Sentencia Definitiva N° 395/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de agosto de 2025 No. 395 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “SATENIL S.A. con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE CANELONES. Acción de Nulidad” (Ficha No. 146/2023). RESULTANDO : I) A fs. 2 y ss. compareció la parte actora, SATENIL S.A., y dedujo demanda anulatoria en contra de la Resolución No. 22/05049 de 22 de julio de 2022, mediante la cual el Intendente Departamental de Canelones dispuso: “INTIMAR a la firma SATENIL S.A. (NETCOM), RUT 213816700014 a proceder a la regularización o retiro de los monopostes publicitarios instalados irregularmente en los padrones Nros. 16164, 16195, 6852 y 16314 de la localidad catastral de Ciudad de la Costa, cuyas constataciones se han registrado y notificado debidamente a dicha firma, en los expedientes administrativos que se detallen en el Resultando III) de la presente Resolución. 2. CONCEDER un plazo de 10 días hábiles a partir de su notificación para dar cumplimiento a lo intimado en el numeral anterior, bajo apercibimiento de proceder al retiro a su exclusivo costo de acuerdo a lo establecido en los Artículos 13 y 15 de la Ordenanza para la Instalación de Carteles de Publicidad en la Vía Pública, así como en el Artículo 16, Decreto Nro. 47/2007 del 29 de noviembre de 2007 y sus modificativas. (...)” (fs. 15 y ss. A.A.). En lo inicial de su planteo , dedujo pretensión de inconstitucionalidad por vía de excepción en contra del Decreto Departamental No. 89/2015. En efecto, argumentó que: a. según el artículo 262 de la Constitución, los gobiernos departamentales solo pueden ejercer potestades normativas si estas están respaldadas por una ley nacional; b. el Gobierno Departamental de Canelones no tiene competencia para regular la cartelería con frente a rutas nacionales, ya que no existe una ley que le confiera esa facultad; c. el Decreto Departamental No. 89/2015 es inconstitucional porque amplía ilegítimamente las competencias departamentales, invadiendo atribuciones del Gobierno Nacional; d. el art. 23 de la Ley No. 10.382 establece que los tramos con frente a rutas nacionales, como los correspondientes a los padrones 16.164, 16.195 y 6.852, se encuentran bajo jurisdicción nacional. Sucesivamente, desarrolló su embate en contra del acto impugnado, alegando, en lo medular, que: a. tiene un interés legítimo, personal y directo en impugnar la resolución de la Intendencia, ya que esta le impone una obligación bajo amenaza de desmantelamiento de estructuras publicitarias; b. la resolución es un acto definitivo dictado sin vista previa, lo que vulnera el debido proceso y el derecho de defensa establecidos en la Constitución y en el Reglamento General de Actuaciones Administrativas del Gobierno de Canelones; c. la Intendencia carece de competencia para dictar dicha resolución, ya que se basa en un decreto inconstitucional que amplía indebidamente sus potestades sobre cartelería en rutas nacionales; d. el acto carece de motivación válida, pues no existe adecuación entre los hechos y las normas invocadas; e. la Intendencia se atribuye potestades para retirar carteles sin orden judicial, lo que evidencia un exceso de poder y una incorrecta fundamentación jurídica del acto. II) Corrido traslado de la excepción de inconstitucionalidad, compareció el Dr. Bentancur en representación de la demandada y lo evacuó en términos contradictorios (fs. 55-61), afirmando, en lo central, que: a. el artículo 23 del Decreto Ley No. 10.382, invocado por la actora para cuestionar la competencia del Gobierno Departamental, ha quedado derogado o abrogado por el artículo 297 de la Constitución de 1952. Esta norma constitucional otorga a los gobiernos departamentales la potestad de establecer y administrar tributos sobre la publicidad y los avisos, sin distinguir si estos se ubican en caminos nacionales o departamentales, a diferencia de lo que disponía el decreto ley anterior; b. no es correcto decir que el Gobierno Departamental de Canelones carezca de competencia para gravar la publicidad que se coloque en caminos nacionales, en tanto la limitación no surge de norma vigente. El Decreto Nº 89/2015 de la Junta Departamental fue dictado acorde a la Constitución de la República. III) Luego de que la Suprema Corte de Justicia, por sentencia No. 1272 de 23 de noviembre de 2023 (fs. 86 a 87 vta.), declarara inconstitucional el art. 1° del Decreto Departamental No. 47/07 -en la redacción dada por Decreto Departamental No. 89/2015-, a fs. 99 y ss. la demandada, debidamente representada, contestó la demanda anulatoria. En prieta síntesis, la Intendencia sostuvo que: a. la Suprema Corte de Justicia declaró inconstitucional el artículo 1 del Decreto Departamental No. 47/2007 con efectos desde el 31 de marzo de 2023, fecha de presentación de la demanda. No obstante, la resolución recurrida se basó en una norma vigente y válida al momento de su dictado, por lo que no hubo abuso, exceso o desviación de poder, pues la Intendencia tenía competencia para gravar cartelería en rutas nacionales; b. el acto impugnado no es procesable, ya que constituye un acto de mero trámite: se trata de una intimación que no impone una sanción en sí misma, sino que anticipa una posible medida futura sujeta al dictado de una nueva resolución, la cual sí generaría efectos jurídicos definitivos. Igualmente, la intimación incluye implícitamente una vista previa al otorgar un plazo para presentar descargos. IV) Abierto el juicio a prueba por Decreto No. 1242/2024 (fs. 106), se diligenció la ofrecida por la demandada a fs. 108 y ss. V) Las partes alegaron en el plazo común de 15 días, haciéndolo la demandada a fs. 112-114 y la actora a fs. 130-136 vto. VI) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, por Dictamen No. 456/2024, aconsejó amparar la demanda y anular el acto objeto de impugnación (fs. 139-145). VII) Por auto No. 4811/2024 (fs. 147), se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar el presente accionamiento anulatorio. II) El Tribunal, luego de un detenido análisis de los elementos allegados a la causa, la normativa aplicable y los argumentos esgrimidos por las partes en sus respectivos escritos, apartándose de lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá a desestimar la demanda y declarar no procesable el acto objeto de impugnación. III) Naturaleza instrumental de la actuación impugnada. Falta de jurisdicción. A juicio del Tribunal, el acto impugnado, en el marco del procedimiento en que fue dictado, no resulta procesable ante la jurisdicción contencioso anulatoria del Tribunal, en virtud de no reportar a la voluntad definitiva de la Administración sobre la temática ventilada en estos obrados. En efecto, luego de observar la porción dispositiva del acto en cuestión, cabe concluir que lo que le es notificado a la empresa actora no trata de la imposición de un gravamen o una sanción. Por el contrario, la diligencia administrativa se limita a “intimar” a la actora “a proceder a la regularización o retiro de los monopostes publicitarios (…)” y a otorgar 10 días de plazo a tal efecto, bajo apercibimiento de proceder a su “retiro”. De tal modo, esta intimación no tiene, en sí misma, efectos jurídicos lesivos inmediatos. En oposición a ello, se trata de una advertencia preventiva, cuyo eventual impacto solo podría concretarse en el futuro si la Administración decide efectivamente actuar en consecuencia, ya sea retirando las estructuras o imponiendo una sanción. Esa futura resolución, y no la intimación actual, sería el verdadero acto definitivo y, por tanto, el que podría ser objeto de impugnación ante esta jurisdicción. La intimación no importa ni hace al acto culmine del esfuerzo intelectual y físico del sistema orgánico demandado, precisamente en el marco de un procedimiento de corte represivo. Como expresa MÉNDEZ citando a WALINE, en el procedimiento de formulación del acto jurídico existen tres períodos perfectamente definidos: el preparatorio, el decisorio y el ejecutivo. “El decisorio, que nos interesa inmediatamente, puede reputarse como creador del acto. En él, agotada la etapa preparatoria, la voluntad del órgano da el “fiat” que trae el acto a la luz. Esta decisión es la creación misma del negocio jurídico, pero entre el instante del alumbramiento, diríamos, y el momento en que el acto es capaz de proyectar todos sus efectos, hay un camino a recorrer, variable en extensión, en tiempo y en contenido según el sistema orgánico en que se esté actuando o la naturaleza de la actividad. El nacimiento del acto representa la voluntad definitiva de la Administración en tal sentido: de ahí aquel carácter. El acto es, pues, definitivo, cuando el esfuerzo físico, intelectual y jurídico de un sistema u orden orgánico, expresan su voluntad creadora. (…)” (Cf. MÉNDEZ, Aparicio, “Caracteres de los actos anulables”, publicado en LA LEY, cita Online: UY/DOC 59/2010)” (cf. Sentencias Nos. 420/2019 y 158/2020) (la negrilla y el resaltado no pertenecen al original). En este contexto, y en especial, en atención a las sanciones impuestas por los actos tramitados en los autos de homónima carátula identificados con las fichas Nros. 441/2022, 356/2022 y 549/2023 (requeridos ad effectum videndi para la resolución del presente), “el acto cuya formulación ha agotado los procedimientos requeridos en un orden o sistema orgánico” consiste, en la especie, en la aplicación de las respectivas multas. A mayor abundamiento, resulta tan mediata la eventual afectación que invoca la parte actora en relación con lo actuado que, por un lado, incluso se extrae del texto que la posibilidad de “regularizar” se encuentra en curso; y, por otro, la propia demandada reconoce que: “es una intimación que se agota en sí misma, no causando perjuicio a la actora, pues no hay sanción al respecto, como se mencionó ut supra será en la oportunidad que corresponda dictar el Acto Administrativo definitivo en la que se disponga la autorización correspondiente para proceder al desmantelamiento de las estructuras que se mencionan en la actuación Nro. 1 (…) la que eventualmente ocasione algún perjuicio a la actora ” (fs. 103 infolios). Visto lo anterior, cabe remitir a la profusa jurisprudencia del Tribunal sobre el punto, dado entre tantos fallos por las Sentencias Nos. 905/2022, 66/2023 y 313/2023. A modo ilustrativo, en la Sentencia No. 66/2023, se dijo textualmente que: “ Del contenido de la enjuiciada, se desprende que nos encontramos ante un acto preparatorio, de trámite y, como tal, no susceptible de producir efectos jurídicos subjetivos. Los actos de procedimiento, si bien son siempre pasibles de la interposición de los recursos administrativos correspondientes, en la esfera jurisdiccional solo son impugnables “(…) si hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto” (inc. final del art 24 del Decreto-Ley No. 15.524), lo que no ocurre en la especie (cf. Cajarville Peluffo, Juan Pablo: “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991”, Ed. IDEA, Montevideo, 1997, pág. 59-60). Así pues, el acto referido carece de la nota de definitividad con aptitud lesiva exigida por el artículo 309 de la Constitución de la República al no ser creador de una situación irreversiblemente dañosa en la esfera jurídica del actor desde un enfoque jurídico del daño, y por ello no resulta procesable ante esta jurisdicción (Sentencias Nos 95/2010, 445/2010, 273/2011, 55/2015, 234/2017, entre otras)”. IV) Despejado lo precedente, y determinada la falta de jurisdicción del Tribunal para entender en el análisis de regularidad jurídica de la resolución impugnada, importa destacar que el análisis de la Sentencia de la SCJ No. 1272, por la que se declaró inconstitucional el art. 1 del Decreto Departamental No. 47/07, en la redacción dada por el Decreto No. 89/2015 (obrante a fs. 86 y ss. infolios), resulta inocuo en la presente oportunidad, y, en su caso, deberá observarse en las actuaciones que sobrevengan. V) En suma, por las razones anotadas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA : Desestímase la demanda incoada y, en su mérito, declárase no procesable el acto administrativo impugnado. Sin especial condenación procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075) A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dr. Cal, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).