Sentencia Definitiva N° 407/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de agosto de 2025 No. 407 VISTOS : Para resolución estos autos caratulados: “DE VARGAS, ANA LAURA con ESTADO, MINISTRIO DE EDUCACIÓN Y CULTURA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 620/2024). RESULTANDO : I) Con fecha 13 de setiembre de 2024 (fs. 15), la accionante entabla demanda de nulidad contra las Actas Nro. 4 y Nro. 5, dictadas por el Tribunal de Concursos de Ascensos, de fechas 29 de febrero de 2024 y 20 de marzo de 2024 respectivamente, que dispusieron la publicación de las resultados y puntajes globales de las pruebas de oposición y mérito para el ascenso del llamado a Concurso para el cargo vacante del Escalafón A, grado 11 de Contador. Entendió que existieron vicios de procedimiento, que impactan en los actos impugnados, así como vicios de fondo y de forma específica que el Acta Nro. 4, no desglosa el puntaje adicionado a cada sub-factor de mérito y antecedentes; y que el Acta Nro. 5 rectificó la corrección de preguntas y no se explicita el puntaje final adjudicado, así como dispuso mantener los puntajes correspondientes a méritos y antecedentes publicados, difundiendo el orden de prelación final de los concursantes que obtuvieron más del 70%, quedando la accionante en segundo lugar. II) Corrido el traslado de precepto, a fs. 18 y siguientes, compareció la demandada debidamente representada a contestar la demanda, y oponer excepción de falta de jurisdicción, manifestando que los actos cuya nulidad se impetra no son actos procesables ante este Tribunal, por constituir actos que responden a criterios técnicos del Tribunal Evaluador, así como no constituyen la última voluntad de la Administración, citando jurisprudencia al respecto. III) Por Auto Nro. 6371/2024, se da traslado de la excepción a la actora que, con fecha 27 de noviembre de 2024 (fs. 26 y siguientes), contesta solicitando el rechazo de la excepción, en tanto entiende que los actos enjuiciados son lesivos, y no de mero trámite o procedimiento y que, por tanto, corresponde su procesabilidad. IV) La Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, en su Dictamen No. 20/2025 a fs. 30 y siguientes, aconseja no hacer lugar a la excepción opuesta y declarar los actos impugnados como procesables. Entiende que la decisión que consta en los actos impugnados no son un mero informe, sino una expresión de voluntad con efectos jurídicos, que en definitiva determinó un orden de prelación del concurso llevado a cabo. Asimismo, indica que se ha sostenido que el acto del Tribunal de Concurso es procesable, siempre y cuando no exista un acto ulterior que lo homologue; y que no puede perderse de vista que el administrado desconoce cuál será el proceder de la Administración, no pudiendo asumir el riesgo de no impugnar primero en la vía administrativa y jurisdiccional después, a aquél que le ocasionó perjuicio. V) El Tribunal por Auto No. 418/2025 de fecha 11 de febrero de 2025, ordenó “ Autos para Sentencia, citadas las partes ”, la que fue acordada en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, en concordancia con lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, no hará lugar a la excepción de falta de jurisdicción opuesta por la demandada. II) En la especie, los actos enjuiciados fueron dictados por el Tribunal de Concursos y disponen los puntajes derivados del análisis realizado, así como la lista de prelación final derivado del proceso de concurso de oposición y méritos. III) Tal como fuera establecido en la Sentencia Nro. 517/012, la determinación de un orden de prelación por parte de un Tribunal de Evaluación produce efectos jurídicos en forma inmediata y directa; no obstante, su conexión con el acto posterior no le hace perder autonomía, es independiente en la medida que genera un agravio y por tanto procesable, ya que luego la designación dependerá de forma exclusiva del orden de prelación asignado. Asimismo, se ha indicado que “ El Tribunal considera pertinente remarcar, que resultan pasibles de ser enjuiciados ante esta jurisdicción tanto los actos finales de los Tribunales de Ascensos o de Concursos, como lo son los actos que, como colorario de su actuación, resuelva las promociones designando a los seleccionados en los cargos en disputa”. Como lo ha señalado el Prof. Daniel ARTECONA, el acto del Tribunal de Ascenso es un acto administrativo impugnable y procesable ante esta jurisdicción. En tal sentido expresa el autor “Lo dijo con claridad FRUGONE y le asiste plena razón: en la medida que ese acto produce un innegable efecto jurídico (cuál es el carácter vinculante que el orden de prelación tiene para el jerarca designante) es un acto idóneo para producir agravio y, por tanto, impugnable en vía administrativa y jurisdiccional. Si un concursante recurriera el acto del Tribunal de Ascenso y no el ulterior acto de designación emitido por el jerarca, la revocación ulterior de ese acto de anulación del mismo por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo hará caer el presupuesto necesario del acto de designación, por lo que inevitablemente este también debería ser revocado. Si, por el contrario, el concursante recurriera la designación por estar fundamentada en un apartamiento del Tribunal actuante de la regla de derecho, la revocación del acto o la anulación por el TCA provocará la necesidad de rehacer el procedimiento y – por lo tanto – de dejar sin efecto aquel pronunciamiento del Tribunal (de Ascensos). En ambos casos pues, entiendo que el efecto sería similar” ( ARTECONA GULLA, Daniel. “El derecho al ascenso de los funcionarios públicos” en AA.VV. “El procedimiento administrativo y la función pública en la actualidad. Felipe Rotondo: Coordinador. Facultad de Derecho, Universidad de la República, FCU, Montevideo, 2014. Págs. 403 y 404). IV) De forma adicional, corresponde se mencione que, si bien el Tribunal de Concurso tiene discrecionalidad desde el punto de vista técnico para evaluar la idoneidad de los postulantes, ello no puede significar un actuar carente de contralor, no solo administrativo sino también jurisdiccional. En el caso de referencia, se impugnaron las actas objeto de anulación y el propio organismo a fojas 82 y siguientes de los antecedentes administrativos, ratificó por Resolución Nro. 1113/2014 del Ministerio de Educación y Cultura lo actuado por el Tribunal de Concursos, y realizando un análisis de los agravios dispuso en el Considerando III) que “No corresponde juzgar los criterios técnicos de evaluación que se centran en el ámbito de la discrecionalidad propia del órgano evaluador, en el entendido que la asignación de puntajes por parte de los Tribunales calificadores no es revisable”. En tal sentido, se ratifica que la actuación y las actas del Tribunal de Concursos son actos definitivos en tanto ni siquiera el propio jerarca aduce capacidad para su revisión, lo que en definitiva se traduce en la procesabilidad de dichos actos ante esta Sede, ya que los mismos no pueden quedar carentes de todo contralor ulterior. Considerar lo contrario significaría una clara indefensión de los concursantes que no podrán ejercer debidamente su derecho de defensa, así como el contralor jurisdiccional sobre actos que puedan ser lesivos y sobre los cuales no se adopte una decisión definitiva de la Administración de forma posterior. V) Que, sin perjuicio de lo mencionado y atento al inicio de las actuaciones en autos “DE VARGAS, Ana Laura con Estado, Ministerio de Educación y Cultura” , Ficha Nro. 913/2024, el Tribunal estima que se cumplen en el caso las exigencias dispuestas por los arts. 71, numerales 2º y 5º del artículo 771, 777 del CPC y art. 54 del Decreto Ley Nro. 15.524 (en consonancia con lo dispuesto por los arts. 140 y siguientes de la Ley Nro. 20.333), por lo que corresponde disponer la acumulación de autos de oficio. Se verifica en la especie, en tanto existe conexión causal y la Sentencia que se dicte en autos incidirá en la que pudiera recaer en la Ficha Nro. 913/2024. Como lo ha expresado este Cuerpo en Sentencia Nro. 156/2022, citando a GIORGI, la plena vigencia del principio de economía procesal se ve posibilitada mediante la acumulación de causas, función de gran importancia teniendo presente que “en esta jurisdicción están en juego intereses privados y públicos que reclaman una pronta solución a los conflictos públicos y privados (Sents. 101/91, 508/88, 141/88; ADA, T III pág. 120)”. VI) La acumulación debe llevarse a cabo lo dispuesto por los arts. 71, numerales 2º y 5º del artículo 771, 777 del CPC y art. 54 del Decreto Ley Nro. 15.524, que indica que el proceso más reciente se acumulará al más antiguo (el de autos); y el proceso más adelantado en su tramitación detendrá su curso hasta que todos lleguen al mismo estado, tramitándose en adelante en un solo expediente y se fallarán pro una misma sentencia. Del análisis de las actuaciones surge que la presente causa aún no se encuentra en etapa de prueba como si lo hace la Ficha Nro. 913/2024, por tanto, la acumulación de marras deberá efectivizarse cuando ambas causas se encuentren en la misma etapa procesal. VI) Por los fundamentos expuestos, el Tribunal, RESUELVE: Desestimar la excepción de falta de jurisdicción opuesta, declarando la procesabilidad de los actos encausados. Disponer la acumulación de autos de oficio con la Ficha Nro. 913/2024. El trámite continuará en el expediente más antiguo, esto es, la presente Ficha Nro. 620/2024. La acumulación se hará efectiva cuando ambas causas se encuentren en la misma etapa procesal. Notifíquese personalmente. Dra. Rossi, Dr. Corujo (r.), Dra. Selva Klett (d.), Dr. Cal (d.), Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dra. Selva Klett DISCORDE: Por cuanto estimo procede declarar la improcesabilidad de los actos impugnados. La parte actora contiende contra las Actas Nos. 4 y 5, de 29 de febrero de 2024 y 20 de marzo de 2024, respectivamente, dictadas por el Tribunal de Concurso para la provisión de un cargo vacante del Escalafón “A”, Grado 11- Contador en la Dirección General de Registros y un cargo vacante del Escalafón “A”, Grado 13- Contador en la Fiscalía de Gobierno de 1º y 2º Turno. Por la primera, el Tribunal de concurso publicó las puntuaciones generales obtenidas en los ítems méritos y antecedentes; prueba de oposición y entrevista, estableciendo el orden de prelación respectivo. (fs. 2 y vto. infolios). Mediante la segunda, el Tribunal de concurso evacuó las consultas formuladas por algunos postulantes con relación a la muestra realizada el 14 de marzo, respecto a las pruebas de oposición ya corregidas y los criterios adoptados por el Tribunal sobre la evaluación de méritos y antecedentes presentados por los concursantes. Asimismo, se publicaron los puntajes obtenidos en la prueba psicotécnica y el orden final de prelación en el concurso. (fs. 3 y vto. del ppal.). Tal como lo he manifestado en casos similares al presente (vide en tal sentido, sentencias Nos. 639/2024 y 356/2024 y discordia a la sentencia Nº 784/2019), actos como el atacado, que establecen los puntajes y el orden de prelación, no son actos procesables ante esta jurisdicción, por cuanto no constituyen la última voluntad de la Administración. El Tribunal Evaluador, per se, no tiene vocación decisoria, en tanto no es el órgano competente para dictar el acto final. Como expresa MÉNDEZ citando a WALINE, en el procedimiento de formulación del acto jurídico existen tres períodos perfectamente definidos: el preparatorio, el decisorio y el ejecutivo. “El decisorio, que nos interesa inmediatamente, puede reputarse como creador del acto. En él, agotada la etapa preparatoria la voluntad del órgano da el “fiat” que trae el acto a la luz. Esta decisión es la creación misma del negocio jurídico, pero entre el instante del alumbramiento, diríamos, y el momento en que el acto es capaz de proyectar todos sus efectos, hay un camino a recorrer, variable en extensión, en tiempo y en contenido según el sistema orgánico en que se esté actuando o la naturaleza de la actividad. El nacimiento del acto representa la voluntad definitiva de la Administración en tal sentido: de ahí aquel carácter. El acto es, pues, definitivo, cuando el esfuerzo físico, intelectual y jurídico de un sistema u orden orgánico, expresan su voluntad creadora. (…) Definitivo es, -lo decimos una vez más-, el acto cuya formulación ha agotado los procedimientos requeridos en un orden o sistema orgánico.” (Cf. MÉNDEZ, Aparicio, “Caracteres de los actos anulables”, publicado en LA LEY, cita Online: UY/DOC 59/2010)” (Cf. Sentencias Nos. 420/2019 y 158/2020) (El resaltado no pertenece al original). Por su parte, el Prof. CAJARVILLE, en opinión que el Tribunal ha citado repetidamente ha resaltado que: “Los actos de procedimiento, preparatorios o de trámite, son impugnables jurisdiccionalmente si “hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto”; para la ley, estos actos adquieren el carácter de definitivos en cuanto resuelven sobre el fondo del asunto planteado, y por eso se les aplica el régimen de impugnación jurisdiccional”.(Cf. CAJARVILLE, Juan Pablo, “Recursos Administrativos”, FCU, 4ª Edición, 2016, págs. 151-152). En la emergencia, los actos resistidos no hacen imposible ni suspenden en forma definitiva la prosecución del trámite, porque el concurso continuó con un pronunciamiento final del jerarca que, según fuera relevado, fue impugnado por la reclamante y se encuentra tramitando ante este Tribunal en los autos: “DE VARGAS, Ana Laura con Estado- Ministerio de Educación y cultura, Ficha No. 913/2024”. En mérito a lo expuesto, entiendo que las voliciones atacadas, en tanto actos instrumentales o preparatorios en la conformación de la voluntad definitiva de la Administración, no reúne los caracteres exigidos por los arts. 309 de la Constitución y arts. 23 y 24 del Decreto Ley Nº 15.524, por tanto, no resultan procesables ante la Corporación. Dr. Ángel Manuel Cal DISCORDE: por considerar que el acto impugnado no resulta procesable ante esta jurisdicción, adhiriendo a los fundamentos expuestos por la Dra. Klett que anteceden. En el caso, la parte actora admitió expresamente – tanto en su escrito de demanda como al evacuar el traslado de la excepción – que los actos enjuiciados no constituyen decisiones finales dictadas por la Administración que pongan fin al procedimiento de concurso. No obstante, sostiene que le generan un perjuicio real y afirma que “no cabe duda de que los actos enjuiciados son realmente lesivos, no de mero trámite o procedimiento”. Sin embargo, más allá de dicha caracterización, la parte no define con claridad la naturaleza jurídica de los actos cuestionados, pues reconoce que no se trata de decisiones finales ni tampoco de actos meramente instrumentales, sin ofrecer una categoría jurídica alternativa que los califique. Del examen de los actos impugnados, estimo que se trata efectivamente de actos de mero trámite o procedimiento. En efecto, los impugnados son actos que establecen los puntajes y orden de prelación y que, emanados de los Tribunales de Concurso, carecen – en principio – de vocación decisoria, salvo que constituyan una manifestación definitiva de la voluntad de la Administración o que suspendan o imposibiliten en forma definitiva la prosecución del trámite administrativo. Cabe destacar, además, que bajo la Ficha No. 913/2024 “De Vargas, Ana con Ministerio de Educación y Cultura. Acción de Nulidad” – también promovida por la accionante –, se procesa la Resolución No. 0727/024, que homologa lo actuado por el Tribunal de Concurso. La existencia de dicho acto posterior, tramitado en un expediente distinto, evidencia que los actos impugnados en estas actuaciones no revisten carácter de decisión final ni implicaron la suspensión definitiva del procedimiento. En cuanto a la impugnabilidad de esta categoría de actos, el Prof. Cajarville señala que, del inciso final del artículo 24 del Decreto-Ley No. 15.524, se desprende que los actos de mero trámite no son impugnables mediante acción anulatoria, salvo que “hagan imposible o suspendan en forma indefinida la tramitación, decidiendo así, directa o indirectamente, el fondo del asunto”. Además, sostiene que “Los actos de mero trámite, por limitar sus efectos al procedimiento, solo lesionan o pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse; por eso, si hubieran sido ilegítimos y esa ilegitimidad revistiera trascendencia, se hará valer en la impugnación del acto final definitivo, como vicio de procedimiento.” (Sobre Derecho Administrativo, Tomo II, 2.ª ed. ampliada, FCU, 2008, p. 250). Sin perjuicio de lo anterior, refiere el autor que podría impugnarse mediante acción de nulidad un acto del procedimiento cuando, sin obstar a la tramitación, lesiona, por su propia existencia o por sus efectos propios ajenos al procedimiento, los derechos o intereses de una persona, con independencia de la incidencia que pueda tener en el acto final (ídem, pp. 246, 247 y 251). En autos, tal excepcionalidad no se ha explicitado. Si bien se invoca como precedente la Sentencia No. 160/2024 de este Tribunal, dictada por mayoría y con otra integración, en la cual se consideró procesable un acto emanado de un Tribunal de Concurso, el supuesto allí examinado difiere sustancialmente del presente. En aquel caso, el acto impugnado había anulado una prueba ya realizada conforme a los criterios previamente establecidos por el propio tribunal evaluador, afectando directamente la situación del concursante y privándolo del avance logrado en el concurso. En cambio, en el presente caso, los actos recurridos se limitan a establecer puntajes y el orden de prelación en el concurso, sin que la parte haya fundamentado en forma suficiente la configuración de un efecto distinto del que eventualmente pudiera derivarse del acto final del procedimiento; el que, como se señaló, ya se procesa bajo la Ficha No. 913/2024. En definitiva, entiendo que los actos impugnados califican como actos preparatorios, al no constituir una decisión final de la Administración ni imposibilitar o suspender la prosecución del trámite y, por ende, no reúnen los requisitos exigidos por el artículo 309 de la Constitución ni por los artículos 23 y 24 del Decreto-Ley No. 15.524, razón por la cual no resultan procesables.