Sentencia Definitiva N° 405/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de agosto de 2025 No. 405 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “BETHENCOURT SCARONE, NICOLÁS DANILO con ADMINISTRACIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD DEL ESTADO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 708/2023). RESULTANDO : I) Que compareció el Sr. Nicolás Bethencourt, asistido por el Dr. Julio Castro, deduciendo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 180/2023, dictada el 12 de enero de 2023 por la Gerencia de Recursos Humanos de la Administración de los Servicios de Salud del Estado, en ejercicio de atribuciones delegadas, que dispuso rescindir el contrato del accionante al amparo del artículo 256 de la ley No. 18.834 (fs. 283 a 284 vto. de A.A.). Fundamentó su accionamiento señalando que el acto administrativo vulneró el artículo 256 de la ley 18.834. Explicó que dicha norma establece que los ingresos a ASSE se realizarán mediante contrataciones provisorias de dieciocho meses, pudiendo ser rescindidos en cualquier momento, y que, transcurrido dicho plazo, el contratado será incorporado a un cargo presupuestado. En virtud de ello, relató que ingresó a ASSE el 12 de marzo de 2018, por lo que, teniendo en cuenta la disposición citada, el 19 de setiembre de 2019, ASSE debió presupuestarlo, lo cual omitió rescindiendo su contrato cinco años después. Añadió que la norma dispone que la no aprobación de la evaluación determinará la rescisión automática, lo que tampoco ocurrió. Por otra parte, agregó que el acto encausado está vertebrado sobre una motivación errónea. En definitiva, solicitó la anulación de los actos impugnados (fs. 12 a 15 vto.). II) Conferido traslado, en representación de ASSE compareció a contestar la demanda la Dra. Amparo Cruz. Relató que, con fecha 25 de marzo de 2019, la Dirección del Hospital Pasteur ordenó la instrucción de una investigación administrativa, en virtud de la denuncia presentada por una funcionaria, dando cuenta que el actor solicitó una afiliación transitoria a ASSE para retirar medicamentos en la farmacia del Hospital, siendo que no se encontraba afiliado ni tenía autorización. Se concluyó que el accionante incurrió en una grave irregularidad y, en consecuencia, se le dispuso la instrucción de un sumario administrativo con suspensión preventiva por seis meses y retención de la mitad de los haberes. Relató que la Dirección Jurídica Notarial de ASSE informó que, como el vínculo contractual con ASSE era al amparo del artículo 256 de la ley 18.834 y el accionante había confesado la autoría del hecho configurativo de la falta administrativa, correspondía la rescisión del vínculo contractual. En consecuencia, tratándose de un provisoriato, se revocó el acto administrativo que dispuso el sumario y las medidas preventivas, otorgando vista al actor con la finalidad de determinar la continuidad del vínculo. Finalmente se mantuvo la voluntad de rescindir. Agregó que, si bien en junio de 2018 contó con informes buenos, en diciembre de 2018 su evaluación fue insatisfactoria. A su vez, indicó que la Jefa del Departamento de Registros Médicos el 28 de agosto de 2019 informó que su rendimiento general era insatisfactorio y regular en cuanto al cumplimiento de lo ordenado. Concluyó que, en tanto las calificaciones no fueron lo suficientemente buenas, el funcionario nunca pudo haberse presupuestado. Agregó que el acto se encuentra motivado en las resultancias de la investigación y en las calificaciones deficientes. En suma, solicitó que se rechazara la demanda anulatoria y se confirmara la resolución impugnada (fs. 19 a 22). III) Por Decreto No. 1096/2024, se abrió el juicio a prueba. IV) Únicamente alegó de bien probado la parte actora a fs. 29 a 32. V) Conferida vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, por Dictamen No. 413/2024, aconsejó rechazar la demanda y en su mérito confirmar el acto resistido (fs. 35 a 38 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, compartiendo los fundamentos expuestos por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, por mayoría, se pronunciará por la confirmación del acto impugnado. II) La pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución No. 180/2023, del 12 de enero de 2023, dictada por la Gerencia de Recursos Humanos de la Administración de los Servicios de Salud del Estado, en ejercicio de atribuciones delegadas. La referida resolución dispuso rescindir el contrato del funcionario Nicolas Danilo Bethencourt Scarone, contratado al amparo del artículo 256 de la Ley 18.834. III) Desde el punto de vista formal, se han cumplido adecuadamente las exigencias que, según la normativa vigente (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República, artículos 4 y 9 de la Ley No.15.869), habilitan el examen de mérito de la pretensión anulatoria. IV) A los efectos de realizar un correcto abordaje de la situación planteada, corresponde efectuar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución del asunto. Las actuaciones administrativas tuvieron como inicio la denuncia de la funcionaria Enseñat, que se desempeñaba en Admisión de Emergencia del Hospital Pasteur. La funcionaria informó que el actor, fuera de su turno, se presentó en la Admisión solicitándole que le hiciera una afiliación transitoria, dado que necesitaba retirar medicación y no estaba afiliado. Señaló que ante su negativa se realizó la afiliación él mismo. Como prueba agregó la constancia de la afiliación realizada (fs. 3 a 5 de A.A.). Atento a ello por Resolución No. 263/2019, la Dirección del Hospital resolvió instruir una investigación administrativa (fs. 6 de A.A.). El instructor designado tomó declaraciones a los involucrados (fs. 10, 11 y 14 de A.A). A su vez, le fue informado que el accionante no retiró medicación y que los funcionarios de admisión no tenían permitido realizar afiliaciones (fs. 20 vto. y 22 de A.A.). Con dichos elementos, el instructor concluyó que quedó demostrada la responsabilidad del funcionario, debiendo tomarse en consideración para determinar la continuidad de su vínculo contractual (fs. 26 vto. y 27 de A.A.). Atento a ello y a lo sugerido por la División de Investigaciones y Sumarios, por Resolución No. 702/2019, se dispuso la instrucción de un sumario administrativo al actor con suspensión preventiva y retención de la mitad de sus haberes (fs. 35 de A.A.). Durante la instrucción de sumario, se agregó informe de su rendimiento (fs. 101), su legajo (fs. 108 a 163 de A.A.) y copia de la investigación administrativa efectuada. Con dichos elementos, en setiembre de 2019, el instructor sumariante concluyó que el accionante había cometido una falta administrativa grave, confiriéndosele vista de las actuaciones (fs. 202 a 208 de A.A.). Evacuada la vista, y en virtud del vínculo contractual que se mantenía con el actor, por Resolución No. 183/2020, el Directorio del Hospital Pasteur revocó la resolución que dispuso el sumario, confiriéndole nueva vista al accionante (fs. 237 a 239 vto. A.A.). Sin perjuicio de ello, en marzo de 2020, el Director del Hospital manifestó mantener su opinión de rescindir el contrato (a fs. 244 vto.), por lo que luego de varios informes jurídicos (fs. 247 a 248 vto.; 256 a 256 vto., 259 a 260 de A.A.), en julio de 2022 se resolvió conferir nueva vista al accionante, el que la evacuó rechazando la rescisión del vínculo (fs. 265 y 267 de A.A.). A fs. 270 a 272, se agregaron sus evaluaciones de junio, setiembre y diciembre de 2018 y se volvió a remitir el expediente a la Asesoría Legal del Hospital Pasteur y de ASSE para su informe, dictándose en enero de 2023 la resolución atacada en obrados (fs. 283 a 284 vto. de A.A.). V) En aplicación del principio dispositivo y de congruencia que informan al procedimiento contencioso administrativo de anulación (artículo 58, 59, numerales 5º) y 6º) del Decreto - Ley Nº 15.524), de acuerdo con los agravios expuestos por el actor la controversia radica en determinar: a. si el acto encausado violó lo previsto en el artículo 256 de la ley 18.834 y, b. si su motivación es errónea. La mayoría del Tribunal considera que los agravios del accionante no son de recibo por lo siguiente. El artículo 256 de la Ley 18.834 dispone: “Los ingresos a la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) se realizarán mediante contrataciones provisorias por el término de dieciocho meses, las que se financiarán con los créditos habilitados para las vacantes correspondientes, pudiendo ser rescindidas en cualquier momento por resolución fundada de la autoridad competente. Transcurrido el plazo del inciso anterior y previa evaluación favorable, el contratado será incorporado en un cargo presupuestado. La no aprobación de la evaluación determinará la rescisión automática del provisoriato. La Administración de los Servicios de Salud del Estado reglamentará el mecanismo de selección de los recursos humanos aspirantes a ser contratados en el presente régimen de provisoriato.” De la simple lectura de la norma transcripta se extrae que el solo transcurso de los 18 meses no confiere al contratado ipso iure la condición de presupuestado. Como señala la PECA, en términos que se comparten: “Claramente, la norma en la que pretende el accionante fundar su pretensión, en el sentido de que debió habérsele presupuestado dada su fecha de ingreso, requiere de dos presupuestos: uno de ellos es el transcurso de 18 meses desde la fecha en que se iniciara la relación contractual. Pero se exige un segundo: la previa evaluación favorable extremo este último que no se cumplió en la especie conforme surge de los AA glosados y que, como se indicara supra no fue objeto de impugnación por parte del accionante. La norma no admite dos interpretaciones cuando establece: “… La no aprobación de la evaluación determinará la rescisión automática del provisoriato…” (fs. 38 infolios). En el caso, es un hecho no controvertido que el promotor de la presente acción, ingresó a ASSE como “Auxiliar de Registros Médicos” bajo un contrato de provisoriato con fecha 12 de marzo de 2018 (fs. 155 de A.A.), y que, al momento de la rescisión del contrato, el plazo se encontraba largamente vencido. No obstante, no existió evaluación favorable que propiciara su presupuestación. Por el contrario, mediaron evaluaciones negativas que no lo aconsejaron. En efecto, de los antecedentes administrativos surgen agregadas las evaluaciones de junio, setiembre, diciembre de 2018. Y si bien su primera evaluación fue buena, las siguientes fueron regulares e insatisfactorias (fs. 270-272 de A.A). A su vez, en agosto de 2019 la Jefa del Departamento de Registros Médicos en su evaluación indicó: “Insatisfactorio en cuanto al rendimiento general, y regular en cuanto al cumplimiento de lo ordenado” (fs. 101 de A.A.). Ninguno de dichos informes fue impugnado por el actor. Además, en febrero de 2019, habiéndose realizado los informes de evaluación de los contratados bajo el artículo 256 de la ley 18.834, el Director del Hospital recomendó rescindir su contrato en lugar de presupuestarlo (fs. 136 de A.A.). Por lo que su evaluación no fue “favorable”. A la situación previa, se sumó la denuncia de que había cometido una irregularidad calificada como grave, que tuvo como consecuencia la instrucción de una investigación administrativa y posterior sumario, en el que se concluyó en su responsabilidad (fs. 202 a 207 de A.A.). Si bien no se requería de un sumario para rescindir el vínculo que el accionante mantenía con la demandada, la Administración optó por el procedimiento que le otorgó mayores garantías al funcionario. En consecuencia, no solamente la calificación del actor no ha sido satisfactoria, sino que además incumplió con sus deberes funcionales como lo señala el Considerando II de la resolución impugnada. Sobre la base de las premisas normativas y fácticas previamente referidas, la mayoría del Tribunal concluye que el accionante no reunió los requisitos exigidos para la presupuestación, por tanto, el acto encausado no se apartó de la norma legal invocada. VI) En cuanto a la motivación cuestionada por el actor, tampoco le asiste razón dado que, de los antecedentes previamente relevados, así como de la propia resolución surge con claridad que fue el desempeño y el comportamiento del actor lo que motivó que las evaluaciones no fueran satisfactorias y se rescindiera el contrato. Además de los antecedentes previamente reseñados, en concreto la resolución atacada en su Resultando VI indica: “que según surge del “Formulario de evaluación de desempeño” (fs. 83 a 85), el funcionario de referencia ha sido evaluado en tres oportunidades: en junio de 2018, setiembre de 2018 y diciembre de 2018, en virtud de las cuales la Dirección de la U.E. recomienda la rescisión de su contrato de lo que se notifica el 18/02/2019 (fs. 85)”. A su vez en el Considerando II agrega: “que surge acreditado de estos obrados que el funcionario Sr. Nicolás Danilo Bethencourt Scarone con su conducta violó los deberes de probidad, buena fe y lealtad, establecidos en los artículos 11 y 13 de las Normas de Conducta en la Función Pública, contenidas en el Decreto No 30/03 de fecha 23/01/03 (…)” (fs. 283 284 vto. de A.A.) Los citados fundamentos se corresponden con el análisis del desempeño favorable exigido por el artículo 256 de la ley 18.834 para la presupuestación. Por lo que no se considera que haya existido una motivación errónea o inadecuada con la normativa que inficione de nulidad al acto. En virtud de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por mayoría de sus integrantes, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria; sin especial condena en costas ni costos. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi (d.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal (r.), Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dra. Rosina Rossi DISCORDE: por cuanto considero que debe acogerse la pretensión anulatoria incoada contra la resolución impugnada, en virtud de los argumentos que se exponen a continuación: a) Antecedentes relevantes. Con fecha 12 de marzo de 2019, la funcionaria Fabiana Grolmus presenta nota dirigida a la Jefa de Registros Médicos, en la cual comunica que la funcionaria Paula Enseñat de Admisión en Emergencia, le comunica telefónicamente que el Sr. Bethencourt, se presentó en Admisión fuera de su turno, solicitándole a la funcionaria que le hiciera una afiliación transitoria en ASSE, ya que necesitaba retirar medicación en Farmacia de Hospital Pasteur y no se encontraba afiliado. Frente a la negativa de la funcionaria, el Sr. Bethencourt realizó una afiliación transitoria él mismo (fs. 1 de los A.A.). En la nota se adjunta captura de pantalla del sistema con la afiliación (fs. 3 de los A.A.). El 25 de marzo de 2019, la Dirección del Hospital Pasteur resuelve la instrucción de una investigación administrativa. (fs. 6 de los A.A.). De fs. 10 a 11 de los A.A., lucen las declaraciones de las Sras. Fabiana Grolmus y Paula Enseñat, quienes ratifican lo expresado en la nota de fecha 12 de marzo de 2019. El 9 de mayo de 2019, el Sr. Bethencourt declara que el 11 de marzo realizó una afiliación transitoria para sí mismo. Al ser consultado acerca de los motivos por los cuales realizó la afiliación, señaló que es usuario de Médica Uruguaya, por eso realizó la auto- afiliación para obtener el medicamento. Agrega que no llegó a retirar la medicación, señala que fue a la farmacia y que “el muchacho con antigüedad me dijo que eso no se podía hacer”. Por eso no llegó a retirar la medicación, la compró en una farmacia fuera del Hospital. Señala que se encuentra arrepentido de lo ocurrido ( fs. 14 de los A.A.) A fs. 20 vto. de los A.A., luce nota suscrita por la encargada del Departamento de Farmacia, en la cual se deja constancia que el Sr. Bethencourt no efectuó retiros durante el año en curso. Agrega que en el programa informático Webfarma se indica que “No corresponde atención.” Según surge de la nota suscrita por la Jefa del Departamento de Registros Médicos, los funcionarios que se desempeñan en el Servicio de Admisión no tienen permitido y no están autorizados para realizar afiliaciones, como tampoco afiliarse a sí mismos al padrón de usuarios de ASSE (fs. 22 de los A.A.). El instructor concluye que se ha incurrido en una grave irregularidad al valerse el funcionario de su condición de integrante del Servicio de Admisión para efectuarse una autoafiliación al Sistema de Usuarios de ASSE (fs. 26 vto. de los A.A.). Agrega que el actor se encuentra en el período evaluatorio de 18 meses, en virtud de que fue contratado de acuerdo a lo dispuesto en el art. 256 de la Ley No. 18.834. Por tanto, considera que la situación deberá ser ponderada a efectos de determinar la continuidad del vínculo contractual del Sr. Bethencourt. Sin perjuicio de ello, se recomienda la disposición del procedimiento previsto en el art. 173 del Procedimiento Administrativo de ASSE (fs. 26 vto. - 27 de los A.A.). Posteriormente, mediante la Resolución No. 702/2019 de fecha 23 de julio de 2019, la Dirección del Hospital Pasteur resuelve instruir sumario administrativo al Sr. Bethencourt con suspensión preventiva por un plazo máximo de 6 meses (fs. 34- 35 de los A.A.). En su informe de fecha 5 de setiembre de 2019, el instructor sumariante ratifica las conclusiones arribadas en la investigación administrativa, estimándose que ha quedado demostrada la responsabilidad del funcionario en una falta grave al valerse de su condición de integrante del Servicio de Admisión para efectuarse una auto-afiliación al Sistema de usuarios de ASSE, la que no correspondía por no encontrarse permitido por la superioridad. Por lo expuesto y en atención que el funcionario se encuentra contratado al amparo de lo previsto en el art. 256 de la Ley No. 18.834, entiende que la Administración se encuentra facultada para rescindir el vínculo contractual por resolución fundada de la autoridad competente (fs. 207 vto. de los A.A.). El 6 de setiembre de 2019, se confiere vista al actor del informe de referencia (fs. 209 de los A.A.), la cual fue evacuada de fs. 210 a 211 de los A.A. En virtud de que la vista fue evacuada en forma extemporánea sin haberse solicitado prórroga del plazo, el instructor entendió que no correspondía expedirse sobre el contenido del escrito presentado. En atención a ello, se deja constancia de que corresponde que la Administración manifieste si sugiere rescindir el vínculo contractual provisorio o si recomienda la aplicación de otro tipo de punición (fs. 213 de los A.A.). El 14 de noviembre de 2019, la División Jurídico – Notarial de ASSE informa que, en virtud de que el funcionario se encuentra contratado al amparo de lo previsto en el art. 256 de la Ley No. 18.834 (provisoriato), no corresponde disponer sumario administrativo. En atención a ello, se sugiere la revocación de la Resolución dictada con fecha 23 de julio de 2019, por la cual se dispone el sumario con suspensión preventiva, debiéndose determinar previo otorgamiento de vista por el término legal, la continuidad o no del vínculo contractual del actor (fs. 47 de los A.A.). A fs. 222 de los A.A., luce informe de la División Sumarios e Investigaciones de ASSE, también de fecha 4 de noviembre de 2019, en el cual se entiende que, por su intención dolosa, la falta debe considerarse como muy grave, lo que ameritaría que además se entablara la correspondiente denuncia penal cuya pertinencia deberá apreciar la superioridad. Agrega que, en virtud de que el funcionario se encuentra contratado de acuerdo a lo previsto en el art. 256 de la Ley No. 18.334, se inició procedimiento para la rescisión de dicho contrato, el cual está radicado en la unidad ejecutora. En virtud de que existen contradicciones entre el informe de la Dirección Jurídico Notarial y el informe de la División Sumarios e Investigaciones, el asesor legal del Hospital Pasteur recomienda la devolución de los obrados a la Dirección Jurídico Notarial de ASSE, a fin de aunar criterios para la dilucidación del procedimiento (fs. 232 de los A.A.). El 30 de enero de 2020, tras haber finalizado el período de suspensión preventiva dispuesto por Resolución de la Dirección del Hospital Pasteur de fecha 25 de marzo de 2019, homologada por Resolución No. 702/2019 de fecha 23 de julio de 2019, se procede al reintegro del funcionario Bethencourt (fs. 235 de los A.A.). Posteriormente, mediante la Resolución No. 183/2020 de fecha 3 de febrero de 2020, la Dirección del Hospital Pasteur resuelve revocar por contrario imperio la Resolución No. 702/2019 de fecha 23 de julio de 2019, en virtud de la cual se dispuso sumario al Sr. Bethencourt, disponer la devolución de haberes correspondientes a la suspensión preventiva y conferir vista al Sr. Bethencourt por el plazo de diez días (fs. 238 a 239 vto. de los A.A.). El actor fue notificado de la resolución referida el 10 de febrero de 2020 (fs. 239 vto. de los A.A.). Con fecha 23 de junio de 2020, la Gerencia de Recursos Humanos de ASSE informa que, salvo mejor opinión, correspondería proceder a rescindir el contrato que vincula al funcionario al amparo de lo dispuesto en el art. 256 de la Ley No. 18.334. A su vez, correspondería adjuntar la Ref. 29/006/3/144, la cual se encontraría en el Hospital Pasteur desde el 2 de mayo de 2019. Dicha Referencia versaría sobre la rescisión de contrato del funcionario (fs. 248 vto. de los A.A.). A fs. 254 de los A.A., luce nota de fecha 2 de febrero de 2022 dirigida al Hospital Pasteur por parte de la Asesoría Legal de la Dirección General Administrativa de ASSE en la que se deja constancia de que: “Teniendo en cuenta el tiempo transcurrido desde que el funcionario conoció la voluntad de la Administración de rescindir el contrato y en mérito a lo informado por la Asesoría Legal de la Dirección Administrativa del Hospital Pasteur de la imposibilidad de agregar la referencia solicitada a fs. 195 vto., se remiten las presentes actuaciones a fin de que se le conceda nueva vista al funcionario Nicolás Danilo Bethencourt Scarone sobre la solicitud de la Dirección de la U.E. de rescindir su contrato. Cumplido, vuelva para finalizar trámite.” En el informe de fecha 23 de febrero de 2022, la asesoría legal del Hospital Pasteur señala que no se tiene el honor de compartir el criterio esbozado por la Asesoría Legal de la Dirección General Administrativa, debido a que ya se le había otorgado vista al actor el 10 de febrero de 2020, sin que esta fuera evacuada por el mismo. Entiende que el otorgamiento de una nueva vista entrañaría un proceder no equitativo respecto a otros casos análogos de rescisión contractual. Por lo expuesto, solicita se tenga a bien reconsiderar el planteamiento efectuado y proceder sin más al dictado de la Resolución rescisoria del contrato del Sr. Bethencourt (fs. 256 vto. de los A.A.). Mediante informe de fecha 17 de junio de 2022, la Asesoría Legal de la Dirección General Administrativa señala que, si bien la Resolución No. 183/2020, la cual fue notificada al actor el 10 de febrero de 2020, hace referencia a la intención de rescindir el vínculo en sus Considerandos, no surge expresamente del Resuelve 5º que la vista que se confiere es previa a dicha rescisión, lo que sería pasible de inducir en error al interesado, quien pudo pasar por alto que además de la revocación de la disposición del sumario (Resuelve 1) y la correspondiente devolución de haberes (Resuelve 2), se le confería vista previo a la rescisión de su contrato de provisoriato. En atención a ello, se reitera lo solicitado en cuanto a conferir vista personal al actor por el plazo de 10 días hábiles de la intención del Hospital de rescindir su contrato (fs. 259 de los A.A.). En consecuencia, mediante la Resolución No. 1830/2022 de fecha 24 de junio de 2022, se resuelve conferir vista al actor por el término de diez días hábiles, a efectos de que presente sus descargos con carácter previo a la eventual rescisión de su vínculo contractual (fs. 263 vto. de los A.A.). El actor fue notificado de la resolución de referencia el 4 de julio de 2022 (fs. 263 vto. de los A.A.). El 19 de julio presenta sus descargos, en los cuales señala que pasados largamente los cuatro años de su ingreso y tres años de los hechos que se le imputan, entiende ajustado a derecho que se realice una evaluación de su comportamiento y rendimiento puesto que, transcurridos tantos años, su conducta posterior podrá demostrar que fue un hecho aislado y que posteriormente su conducta y rendimiento fue producto de la patología que padeció y lo llevó a dicha situación. A su vez, agrega que no surgen evaluaciones realizadas correspondientes al artículo 256 de la Ley No. 18.834 (fs. 265 de los A.A.). A fs. 268 vto. de los A.A., luce nota de la Asesoría Legal de fecha 3 de agosto de 2022, dirigida a la Dirección del Hospital Pasteur en la que se solicita se confirme si el expediente relativo a las evaluaciones del Sr. Nicolás Bethencourt se encuentra extraviado. En caso afirmativo, solicita se indique si se dispone copia del mismo. A fs. 269 de los A.A., luce nota del Asesor de Dirección del Hospital Pasteur de fecha 17 de agosto de 2022, en la cual se deja constancia de que quien suscribe no tiene en su poder la referencia señalada. Adjunta copias de las evaluaciones del funcionario entregadas por el Departamento de Registros Médicos, las cuales surgen de los archivos del referido departamento. De las evaluaciones surgen los siguientes conceptos: junio 2018: rendimiento y comportamiento bueno, Setiembre 2018: rendimiento regular y comportamiento bueno, diciembre 2018: rendimiento insatisfactorio y comportamiento regular (fs. 270 – 271 de los A.A.). Según surge de la documentación que luce a fs. 272 de los A.A., el Director del Hospital Pasteur había recomendado rescindir el vínculo en base a las evaluaciones efectuadas. Dichas evaluaciones fueron notificadas al actor el 8 de febrero de 2019 (fs. 272 de los A.A.). De acuerdo a lo informado por la Asesoría Legal del Hospital Pasteur con fecha 22 de agosto de 2022 (fs. 273-275 de los A.A.), y por la Asesoría legal de la Dirección de ASSE con fecha 21 de noviembre de 2022 (fs. 277-278 vto. de los A.A.), mediante la Resolución No. 180/2023 de fecha 12 de enero de 2023, se resuelve rescindir el contrato del Sr. Bethencourt. (fs. 283-284 vto. de los A.A.). b) Marco normativo aplicable. El art. 256 de la Ley No. 18.834 establece que “Los ingresos a la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) se realizarán mediante contrataciones provisorias por el término de dieciocho meses, las que se financiarán con los créditos habilitados para las vacantes correspondientes, pudiendo ser rescindidas en cualquier momento por resolución fundada de la autoridad competente. Transcurrido el plazo del inciso anterior y previa evaluación favorable, el contratado será incorporado en un cargo presupuestado. La no aprobación de la evaluación determinará la rescisión automática del provisoriato. La Administración de los Servicios de Salud del Estado reglamentará el mecanismo de selección de los recursos humanos aspirantes a ser contratados en el presente régimen de provisoriato”. El art. 8.1. de la Convención Americana de Derechos Humanos , establece que: “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley (…)”. En el mismo sentido, el art. 5 de Decreto No. 500/991 prevé que: “Los interesados en el procedimiento administrativo gozarán de todos los derechos y garantías inherentes al debido proceso, de conformidad con lo establecido por la Constitución de la República, las leyes y las normas de Derecho Internacional aprobadas por la República. Estos derechos implican un procedimiento de duración razonable que resuelva sus pretensiones.” A su vez, el art. 2 del Decreto No. 500/991 (lit. E) establece que la Administración Pública debe servir con objetividad los intereses generales, debiendo actuar de acuerdo al principio de e) economía, celeridad y eficacia. c) Análisis de los hechos en relación al marco jurídico aplicable. c.1. Sobre el apartamiento de lo previsto en el art. 256 de la Ley No. 18.334. Tal como surge de los antecedentes agregados en obrados, el Sr. Bethencourt ingresó a ASSE en régimen de provisoriato con fecha 12 de marzo de 2018, de acuerdo a lo previsto en el art. 256 de la Ley No. 18.834 (fs. 18 de los A.A.). Los hechos que ameritaron el inicio de la investigación administrativa y posterior sumario ocurrieron en el mes de marzo de 2019, cuando el actor aún se encontraba en período de evaluación. La demandada, conociendo el tipo de vínculo que unía al actor con la Administración resolvió de todos modos iniciar una investigación administrativa y posterior sumario. Una vez finalizada la investigación administrativa, el instructor concluyó que se ha incurrido en una grave irregularidad al valerse el funcionario de su condición de integrante del Servicio de Admisión para efectuarse una autoafiliación al Sistema de Usuarios de ASSE (fs. 26 vto. de los A.A.). Agrega que la situación deberá ser ponderada a efectos de determinar la continuidad del vínculo contractual del Sr. Bethencourt. Sin perjuicio de ello, se recomienda la disposición del procedimiento previsto en el art. 173 del Procedimiento Administrativo de ASSE (fs. 26 vto. - 27 de los A.A.). Posteriormente, mediante la Resolución No. 702/2019 de fecha 23 de julio de 2019, la Dirección del Hospital Pasteur resuelve instruir sumario administrativo al Sr. Bethencourt con suspensión preventiva por un plazo máximo de 6 meses (fs. 34- 35 de los A.A.). En su informe de fecha 5 de setiembre de 2019, el instructor sumariante ratifica las conclusiones arribadas en la investigación administrativa, estimándose que ha quedado demostrada la responsabilidad del funcionario en una falta grave al valerse de su condición de integrante del Servicio de Admisión para efectuarse una auto-afiliación al Sistema de usuarios de ASSE, la que no correspondía por no encontrarse permitido por la superioridad. Por lo expuesto y en atención que el funcionario se encuentra contratado al amparo de lo previsto en el art. 256 de la Ley No. 18.834, entiende que la Administración se encuentra facultada para rescindir el vínculo contractual por resolución fundada de la autoridad competente (fs. 207 vto. de los A.A.). El 14 de noviembre de 2019, la División Jurídico – Notarial de ASSE informa que, en virtud de que el funcionario se encuentra contratado al amparo de lo previsto en el art. 256 de la Ley No. 18.834 (provisoriato), no corresponde disponer sumario administrativo. En atención a ello, se sugiere la revocación de la Resolución dictada con fecha 23 de julio de 2019, por la cual se dispone el sumario con suspensión preventiva, debiéndose determinar previo otorgamiento de vista por el término legal, la continuidad o no del vínculo contractual del actor (fs. 47 de los A.A.). El mismo día, la División Sumarios e Investigaciones de ASSE informa que, por su intención dolosa, la falta debe considerarse como muy grave, lo que ameritaría que además se entablara la correspondiente denuncia penal cuya pertinencia deberá apreciar la superioridad. Agrega que en virtud de que el funcionario se encuentra contratado de acuerdo a lo previsto en el art. 256 de la Ley No. 18.334, se inició procedimiento para la rescisión de dicho contrato, el cual está radicado en la unidad ejecutora (fs. 222 de los A.A.). En atención a que existen contradicciones entre el informe de la Dirección Jurídico Notarial y el informe de la División Sumarios e Investigaciones, el asesor legal del Hospital Pasteur recomienda la devolución de los obrados a la Dirección Jurídico Notarial de ASSE a fin de aunar criterios para la dilucidación del procedimiento (fs. 232 de los A.A.). El 30 de enero de 2020, tras haber finalizado el período de suspensión preventiva dispuesto por Resolución No. 702/2019 de fecha 23 de julio de 2019, se procede al reintegro del funcionario Bethencourt (fs. 235 de los A.A.). Nótese que, en dicha fecha, ya había finalizado el plazo de 18 meses correspondiente al contrato de provisoriato (art. 256 Ley No. 18.334). El actor había ingresado el 12 de marzo de 2018. Por lo tanto, el plazo de 18 meses había vencido el 12 de setiembre de 2019. De acuerdo a lo previsto en el art. 256 de la Ley No. 18.334 : “(…) transcurrido el plazo del inciso anterior y previa evaluación favorable, el contratado será incorporado en un cargo presupuestado. La no aprobación de la evaluación determinará la rescisión automática del provisoriato (…)”. Nótese que, cuando se procede al reintegro del funcionario tras la finalización de la suspensión preventiva en enero de 2020, la Administración ya contaba con el informe del instructor sumariante, el cual con fecha 5 de setiembre de 2019, señaló que había quedado demostrada la responsabilidad del funcionario en una falta grave al valerse de su condición de integrante del Servicio de Admisión para efectuarse una auto-afiliación al Sistema de usuarios de ASSE, la que no correspondía por no encontrarse permitido por la superioridad. Por lo expuesto y en atención que el funcionario se encontraba contratado al amparo de lo previsto en el art. 256 de la Ley No. 18.834, entendió que la Administración se encontraba facultada para rescindir el vínculo contractual por resolución fundada de la autoridad competente (fs. 207 vto. de los A.A.). A su vez, las evaluaciones del actor arrojaban lo siguiente: junio 2018: rendimiento y comportamiento bueno, setiembre 2018: rendimiento regular y comportamiento bueno, diciembre 2018: rendimiento insatisfactorio y comportamiento regular (fs. 270 – 271 de los A.A.). Según surge de la documentación que luce a fs. 272 de los A.A., el Director del Hospital Pasteur había recomendado rescindir el vínculo en base a las evaluaciones efectuadas. Dichas evaluaciones fueron notificadas al actor el 8 de febrero de 2019 (fs. 272 de los A.A.). De esa forma, a la fecha de reintegro del actor, la Administración ya contaba con elementos para rescindir el vínculo de forma automática en los términos previstos en el art. 256 de la Ley No. 18.334. A estos efectos, restaba únicamente realizar la evaluación correspondiente al año 2019, la cual no luce agregada en obrados. Sin embargo, en lugar de proceder de acuerdo a lo previsto en el art. 256 de la Ley No. 18.334, y tras el reintegro del actor, mediante la Resolución No. 183/2020 de fecha 3 de febrero de 2020, la Dirección del Hospital Pasteur resuelve revocar por contrario imperio la Resolución No. 702/2019 de fecha 23 de julio de 2019, en virtud de la cual se dispuso sumario al Sr. Bethencourt, disponer la devolución de haberes correspondientes a la suspensión preventiva y conferir vista al Sr. Bethencourt por el plazo de diez días (fs. 238 a 239 vto. de los A.A.). Nótese que, si bien en los Considerandos la resolución hace referencia a la posibilidad de rescindir del vínculo contractual en virtud de la falta constatada, esto no surge incorporado en la parte dispositiva de la resolución. La resolución, únicamente resuelve revocar por contrario imperio la Resolución No. 702/2019 de fecha 23 de julio de 2019, en virtud de la cual se dispuso sumario al Sr. Bethencourt, disponer la devolución de haberes correspondientes a la suspensión preventiva y conferir vista al actor por el plazo de diez días (fs. 238 a 239 vto. de los A.A.). Seis meses después del reintegro del actor, con fecha 23 de junio de 2020, la Gerencia de Recursos Humanos de ASSE informa que, salvo mejor opinión, correspondería proceder a rescindir el contrato que vincula al funcionario al amparo de lo dispuesto en el art. 256 de la Ley No. 18.334 (fs. 248 vto. de los A.A.). Un año y medio después, la Asesoría Legal de la Dirección General Administrativa de ASSE envía nota al Hospital Pasteur en la que se deja constancia de que: “Teniendo en cuenta el tiempo transcurrido desde que el funcionario conoció la voluntad de la Administración de rescindir el contrato y en mérito a lo informado por la Asesoría Legal de la Dirección Administrativa del Hospital Pasteur de la imposibilidad de agregar la referencia solicitada a fs. 195 vto., se remiten las presentes actuaciones a fin de que se le conceda nueva vista al funcionario Nicolás Danilo Bethencourt Scarone sobre la solicitud de la Dirección de la U.E. de rescindir su contrato. Cumplido, vuelva para finalizar trámite.” (fs. 254 de los A.A.). En el informe de fecha 23 de febrero de 2022, la asesoría legal del Hospital Pasteur señala que no se tiene el honor de compartir el criterio esbozado por la Asesoría Legal de la Dirección General Administrativa debido a que ya se le había otorgado vista al actor el 10 de febrero de 2020 sin que esta fuera evacuada por el mismo (fs. 256 vto. de los A.A.). Mediante informe de fecha 17 de junio de 2022, la Asesoría Legal de la Dirección General Administrativa señala con acierto que, si bien la Resolución No. 183/2020 la cual fue notificada al actor el 10 de febrero de 2020, hace referencia a la intención de rescindir el vínculo en sus Considerandos, no surge expresamente del Resuelve 5º que la vista que se confiere es previa a dicha rescisión, lo que sería pasible de inducir en error al interesado, quien pudo pasar por alto que además de la revocación de la disposición del sumario (Resuelve 1) y la correspondiente devolución de haberes (Resuelve 2) se le confería vista previo a la rescisión de su contrato de provisoriato. En atención a ello, se reitera lo solicitado en cuanto a conferir vista personal al actor por el plazo de 10 días hábiles de la intención del Hospital de rescindir su contrato. (Fs. 259 de los A.A.) En su mérito, mediante la Resolución No. 1830/2022 de fecha 24 de junio de 2022, se resuelve conferir vista al actor por el término de diez días hábiles a efectos de que presente sus descargos con carácter previo a la eventual rescisión de su vínculo contractual (fs. 263 vto. de los A.A.). Nótese que el actor, tomó conocimiento de esta Resolución dos años y medio después de que ya se había reintegrado a sus funciones en el mes de enero de 2020, tras la finalización de la suspensión preventiva y casi tres años después de haberse vencido el plazo correspondiente al provisoriato. A su vez, la Resolución que dispuso efectivamente la rescisión del contrato se dictó el 12 de enero de 2023, casi cinco años después de que el actor suscribiera su contrato. De esta forma, la Administración se apartó claramente de lo previsto en el art. 256 de la Ley No. 18.334 el cual establece que “Los ingresos a la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) se realizarán mediante contrataciones provisorias por el término de dieciocho meses (…) Transcurrido el plazo del inciso anterior y previa evaluación favorable, el contratado será incorporado en un cargo presupuestado. La no aprobación de la evaluación determinará la rescisión automática del provisoriato.” Como señala el actor a fs. 14 infolios, si el desempeño era insatisfactorio, la Administración debió rescindir el vínculo de forma automática el 12 de setiembre de 2019. En efecto, a dicha fecha, la Administración ya contaba con todos los elementos para proceder de acuerdo a lo señalado en la norma de referencia: evaluaciones correspondientes al año 2018 (fs. 270-271 de los A.A.) e informe del instructor sumariante de fecha 5 de setiembre de 2019 (fs. 207 de los A.A.). Por el contrario, la Administración reintegró al actor tras la finalización de la suspensión preventiva en enero de 2020 (fs. 235 de los A.A.) y en febrero de 2020 mediante la Resolución No. 183/2020 de fecha 3 de febrero de 2020, la Dirección del Hospital Pasteur resuelve revocar por contrario imperio la Resolución No. 702/2019 de fecha 23 de julio de 2019 en virtud de la cual se dispuso sumario al Sr. Bethencourt, disponer la devolución de haberes correspondientes a la suspensión preventiva y conferir vista al Sr. Bethencourt por el plazo de diez días (fs. 238 a 239 vto. de los A.A.). Como fuera señalado, si bien esta Resolución refiere a la posibilidad de rescindir el vínculo contractual en sus considerandos, nada de ello surge de la parte dispositiva. Por este motivo, posiblemente, el actor no evacuó la vista conferida al no percibir la existencia de una eventual lesión a sus derechos. c.2) Sobre la vulneración del principio de buena administración. Luego de su reintegro, tras haber desempeñado sus tareas en forma normal durante dos años y medio, el actor es notificado de la intención de la Administración de rescindir su vínculo contractual recién en el mes de julio de 2022 (fs. 263 vto. de los A.A.). De esta forma, además de apartarse de lo previsto en el art. 256 de la Ley No. 18.334, el actuar de la demandada implica una vulneración al principio de buena administración el cual como señala Giorgi, implica la “(…) adecuada elección de los medios y de la oportunidad de ejercicio de las competencias, con relación al fin específico que se quiere satisfacer. El concepto de buena administración no representa un término medio entre la mala y la óptima administración (…) Buena administración significa perseguir los fines objeto de la función pública, del modo más idóneo y conveniente (…)” (Giorgi, Héctor. Obras y dictámenes de Héctor Giorgi. Montevideo, La Ley, 2010, p. 91). En efecto, como destaca Durán Martínez, un acto es contrario a la buena administración cuando vulnera el principio de eficacia en sentido sustancial (Durán Martínez, Augusto. Contencioso Administrativo. Montevideo, FCU, 2015, p. 293). Al considerarse a la buena administración como un principio, esta causal de nulidad se encuentra subsumida dentro de la violación de la regla de Derecho. (Godoy, Agustín. Causales de nulidad del acto administrativo. En Contenciosos de Derecho Público. Reforma de la Justicia Administrativa. IUDA, (Coord. Mariella Saettone), FCU, 2024, p. 262). La decisión de rescindir el vínculo contractual por fuera de los plazos previstos en el art. 256 de la Ley No. 18.334 y casi cuatro años después de constatada la falta, se aparta del principio de eficacia que debe regir el actuar de la Administración. Cuando ASSE resuelve notificar al actor de su decisión de rescindir el contrato de provisoriato, más de cuatro años después de su suscripción, el actor hacía dos años y medio que se encontraba desempeñando sus tareas en forma normal tras su reintegro, una vez finalizada la suspensión preventiva. De los antecedentes agregados en obrados, no surge que el actor haya tenido ninguna observación sobre su conducta o desempeño en dicho período. Nada podía hacer pensar al actor que la Administración resolvería rescindir su vínculo más de dos años después de su reintegro. c.3) Sobre la vulneración del derecho al trabajo decente. Como destaca Casinelli, todo funcionario público “por ser tal, no pierde su calidad de persona o de trabajador, de modo que los derechos, deberes y garantías que la Constitución reconozca o atribuya a las personas en generales o los habitantes o a los trabajadores, no pueden ser quitadas a los funcionarios sin texto constitucional que lo autorice.” (Casinelli Muñoz, Horacio. “El régimen de los funcionarios en la Constitución Uruguaya. En Revista de Derecho, Jurisprudencia y Administración, Tomo 65, 1967, p. 278). En el mismo sentido, Vázquez destaca que “(…) el funcionario público es un trabajador que, como tal, resulta alcanzado por las disposiciones que rigen el trabajo como hecho social y en especial el trabajo subordinado (…)” Vázquez, Cristina. Relación funcional y derecho general del trabajo. En Manual de Derecho de la Función Pública. (Coord. Ruben Correa Freitas y Cristina Vázquez), FCU, Tercera Edición, 2021, p. 53). Así, nuestra Constitución contiene normas que refieren al trabajo como hecho, independientemente del vínculo jurídico de quien trabaja: Entre estas disposiciones se encuentra el art. 7 que consagra el derecho de todo habitante a ser protegido en el goce de su trabajo y el art. 53 que establece que el trabajo estará bajo la protección especial de la ley. Estas normas deben ser interpretadas a la luz de lo dispuesto en los arts. 72 y 332 de la Constitución. La decisión tardía de la Administración de rescindir el contrato del Sr. Bethencourt habiéndose excedido largamente los plazos previstos en el art. 256 de la Ley No. 18.334, vulnera el derecho a la dignidad de la persona previsto en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención Americana de Derechos Humanos, la Declaración de la Filadelfia y la Constitución de la OIT entre otros y el derecho al trabajo decente. Como destaca Levaggi “Trabajo decente es un concepto que busca expresar lo que debería ser, en el mundo globalizado, un buen trabajo o un empleo digno. El trabajo que dignifica y permite el desarrollo de las propias capacidades no es cualquier trabajo; no es decente el trabajo que se realiza sin respeto a los principios y derechos laborales fundamentales (…)” (Levaggi, Virgilio. ¿Qué es el trabajo decente? Disponible en: https://www.ilo.org/es/resource/news/que-es-el-trabajo-decente). El trabajo decente sintetiza las aspiraciones de las personas durante su vida laboral. Significa no solamente la oportunidad de acceder a un empleo productivo que genere un ingreso justo, sino también el derecho a la seguridad en el lugar de trabajo. Como señala el actor, al evacuar la vista conferida con fecha 4 de julio de 2022, pasados largamente los cuatro años de su ingreso y tres años de los hechos que se le imputan, hubiera correspondido realizar una evaluación de su comportamiento y rendimiento puesto que, transcurridos tantos años, su conducta posterior podrá demostrar que se trató de un hecho aislado (fs. 265 de los A.A.). c.4) Sobre la vulneración del derecho a un proceso de duración razonable. A pesar del tiempo transcurrido y sin realizar ninguna evaluación posterior, la Administración decidió rescindir el contrato del actor, vulnerando de ese modo el derecho a un proceso de duración razonable en los términos previstos en el art. 8.1. de la Convención Americana de Derechos Humanos y en el art. 2 del Decreto No. 500/991 (lit. E). Como ha señalado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el concepto de plazo razonable en la duración de un proceso, por contraposición a la duración excesiva, es de difícil dilucidación, pero, “(…) se puede invocar para precisarlo los elementos que ha señalado la Corte Europea de Derechos Humanos (…) a) la complejidad del asunto, b) la actividad procesal del interesado, y c) la conducta de las autoridades judiciales.” (Caso Genie Lacayo vs. Nicaragua. Fondo. Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de enero de 1997. Serie C No. 30.) En el mismo sentido, como ha señalado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, las respuestas deben adecuarse a las particularidades de cada proceso en particular (Caso Zimmerman y Steiner, Sentencia del 13 de julio de 1983). En efecto, como ha destacado el Tribunal, no se trata de fijar un período mínimo en días o en meses, sino que debe analizarse el caso concreto y las circunstancias específicas que pudieron influir en que las etapas administrativas no se hubieran cumplido con la celeridad querida (Rincón Córdoba, Jorge Iván. “Tutela judicial efectiva, actuaciones administrativas y control judicial en el derecho regional europeo”, Serie Derecho Administrativo No. 9, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2010, p. 75-76 citado por Schiavi, Pablo. “La duración razonable del Procedimiento Administrativo. Un enfoque jurisprudencial.” Jurisprudencia Contencioso-Administrativa. Instituto de Derecho Administrativo. FCU, octubre 2021, p. 548). En este sentido, se ha pronunciado la Corporación en las Sentencias No. 129/2017, 507/2014 y 831/2012 entre otras. Como ha destacado el Tribunal en la Sentencia No. 129/2017, lo cual es trasladable al caso de marras, la demora en los procedimientos en los presentes obrados, solo pueden obedecer a la falta de celeridad y eficacia en la sustanciación del trámite. El asunto “no parece revestir especial complejidad, y aun en el caso que se considerara que había cuestiones complejas involucradas en el expediente, ello no parece ser justificativo suficiente para que el procedimiento no se desarrollara en un tiempo razonable.” En este caso, ni la suspensión de los plazos por la pandemia ni la realización del sumario, justifican la demora en la adopción de la resolución de poner fin al contrato por fuera de los plazos previstos en el art. 256 de la Ley No. 18.334.