Sentencia Definitiva N° 401/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de agosto de 2025 Nº 401 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA con ESTADO. MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CULTURA. Contienda de Competencia Interorgánica”. (Ficha No. 315/2024). RESULTANDO : I) En este proceso, el Ministerio de Salud Pública (en adelante MSP), promueve la contienda de competencia interorgánica, fundándose en el artículo 313 inciso 1º de la Constitución, con el sentido de cuestionar su competencia en relación al conflicto planteado en el Consejo Directivo de la mutualista CASMU. II) Como fundamento de su pretensión (fs. 1 a 5 infolios), expresó lo siguiente: El 15 de enero de 2023, compareci ó ante el MSP el Dr. Álvaro Niggemeyer, presentando denuncia por grave crisis institucional, persecución política y exclusión ilegítima, requiriendo al Ministerio que restableciera y garantizara el cumplimiento del sistema de gobernanza previsto en los estatutos del CASMU. Entre otros aspectos, se ñaló haber sido votado por el 44% de los asociados y que se había resuelto ilegítimamente su exclusión como asociado de CASMU sin observar los estatutos sociales, requiriendo al MSP que revisara la regularidad jurídica del procedimiento en el que se dispuso su exclusión y que suspendiera los efectos de dicha actuación además de requerir variada información. De la denuncia se concedi ó vista a CASMU que la evacuó, además de interponer recursos administrativos. El director interino de la División Servicios Jurídicos informó, atento a los cuestionamientos esgrimidos por el prestador de salud, en relación a que el MSP carece de competencia para analizar la exclusión de un asociado en cumplimiento del estatuto de una Institución de Asistencia Médica Privada de Profesionales (en adelante IAMPP), por lo que sugirió remitir las actuaciones al Ministerio de Educación y Cultura (en adelante MEC), para oír su autorizada opinión sobre la competencia para dirimir la contienda. El MEC respondi ó que ejerce la policía administrativa de asociaciones civiles y fundaciones al amparo del Decreto Ley No. 15.089 y Ley No. 17.613, agregando que CASMU se encuentra regida por el Decreto No. 230/2013 y demás normas concordantes en la materia, Leyes Nos. 18.407 y 18.440, normativa que regula la creación de las IAMPP. Indicó que este tipo de entidades denominadas como IAMPP están inscriptas en el Registro de Comercio de la Dirección General de Registros y que deberían presentarse ante el Registro de Personas Jurídicas de la Dirección General de Registros del MEC. El MSP requirió ampliación de la respuesta antes transcripta, a lo que el MEC contestó que instituciones como CASMU se inscriben en el Registro de Personas Jurídicas en la Sección Cooperativas y que a dicho registro le compete tan sólo el control de legalidad respecto de su estatuto, sus modificaciones y la disolución, no competiendo a este registro, el control de su funcionamiento. El 17 de mayo de 2024, la Direcci ón Interina de la División de Servicios Jurídicos propuso dirimir la situación través de una contienda de competencia en razón de los fundamentos jurídicos que se expresan. Se señaló que el MSP entiende que carece de competencia para valorar la legalidad del proceso de exclusión del integrante del Consejo Directivo de un prestador de salud, dado que se trata de una cuestión netamente estatutaria, no existiendo prueba de que repercuta al menos en el caso concreto en los servicios médicos prestados a los afiliados de CASMU. Si bien es cierto que en base a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley No. 9.202, el MSP debe reglamentar y vigilar el funcionamiento de los prestadores de salud, dicha disposición debe ser interpretada en consonancia con los cometidos dispuestos en el artículo 2 del citado acto legislativo que refieren expresamente a la higiene y no a materias totalmente ajenas a lo sanitario como lo son lo estatutario, comercial o laboral. Es posible inferir que las potestades de inspecci ón, fiscalización y control conferidas por el artículo 11 del Decreto Ley No. 15.181 se encuentran íntimamente asociadas a lo asistencial, pues de lo contrario el MSP intervendría en materias totalmente ajenas a su giro y expertise, violando por tanto el principio de especialidad. En consonancia con ello, la mayor parte de los artículos del Decreto Ley No. 15.181 realizan referencias directas a la atención médica, que es en definitiva el bien jurídico que el legislador ordenó que la Administración sanitaria tutelara. Respecto al art ículo 12 de la citada norma y el artículo 16 de la Ley No. 18.211 que facultan al MSP a requerir información, realizar investigaciones, intervenir prestadores y nombrar veedores, ninguna de dichas potestades faculta a la Administración a revocar la expulsión de un consejero ni suspender la ejecución de dicha decisión. Por lo tanto, no sólo se carece de competencia sino también de atribuciones necesarias para ejecutar la voluntad del denunciante. Se entendió que en relación a la mencionada intervención dicha disposición debe ser interpretada en armonía con el artículo 280 de la Ley No. 15.903, que precisamente faculta la intervención por razones sanitarias. Similares consideraciones aplican respecto a la designación de veedores existiendo un claro fin asistencial y económico financiero que repercute obviamente en lo asistencial. En definitiva, para el MSP es claro que carece de competencia para valorar si existió una violación del estatuto en la expulsión de un miembro del Consejo Directivo, decisión que además no repercute en lo sanitario careciendo además de atribuciones, tanto para revocar la decisión de un particular como para suspender su ejecución, independientemente de si obró o no ilegítimamente. Se indicó que el MSP carece de expertise para valorar los diferendos basados en el estatuto referentes a la elección de autoridades y su mantenimiento en el cargo y que no es la autoridad idónea para determinar si existió un incumpliendo al artículo 12 del Estatuto. Manifestó que, si existe una institución competente para registrar a dicha persona jurídica y controlar la legalidad de su estatuto, modificaciones y disolución, parecería evidente que también le compete actuar cuando existe un eventual incumplimiento a estas disposiciones. Afirmó que se cumplen todos los requisitos para hacer efectiva la aplicación del artículo 313 de la Constitución, y que el diferendo se basa en la aplicación de las normas legales invocadas en el escrito por los que el órgano jurisdiccional competente para dirimir la cuestión es este Tribunal. Aseveró que el MSP únicamente emitió dos actos de mero trámite no susceptibles de causar agravios, limitados a conceder vista de las denuncias y requerir información complementaria a la denunciada, no existiendo pronunciamiento alguno sobre las consideraciones de fondo, así como no se resolvieron los recursos administrativos interpuestos. En definitiva, solicit ó que, previa vista de la petición por el término legal al MEC, se someta el asunto a resolución del Tribunal y se dirima la contienda de competencia planteada. III) Conferido traslado, la Administraci ón presentó su contestación (fs. 14 a 15 infolios) y expresó lo siguiente: Indicó que claramente y conforme fundamenta la actuación de la Secretaría de Estado a través de la Dirección Nacional de Asuntos Constitucionales y Legales, se circunscribe dentro del marco legal competencial conferido por el Decreto Ley No. 15.089 de 12 de diciembre de 1980, e implica el ejercicio de las facultades de policía administrativa, vigilancia y fiscalización de las personas jurídicas constituidas como Asociaciones Civiles sin fines de lucro. Dicha Dirección Nacional tiene competencia conferida por la Ley No. 17.163 de 1º de setiembre de 1999 respecto a las personas jurídicas constituidas como Fundaciones. Señalo que las IAMPP se encuentran regidas por diferentes normas legales y reglamentarias a saber: el Decreto No. 230/13 de 7 de agosto de 2013 y Leyes Nos. 18.407 de 24 de octubre de 2008 y 18.440 de 24 de diciembre de 2008. La única injerencia que posee este Ministerio lo es respecto a la inscripción de los estatutos de las IAMPP ante el Registro de Personas Jurídicas, Sección Cooperativas y, conforme a lo dispuesto en la Ley Registral No. 18.871 de 28 de setiembre de 1997, le compete de forma taxativa a dicho Registro el control de la legalidad del estatuto, sus modificaciones y su disolución. Afirmó que resulta equivocada la postura del MSP en el sentido de entender que podría resultar el organismo competente para entender en la denuncia efectuada por un asociado de una IAMPP sin fines de lucro como lo es el CASMU. Indicó que no se encuentra con antecedentes administrativos propios, en virtud de lo manifestado, siendo el MSP quien cuenta con los antecedentes del caso los que tramitan por expediente que fuera elevado en consulta para ante ese organismo y remitido el 6 de mayo de 2024 a dicho Ministerio. En definitiva, solicit ó que se lo declare exento de competencia para entender en la denuncia objeto de la presente contienda interorgánica. IV) Por Decreto No. 3853/2024, se pasaron los autos en vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 17 infolios), quien por Dictamen No. 565/2024 de fecha 7 de octubre de 2024, aconsejó declarar que el MSP es el organismo competente para analizar y resolver las cuestiones denunciadas ante su cartera relativas a la IAMPP y CASMU (fs. 34 a 36 infolios). V) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se verifican los extremos requeridos para una contienda de competencia regulada en el artículo 313 de la Constitución y artículo 101 a 103 del Decreto Ley No. 15.524. II) Habiendo analizado los hechos del caso y la normativa vigente, el Tribunal, por unanimidad de votos, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por declarar que el MSP resulta competente para entender en las actuaciones administrativas que dieron lugar a la presente contienda. III) Como se ha señalado, el objeto de la presente contienda interorgánica de competencia se centra en determinar cuál Ministerio Estatal posee la autoridad para intervenir y resolver en relación a un conflicto suscitado en el Consejo Directivo de la mutualista CASMU, IAMPP. En efecto, como señala GIORGI, la contienda de competencia legalmente consagrada tiene carácter preventivo de un pronunciamiento de la Administración, toda vez que apunta a establecer el órgano que puede emitirlo válidamente (Cfme. GIORGI, Héctor en El Contencioso Administrativo de Anulación, pág. 80). Corresponde entonces, a fin de resolver la presente contienda, examinar las disposiciones legales aplicables al caso: El artículo 14 de la Ley Orgánica de Salud Pública No. 9.202 establece: “Corresponde al Ministerio de Salud Pública reglamentar y vigilar el ejercicio de las profesiones mencionadas en el artículo anterior, y de todas las auxiliares de la medicina. También le corresponde reglamentar y vigilar el funcionamiento de las instituciones privadas de asistencia de las sociedades mutualistas y de las instituciones de carácter científico y gremial cuando se refiere a los profesionales mencionados en este capítulo” El artículo 11 del Decreto Ley sobre la Obligatoriedad de la Cobertura de Atención Médica. Normas sobre Asistencia Médica Pública y Privada No. 15.181 dispone: “El Ministerio de Salud Pública, a través de una Dirección con esos fines específicos ejercerá la inspección, fiscalización y control en los aspectos técnicos, administrativos, contables y técnico laborales del funcionamiento de entidades de asistencia médica colectiva.” El artículo 5 de la Ley de Creación del Sistema Nacional Integrado de Salud No. 18.211 expresa: “A efectos de lo dispuesto en el artículo 2º de la presente ley, compete al Ministerio de Salud Pública: (…) B) Registrar y habilitar a los prestadores de servicios integrales de salud que integren el Sistema Nacional Integrado de salud y a los prestadores parciales con quienes contraten.” El artículo 16 de la Ley No. 18.211 dispone: “(…) Cuando el Ministerio de Salud Pública, en ejercicio de su competencias y en observancia de los principios y objetivos rectores del Sistema Nacional Integrado de Salud, detecte situaciones en materia de financiamiento de sus actividades o graves problemas de funcionamiento institucional que puedan comprometer en un corto o mediano plazo la continuidad de una entidad prestadora integral de salud, tanto a nivel asistencial como económico financiero, podrá designar uno o más veedores por un período de hasta seis meses, a los solos efectos de recabar información sobre todos los aspectos involucrados en la operativa de la misma (…)”. El artículo 1 del Decreto Ley de Asociaciones Civiles, Policía Administrativa No. 15.089 establece: “El Ministerio de Educación y Cultura ejercerá la policía administrativa de las asociaciones civiles y fundaciones y en consecuencia controlará su creación y su disolución y liquidación”. Las IAMPP no se encuentran comprendidas dentro de las competencias del MEC. Relevadas las normas mencionadas, asiste razón al MEC respecto a que sobre aspectos como los ventilados en obrados fruto de la vida organizacional de esa clase de instituciones, la competencia recae sobre el MSP; más precisamente en lo referido en el artículo 11 del Decreto Ley No. 15.181 anteriormente descrito. Es dable destacar, asimismo lo consignado en el Decreto No. 95/001 el que reglamentó el citado artículo 11 y al hacerlo dio cuenta que “VISTO: que el artículo 11 del Decreto-Ley No. 15.181 de 21 de agosto de 1981 comete al ministerio de Salud Pública la inspección, fiscalización y control de los aspectos técnicos, administrativos, contables y técnico-laborales del funcionamiento de entidades de asistencia médica colectiva; RESULTANDO: que, para ejercitar adecuadamente esa competencia, se requiere contar con mecanismos idóneos que faciliten el conocimiento real de los aspectos técnicos, administrativos y contables de las mencionadas instituciones (…)”. De tal manera, en su artículo 1 establece que: “Las instituciones de Asistencia Médica Colectiva definidas en el artículo 6 del Decreto-Ley No. 15.181 de 21 de agosto de 1981 deberán presentar ante el Ministerio de Salud Pública y antes del 31 de diciembre de cada año, sus Estados Contables, con dictamen de Auditoría Externa realizado por empresas auditoras de reconocida solvencia, con especificación del Estado de Situación, Estado de Resultados, Estado de Origen y Aplicación de Fondos, de acuerdo a las normas de contabilidad generalmente aceptadas, así como otras que defina la Administración en ejercicio de sus facultades de contralor”. Por su parte, el artículo 2 dispone que: “El Ministerio de Salud Pública efectuará los controles sobre dichos estados en forma selectiva, de acuerdo a las conclusiones que se obtengan de la información proporcionada, quedando habilitado para adoptar las medidas previstas en el artículo 12 del precitado Decreto Ley, en caso de incumplimiento de las obligaciones precitada”. En el caso, el argumento del MSP en cuanto a que los actos de su competencia deben definidamente limitarse a aspectos estrictamente sanitarios y asistenciales, fundando la razón de la exclusión de competencia en la ajenidad “a su giro y expertise” y al principio de especialidad con relación a la norma en cuestión, no resulta de recibo. Dicha interpretación resulta insuficiente y restrictiva frente a la clara redacción normativa que abarca ámbitos administrativos y contables. La reglamentación del Decreto Ley No 15.181 como el Decreto No. 95/001, refuerza esta interpretación al establecer que el MSP debe recibir informes contables y técnicos de las entidades de asistencia médica colectiva para ejercer su control, lo que despeja las dudas planteadas por el MSP sobre la atribución de competencia para el contralor de aspectos administrativos que afecten el funcionamiento institucional de las IAMPP. En definitiva, de la interpretación sistemática de la normativa aplicable, permite concluir que MSP es el organismo competente para entender y resolver las cuestiones administrativas derivadas en el caso concreto, en particular la denuncia sobre la exclusión de un integrante del Consejo Directivo del CASMU. Por las razones expuestas, lo establecido en el art ículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Declarar la competencia del Ministerio de Salud Pública para analizar la cuestión administrativa planteada. Sin especial condena procesal. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).