecha 3 de mayo de 2021, corrigiendo las fechas indicadas, y arribando a las mismas conclusiones de su informe anterior (fs. 91 a 95 de los A.A.). Se otorgó nueva vista al sumariado (fs. 95 vta., y 96 de los A.A.), sin que conste la evacuación de la misma. Acto seguido, produjo su Dictamen No. 2072/21, el Sector Disciplinario de la Asesoría Jurídica del Ministerio del Interior, de fecha 3 de diciembre de 2021, advirtiendo errores formales y remitiendo las actuaciones a la Dirección Nacional de Bomberos (fs. 109 vta. y 110 de los A.A.). Por Resolución No. 228/2022, de fecha 24 de febrero de 2022, el instructor sumariante resolvió dejar sin efecto la Resolución No. 177/2021 del 4 de enero de 2021, siendo notificado el actor el 25 de febrero de 2022 (fs. 117 y vta. de los A.A.). Por Resolución No. 229/2022, de fecha 24 de febrero de 2022, el instructor sumariante resolvió no hacer lugar a la petición de realización de una pericia ni a la realización de una nueva prueba toxicológica, y no hacer lugar a la incorporación de la historia clínica del actor por impertinente, siendo notificado el actor el 25 de febrero de 2022 (fs. 118 y 119, respectivamente de los A.A.). Por nuevo Dictamen No. 571/22, de fecha 23 de mayo de 2022, de la Asesoría Jurídica del Ministerio del Interior, el Dr. Juan Pablo Fagundez consignó que se subsanaron los errores formales señalados, que el sumariado incurrió en falta administrativa muy grave y sugirió remitir las actuaciones a la Comisión Nacional del Servicio Civil (fs. 128 y 129 de los A.A.). Pasadas las actuaciones a la Comisión Nacional del Servicio Civil, esta se expidió por Resolución No. 136/2023, de fecha 11 de mayo de 2023, pronunciándose en forma favorable a la cesantía del actor por la causal de ineptitud (fs. 189 vta., y 190 vta. de los A.A.). Finalmente, se dictó la resolución de fecha 12 de julio de 2023 impugnada, por la cual se clausuró el sumario incoado al actor, y se lo declaró cesante por la causal de ineptitud en el ejercicio del cargo (fs. 140 a 143 de los A.A.). V) Los agravios del accionante respecto del acto administrativo impugnado. De la interpretación de la demanda, surge que José Luis Maidana reprochó que la resolución que clausura el sumario y lo declara cesante es ilegítima, en virtud de haber sido dictado en el marco de un procedimiento irrazonablemente extenso, afectando el ejercicio de su derecho de defensa, y que las garantías otorgadas no fueron reales, sin considerar ni aceptar el diligenciamiento de prueba. En cuanto al reproche de la duración no razonable del proceso debe decirse: Primero. El plazo razonable de la actuación administrativa integra el derecho humano de acceso a la justicia con calidad de tutela judicial efectiva, incorporado al ordenamiento nacional a partir de la ratificación de la Convención Americana de Derechos Humanos. Los enunciados principios -acceso a la justicia y tutela judicial efectiva- tienen su fuente principal en el ámbito regional americano, en los arts. 8 y 25 de la citada Convención. El art. 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, establece que: “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley…”. En el mismo sentido, el art. 5 de Decreto No. 500/991 prevé que: “Los interesados en el procedimiento administrativo gozarán de todos los derechos y garantías inherentes al debido proceso, de conformidad con lo establecido por la Constitución de la República, las leyes y las normas de Derecho Internacional aprobadas por la República. Estos derechos implican un procedimiento de duración razonable que resuelva sus pretensiones”. A su vez, el art. 2 del Decreto No. 500/991 (lit. E) establece que la Administración Pública debe servir con objetividad los intereses generales, debiendo actuar de acuerdo al principio de economía, celeridad y eficacia. Segundo. El control sobre la razonabilidad del plazo empleado en el caso, debe tener en cuenta la apreciación en contexto de todo el trámite. Así lo ha entendido la Corte Interamericana de Derechos Humanos en ca - sos contenciosos que, sin entrar en el debate sobre el punto de la obligato - riedad de su interpretación para terceros ajenos al caso, conocido como fuerza de la “ cosa interpretada”, debe reconocérsele por lo menos el valor de doctrina autorizada o “ generalmente admitida ”. En efecto, entre otros, en el caso Boleso vs. Argentina Sentencia del 22 de mayo de 2023. https://jurisprudencia.corteidh.or.cr/es/vid/corte-idh-caso-boleso- 940784537 ha expresado que, para la consideración sobre la razonabilidad del plazo insumido, habrá de tenerse en cuenta ( a) la complejidad del asun - to, (b) la actividad procesal del interesado, (c) la conducta de las autorida - des judiciales, y (d) la afectación generada en la situación jurídica de la presunta víctima. Tercero. Sin cuestionar la validez de las actuaciones realizadas, cabe consignar que parte del procedimiento de marras, se instruyó durante todo el período que insumió la pandemia ocasionada por el Covid 19 en el país, por lo que corresponde invocar la Ley No. 19.883, cuyo artículo pri - mero declaró suspendidos, a partir del 13 de marzo de 2020, el cómputo de los plazos legales y reglamentarios de los procedimientos administrativos disciplinarios, desde el 13 de marzo de 2020, hasta el cese de la emergencia sanitaria nacional declarada por el Decreto No. 93/020, lo que ocurrió me - diante el dictado del Decreto No. 106/2022, de 5 de abril de 2022. En tal sentido, la resolución del Prosecretario de la Presidencia de la República, que dispuso el reintegro del actor y la recomposición de las actuaciones es de fecha 28 de setiembre de 2020, y la mayoría de las actua - ciones se realizaron durante la referida pandemia, siendo el acto enjuiciado dictado en julio de 2023; por lo que tampoco se aprecian dilaciones injusti - ficadas ni innecesarias. Cuarto. A cuanto viene de decirse se suma, que el mismo accionan- te no individualizó, al sustentar la violación al plazo razonable, cuál fue concretamente el o los momentos en los que no fue impulsada la tramita - ción. En su lugar, se limitó a plantear un reproche abstracto. Tampoco plan- teó cuáles fueron las afectaciones concretas a su derecho de defensa. Con todo ello, dejó insatisfecha la carga de afirmación que lo gravaba en susten - to de la argumentación para pretender la nulidad del acto administrativo. Quinto. En este escenario no puede soslayarse el claro mandato dictado por el artículo 59 del Decreto-Ley No. 15.524, cuyo acápite esta - blece qué deberá contener la demanda de anulación. Así, los numerales 5° y 6° de la aludida disposición establecen 5°) “ Los hechos y actos en que se funda el pedido de anulación expuestos con claridad y precisión ”; 6°) “Los fundamentos de derecho establecidos de la misma manera, individualizan - do la norma o normas que se consideren vulneradas o los extremos que se estimen configurativos de desviación, abuso o exceso de poder”. Sexto. En el caso, más allá de algunos errores advertidos y subsa - nados en el decurso de la instancia sumarial, apreciadas las etapas de la ac - tuación administrativa en su contexto, no se advierte la denunciada irrazo - nabilidad en su extensión. La razonabilidad del tiempo insumido derivó, justamente, de las instancias de garantía concretadas hacia la persona del hoy accionante para que articulara defensas y participara activamente del mismo. Conforme fuera detallado, al relevar los antecedentes administrati - vos, se concedieron vistas de los informes producidos en las diversas etapas del procedimiento, tanto los de la Asesoría Letrada de la Dirección Nacio - nal de Bomberos, como del Ministerio del Interior, así como de todas las resoluciones dictadas durante el curso del procedimiento, teniendo reitera - das oportunidades a efectos de presentar sus descargos, y proponer los me - dios probatorios idóneos que estimara pertinentes. En definitiva, en cuanto a los alegados vicios procesales, el proce - dimiento llevado a cabo por el Organismo demandado no resulta cuestiona - ble. El actor contó con todas las garantías procedimentales, fue debida - mente notificado de cada una de las actuaciones, otorgándosele, de ese modo, la posibilidad de formular descargos, esgrimir defensas y ofrecer probanzas que fueron examinadas por la Administración, y fue advertido por la demandada, al brindar declaración que podía contar con asistencia letrada, respondiendo que “Si tengo conocimiento, ella no vino porque está de licencia” (fs. 77 de los A.A.). VI) Finalmente, delimitado lo anterior y sobre el plano de lo estrictamente sustancial, cabe destacar que el accionante no formuló agravio alguno respecto a los hechos que dieron cima a la resolución objeto de accionamiento, ni cuestionó el quantum de la sanción, por lo que no corresponde ingresar al análisis de tales extremos. Por tales fundamentos, y atento a lo preceptuado en el art. 309 de la Constitución Nacional, y en los arts. 23, 24 y 25 del Decreto-Ley No. 15.524, el Tribunal, FALLA : Desestímase la demanda incoada y, en su mérito confírmase el acto impugnado. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023: art. 371 de Ley No. 20.075). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).