Sentencia Definitiva N° 404/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de agosto de 2025 No. 404 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “BERI, ROSA con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 64/2023). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora Rosa BERI dedujo pretensión anulatoria contra el Dictamen No. 651/2022 de la Junta Médica Nacional de Aptitud de 26 de mayo de 2022, que dispuso “Los abajo firmantes reunidos en Junta Médica de Psiquiatría para evaluar la situación sanitaria del Cabo (PA) Rosa Blanca BERI MAILLOT, C.I. Nº 4.127.403-2 informan que su incapacidad es absoluta y permanente para la tarea habitual de acuerdo a grado y sub escalafón, No existe NEXO CAUSAL. En la Historia Clínica correspondiente al funcionario constan los elementos analizados, los cuales les fueron informados. Se notifica así mismo que queda usted certificado, hasta tanto esta Junta Médica se vuelva a expedir.” (fs. 7 de los AA). II) La actora, al fundar su demanda (fs. 2 a 9 infolios), manifestó que es motivo de agravio que se haya considerado, respecto de la incapacidad declarada, que no existe nexo causal cuando sí existe y de allí la ilegitimidad del acto administrativo cuya nulidad se impetra. Relató ser funcionaria presupuestada del Ministerio del Interior en comisión en la Jefatura de Policía de Montevideo. Manifestó que, si bien lo resuelto por la Junta Médica se rotula como Dictamen, es una manifestación de voluntad de la Administración productora de efectos jurídicos violatorio de derecho, en tanto determinó que no existe nexo causal. Afirmó que el acto le agravia por estar motivado erróneamente al no haberse considerado la historia clínica ni el informe producido por la Unidad de Stress del Ministerio del Interior el 21 de diciembre de 2021. Señaló que la Junta Médica valoró incorrectamente la prueba, ya que el diagnostico debió ser de incapacidad absoluta con nexo causal con el desempeño laboral, por consecuencia de actos, hechos y omisiones con abuso de funciones, maltrato institucional, abuso de poder y acoso laboral. Destacó que la Administración no se pronunció en forma expresa sobre los recursos administrativos presentados por la Sra. Beri, por lo tanto, se debe aplicar la presunción de ilegitimidad dispuesta por el artículo 6º de la Ley No. 15.869. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada compareció debidamente representada a contestar la demanda (fs. 20 a 35 infolios), oponiéndose al accionamiento. En necesaria síntesis, la demandada estimó que el Dictamen no es procesable ante el Tribunal por ser preparatorio y dictado por un órgano Técnico, no es la última voluntad de la Administración sobre la situación sanitaria y funcional de la actora. Señaló que el acto es preparatorio de la Resolución de la Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Social Policial del 5 de agosto de 2022 y por la cual se dispuso otorgar un subsidio transitorio por incapacidad parcial a la actora, empero no fue impugnada. Entendió que surge del acto atacado su carácter provisorio al expresar que “se notifica así mismo que queda usted certificado hasta tanto esta Junta Médica se vuelva a expedir”. Al respecto, postuló que la accionante expresó que, del acto y de sus antecedentes administrativos, emerge que el estado de incapacidad para el ejercicio de la función surgió como consecuente del uso y abuso de la actora de certificaciones médicas prolongadas a causa de que la Administración no accedió a darle el pase en comisión a la Dirección Nacional de Asuntos Sociales a prestar servicios como psicóloga. Señaló que asimismo la actora expresó el 1º de noviembre de 2021 ante el Director de Recursos Humanos de la Jefatura de Policía de Montevideo que no trabajaría hasta tanto no se le otorgara el pase a prestar servicios en el Hospital Policial. Afirmó que el actuar de la Administración es de acuerdo a Derecho dentro del procedimiento reglado sobre la situación sanitaria de la actora. Para que una incapacidad sea consecuencia del servicio y que se establezca una relación de causalidad ente incapacidad y servicio, deben darse las situaciones legalmente previstas en los artículos 7 y 8 de la Ley No. 18.405. Relató que el Decreto No. 376/2016 en su artículo 19 dispone que el dictamen de la junta médica de psiquiatría no admite revisión ulterior, sino que se deben aportar nuevos elementos probatorios que contrarresten lo informado, lo que la reclamante no hizo. Destacó que acto procesado es el dictamen de la Junta Médica de Aptitud que informó que la incapacidad de la funcionaria es absoluta y permanente para la tarea habitual de acuerdo a su grado o sub escalafón y que no existe nexo causal. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Decreto No. 1575/2023, se abrió a prueba por el plazo de 10 días (fs. 37 infolios), teniéndose por ofrecidas las de las partes, diligenciada la prueba que luce en obrados y agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 184 fojas) y documental (carpeta rosa en 60 fojas). V) Las parte actora y demandada alegaron de bien probado por su orden (fs. 163 a 172 y fs. 174 a 178 vto., respectivamente). VI) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 491/2023, aconsejando declarar el acto impugnado no procesable ante la jurisdicción contenciosa anulatoria (fs. 181 a 181 vto. infolios). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 26 de mayo de 2022 (fs. 8 de los A.A carpeta rosada en 60 fs.). La actora interpuso en tiempo y forma los recursos administrativos de revocación y jerárquico contra el acto impugnado el 1º de junio de 2022 (fs. 9 de los AA carpeta rosada en 60 fs.). Habiendo transcurrido el plazo legal sin que existiera pronunciamiento expreso de la Administración, ha operado la denegatoria ficta con fecha 16 de enero de 2023. La demanda anulatoria se interpuso tempestivamente el 9 de marzo de 2023 (ver sello de recibido a fs. 2 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre pretensión anulatoria contra el Dictamen No. 651/2022 de la Junta Médica Nacional de Aptitud de 26 de mayo de 2022 que dispuso “Los abajo firmantes reunidos en Junta Médica de Psiquiatría para evaluar la situación sanitaria del Cabo (PA) Rosa Blanca BERI MAILLOT, C.I. Nº 4.127.403-2 informan que su incapacidad es absoluta y permanente para la tarea habitual de acuerdo a grado y sub escalafón, No existe NEXO CAUSAL. En la Historia Clínica correspondiente al funcionario constan los elementos analizados, los cuales les fueron informados. Se notifica así mismo que queda usted certificado, hasta tanto esta Junta Médica se vuelva a expedir.” (fs. 7 de los AA). III) Habiendo analizado los argumentos de las partes, el Tribunal, por mayoría, compartiendo la solución desestimatoria de la demanda aconsejada por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por desestimar la demanda declarando que el acto que cuya nulidad se pretende es no procesable ante esta jurisdicción. IV) Conforme surge del acto procesado, el dictamen de la junta médica no es un acto administrativo procesable, en tanto es un acto de trámite o de procedimiento que no supone una decisión sobre “el fondo del asunto”, en el caso otorgamiento y las condiciones del eventual subsidio por incapacidad, ni impide la prosecución del trámite. El entendimiento precedente ha sido avalado desde la jurisprudencia del Tribunal que expresa al respecto: “siguiendo enseñanzas de CAJARVILLE, es posible distinguir los actos preparatorios de los finales del procedimiento. Los actos preparatorios son aquellos destinados instrumentalmente al dictado del acto que resolverá sobre el fondo del tema planteado, y por ende le preceden; en tanto el acto final o principal, es el que resuelve sobre el fondo del tema planteado en el procedimiento administrativo. Desde luego, como reconoce el autor, los actos de procedimiento sin independientes del acto final y tienen su propia individualidad. En la tesis de CAJARVILLE, a la que se afilia reiteradamente la Corporación, los actos de procedimiento son siempre impugnables mediante los recursos administrativos (porque el art. 317 de la Carta prevé que todos los actos administrativos, sin distingo aluno, lo son). Empero, en cuanto a su impugnación jurisdiccional, la situación es bien distinta: los actos de procedimiento - también llamados de mero trámite - solo son impugnables jurisdiccionalmente “si hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto” (art. 24, inc. 3º in fine, del Decreto Ley No. 15.524) (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Procedimiento Administrativo”, Idea, Montevideo, 1997, págs. 55 a 61; CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Recursos Administrativos”, FCU, Montevideo, 2009, págs. 151 a 155).” (Cfme. Sentencia del Tribunal No. 613/2019). Cabe agregar que, como sostiene el citado profesor, al tratarse de un acto de mero trámite, “… por limitar sus efectos al propio procedimiento, solo lesionan o pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse; por eso, si hubieran sido legítimos y esa ilegitimidad revistiera trascendencia, se hará valer en la impugnación del acto final definitivo, como vicio del procedimiento” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, “SOBRE DERECHO ADMINISTRATIVO”, T. II, pág. 257, FCU, 3ra. Ed., año 2012). En ese caso, el Dictamen de la Junta Médica que se procesa no suspendió ni obstaculizó el transcurso de procedimiento administrativo, que continuó hasta el dictado del acto procesable ante la Corporación, que es el acto definitivo dictado en el procedimiento por Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Social Policial de 5 de agosto de 2022 (Resolución No. 1886/2022), por la que se dispuso otorgar un subsidio transitorio por incapacidad parcial a la actora, quien no impugnó el acto (fs. 120 a 121 de los AA). Dicha volición prueba la naturaleza instrumental de la resolución procesada en la actualidad, así como la posibilidad de continuación del procedimiento de cara a la emisión de un acto final. En definitiva, se estima pertinente desestimar la demanda de nulidad incoada declarando no procesable el acto procesado. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Declárase que el acto impugnado no resulta procesable ante esta jurisdicción contencioso anulatorio; sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de la Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi (d.), Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dra. Rosina Rossi DISCORDE: por cuanto considero que corresponde declarar la procesabilidad del informe de la junta médica y confirmar el acto en virtud de los argumentos que se exponen a continuación: En el caso, considero que el Dictamen No 651/2022, emitido con fecha 26 de mayo de 2022, por parte de la Junta Médica de Aptitud (fs. 7 de los A.A. Carpeta Rosada en 60 Fs.), es un acto procesable ante esta jurisdicción por cuanto independientemente de que la Junta vuelva a expedirse en forma posterior, por su contenido, es susceptible de provocar un perjuicio a la impugnante. No basta su condición de insumo en el proceso administrativo para exiliarlo de la procesabilidad, sino que, considerando el derecho al acceso efectivo a la justicia, lo que debe repararse es si aisladamente puede causarle perjuicio al peticionante. El deber de garantía del Estado ante los derechos humanos – y el acceso a la justica es un derecho humano (arts. 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos) – no se agota con que se prevea el mecanismo procesal, sino que este debe ser efectivo en el sentido de realizable. Así, le compete al servicio de Justicia del Estado, ser muy cuidadoso con la individualización de los posibles obstáculos en la realización del acceso a la justicia, y una de las formas de concretarlo constituye la interpretación en el sentido que mejor remueva los obstáculos. Como en casos anteriores en los que se debatió la procesabilidad de un acto administrativo eslabón en el proceso administrativo, entiendo aplicable al caso la interpretación que al respecto realiza Juan Pablo Cajarville cuando expresa: “(…) Pero puede ocurrir que un acto integrante del procedimiento, sin obstar a la tramitación, además de los efectos sobre el trámite que como tal produzca, viole o lesione – por su propia existencia, por su contenido, o por sus efectos propios ajenos al procedimiento mismo – los derechos o intereses de una persona, sin perjuicio de la lesión que pueda causar además por su incidencia sobre el acto final. Los actos de procedimiento con tal relevancia pueden ser impugnados mediante acción de nulidad en virtud de ese agravio propio, independientemente de la impugnación del acto final o principal al que tiende el procedimiento que integran. No puede entenderse que esa impugnación jurisdiccional esté excluida por el inciso final del art. 24 del Decreto-Ley Nº 15.524, porque esa interpretación sería contraria al art. 309 de la Constitución, que consagra el derecho a demandar la nulidad de todo acto administrativo que viole un derecho subjetivo o lesione un interés directo, personal y legítimo, y jamás puede optarse por una interpretación inconstitucional de una la ley que admita otra conforme a la Carta. Claro que, sin perjuicio de ese accionamiento directo por el agravio propio que el acto cause, la ilegitimidad de estos actos, si revistiera trascendencia, puede invocarse también en la impugnación jurisdiccional del acto final o principal, como vicio de procedimiento; la posibilidad de impugnar el acto preparatorio por el agravio que produce por sí, no excluye el efecto invalidante que su ilegitimidad produce sobre el principal como vicio de procedimiento, ni puede limitar la facultad del lesionado de hacer valer, en la impugnación del principal, todas sus contrariedades con la regla de derecho, incluso esos vicios de procedimiento” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo; “Recursos Administrativos”. FCU, 4ª edición, 2008, págs. 152-154). En relación al fondo del asunto, debe tenerse presente que, en su demanda, la actora no se agravia por falta de motivación del Dictamen Médico. Por tanto, en virtud del principio de congruencia, no se ingresará en el análisis de este punto. La actora señala que “como resultara probado existió dicha incapacidad y que se desprende claramente en la historia clínica, por lo cual el diagnóstico debió ser que dicha incapacidad lo fue con nexo causal consecuencia de los hechos vividos y padecidos durante su desempeño laboral para con la demandada (…)” (fs. 8 infolios). Agrega que: “La Junta Médica valoró incorrectamente el contenido de lo que se desprende de la prueba debió considerarse en su integralidad y que resulta de las certificaciones médicas y se desprende asimismo de la propia historia clínica. Desde el punto de vista estrictamente técnico se considera que la Junta no valoró correctamente los hechos que determinan la no aptitud de la suscrita y el nexo causal que determinó la misma directamente vinculado con las situaciones vividas durante mi desempeño para la demandada.” (fs. 8 infolios). Como ha señalado la Corporación en reiterados pronunciamientos, si la accionante entendía que el Dictamen de la Junta Médica fue erróneo por entender que existe nexo causal, tenía la carga probatoria de acreditarlo con prueba idónea a tal fin (prueba pericial), en virtud de que no es posible para el Tribunal determinar el acierto o el error de un dictamen técnico-médico. Tratándose de un hecho calificado por otra ciencia o arte diversa a la jurídica, el Tribunal para apreciar su grado de confirmación necesitaba valerse de prueba técnica propia de tal ciencia o arte (Informe psiquiátrico en este caso). Por tanto, la prueba idónea era pericial. Por ende, considero que corresponde declarar la procesabilidad del informe de la junta médica y confirmar el acto impugnado.