Sentencia Definitiva N° 390/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de agosto de 2025. No. 390 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “FERREIRA PINTOS MACIEL, ANA VALERIA Y OTROS con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE SALTO. Acción de Nulidad ” (Ficha No. 85/2022). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria en contra de la Resolución del Sr. Intendente de Salto No. 217, de 16 de julio de 2021, que dispuso la designación de funcionarios en diversos escalafones a partir del 1° de agosto de 2021. En necesario resumen de la demanda, el agravio esencial finca en que las presupuestaciones dispuestas devienen lesivas de la situación funcional de las accionantes, ya que las posterga en su derecho al ascenso. Ello porque, a su criterio, la Administración estableció el ingreso de funcionarios como presupuestados previo a disponer ascensos, lo que vino a perjudicar su vocación al ascenso. Al respecto, aclaró que por la resolución inmediata siguiente a la impugnada (No. 218) se d ispusieron ascensos de quiénes ingresaron como presupuestados por el acto objeto de la presente acción. Del mismo modo, cuestionó los grados en que se dispuso la presupuestación. En concreto, entendió que se contravino lo dispuesto por el art. 13 del Decreto Departamental N o. 6.631/2021, a cuyo tenor los funcionarios contratados serán presupuestados en el mismo escalafón y grado que tenían inmediatamente antes de la presupuestación. En concordancia con lo anterior , entendió ilegítimo que se hubiera dispuesto la presupuestación de funcionarios con grados 6 y 7, cuando tales funcionarios ostentaban grados diferentes como contratados. También cuestionó los fundamentos normativos de la resolución. Al respecto, refirió que se invocó como antecedente a la Resolución N o. 339/2019 que regula el procedimiento de evaluación para ascensos y presupuestaciones de funcionarios. Sobre la antedicha resolución entendió que la Intendencia se apartó de su procedimiento ya que se omitió la publicación de los resultados finales de las calificaciones. Por otra parte, cuestionó las resultancias del Convenio Colectivo celebrado entre ADEOM y la Intendencia el 28 de junio de 2021, que se invoca como fundamento de la resolución procesada. Así, se postuló que el referido convenio, que no fue dado a publicidad, menoscaba derechos funcionales, ya que prioriza la presupuestación sobre el derecho al ascenso. También el convenio se aparta del principio que establece que las vacantes se cubren por funcionarios presupuestados del gra do inmediato inferior y privilegia, en cambio, la distribución de las vacantes a partir de la presupuestación de los contratados permanentes. Además, según lo que fuera indicado, el referido convenio se aparta de las previsiones del Decreto Departamental N° 6.631/2021. Así, entendió que el convenio carece de aptitud para modificar un Decreto de la Junta Departamental. A modo de síntesis, entendió que la Administración se apartó del principio de legalidad, a la vez que actuó con desviación y exceso de poder, en especial a lo que hace a la celebración del convenio colectivo en que se basó el acto impugnado. Por su parte, requirió la aplicación de la presunción de ilegitimidad del acto ante la omisión de la Administración en resolver los recursos. En su mérito, fue requerida la anulación del acto impugnado. II) Emplazada en forma la Administración, contestó de modo contradictorio bregando por la solución desestimatoria de la demanda. De modo preliminar, señaló que la resolución que dispuso ascensos de funcionarios, N o. 218, también fue impugnada y se dedujo demanda anulatoria sustanciada ante el Tribunal en la ficha No. 84/2022. Por otra parte, aclaró que el itinerario que se presenta en la demanda no es tal, es decir, no se procedió primero a presupuestar funcionarios y luego al ascenso, sino que la situación fue a la inversa. Ello supuso que primero los funcionarios fueron ascendidos y, posteriormente, presupuestados de acuerdo a las vacantes existentes. Al respecto, se precisó que primero se cubrier on vacantes con funcionarios presupuestados. Luego, las vacantes generadas por dicha operación, fueron provistas con funcionarios contratados de acuerdo a las resultancias del convenio colectivo aprobado con ADEOM. Asimismo, ratificó que no existió apartamiento de lo dispuesto por el Decreto Departamental N o. 6.631/2021, en lo que hace a la evaluación de los funcionarios. Del mismo modo ratificó que el pasaje de funcionario contratado a presupuestado lo fue en el mismo grado de contratados. Lo anterior de acuerdo a la normativa Departamental y el Convenio con ADEOM. Por su parte, también defendió el estatuto de los funcionarios contratados y sus legítimas expectativas de ser presupuestados siempre y cuando se cumplan con las condiciones normativamente pre vistas y lo convenido en el ámbito de la negociación colectiva. Asimismo, analizó la situación funcional de cada una de las actoras y, en síntesis, concluyó que en sus calificaciones no obtuvieron los puntajes necesarios a efectos de avanzar de grado conforme a las vacantes existentes. Finalmente, hizo hincapié en a la autonomía negocial y carácter heteronormativo de los convenios colectivos a partir de los cuales se fundó resolución en cuestión. En suma, requirió que la demanda sea desestimada y prom ovió la citación como terceros de ADEOMS y los funcionarios comprendidos en la resolución impugnadas. III) Los terceros denunciados fueron debidamente emplazados y no comparecieron. IV) Abierta la causa a prueba fueron diligenciados los medios probatorios propuestos, y las partes, por su orden, formularon sus alegatos de bien probado. V) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante Dictamen No. 544/2024, de 24 de setiembre de 2024, se pronunció por la solución desestimatoria de la demanda. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. II) El Tribunal, debidamente integrado, y por unanimidad, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, no hará lugar a la demanda por los fundamentos que a continuación se explicitarán. III) En primer término corresponde desestimar lo pretendido por la actora en lo que hace la presunción de ilegitimidad del acto, la que no resulta de aplicación en cuanto se está ante un supuesto de un solo recurso administrativo. El Tribunal, en entendimientos que corresponde ratificar en la emergencia, ha entendido que el ámbito operativo de la presunción de ilegitimidad está dado cuando se interponen recursos administrativos de modo subsidiario. Al respecto, se ha dicho que: “En cuanto a la presunción de ilegitimidad -por cuya aplicación brega la pre tensora- cabe consignar que no se verifican los presupuestos legalmente requeridos para su operatividad. La presunción regulada en el art. 6º de la Ley No. 15.869 despliega sus efectos únicamente cuando la omisión recae sobre un recurso seguido de subsidiario: el de revocación seguido del jerárquico; el de reposición seguido de apelación o el jerárquico seguido de anulación (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Recursos administrativos”, Montevideo, 2009, p. 224, en la jurisprudencia del Tribunal véase las Sentencias 97/2013 y 759/2015). En la emergencia ello no ocurre, porque la actora movilizó un único recurso administrativo (el de revocación), no seguido de subsidiario; en consecuencia, no se presenta un supuesto que haga presumir la ilegitimidad del acto impugnado” (Sentencia No. 366/2016). IV) Relevado lo anterior, importa señalar que el Tribunal ya ha tenido oportunidad de analizar un caso análogo al de obrados. Así, importa remitir a las resultancias de la Sentencia No. 83/2025, donde se procesó la Resolución No. 218, de la Intendencia de Salto, que dispuso ascensos a partir de la presupuestación dispuesta en el acto impugnado. En tal sentido, importa desestimar el agravio relativo a la violación de lo dispuesto en la Resolución N o. 339/2019, ya que no habrían sido publicadas las evaluaciones de los funcionarios. Sobre el tópico, la aludida Sentencia No. 83/2025, indicó que: “Si bien asiste razón a los accionantes, y no fue controvertido por la demandada, que los resultados finales de las calificaciones no se publicaron en los sectores correspondientes durante el lapso establecido por la norma, ello no afectó el derecho de defensa de los actores en una magnitud que pudiera desvirtuar el procedimiento; en tanto surge de los antecedentes administrativos, que estos fueron debidamente notificados de la Evaluación de Desempeño (…) La publicación cumplía la finalidad de la información . Los accionantes fueron notificados, de allí que la omisión de publicar no les privó del propósito para la que estaba concebida. No se cercenó el derecho de información de los hoy impugnantes, al menos no es ello lo que plantean. En consecuencia, el agravio, en aplicación del art. 7 del Decreto 500/991, no conmueve la legitimidad del acto administrativo encausado”. En la emergencia las evaluaciones fueron debidamente notificadas a las accionantes (de fs. 132 a 133 de los antecedentes surge la notificación a la Sra. Ana Ferreira, a fs. 134 de los antecedentes resulta la notificación de la Sra. Cecilia Cabrera y a fs. 135 de los antecedentes la notificación de la Sra. Josseline Gómez). Por lo tanto, atento a la notificación personal de la evaluación, se ha cumplido con la finalidad de publicidad por lo que el agravio en cuestión deviene infundado. V) Los restantes agravios también corresponde que sean desestimados. Así, son de íntegra reproducción en la emergencia los entendimientos dados en la mentada Sentencia N° 83/2025, a cuyo tenor se indicó: “en la especie no se aprecia que se modificaran las reglas de los asc ensos, se vulnerara la carrera funcional, ni se contraviniera normas departamentales. Conforme emerge del visto de la resolución impugnada, del análisis de los antecedentes administrativos detallados en el considerando III de este pronunciamiento, y por no resultar controvertido, el proceso de calificación y ascensos se guio por lo dispuesto en la Resolución N.º 339/2019 de fecha 16 de diciembre de 2019 que estableció las bases para las evaluaciones de desempeño y calificaciones de los funcionarios de la Intendencia de Salto, por el Convenio Colectivo de fecha 28 de junio de 2021 que dispuso reglas claras de actuación, para el proceso de ascensos y presupuestación de los funcionarios contratados, y por las Actas N.º 1 y 2 de fechas 8 y 29 de junio de 2021 respectivamente. Asimismo, y sin perjuicio que no fue formulado como un agravio propiamente dicho, sino en forma tangencial por los actores, no cabe dudar de la legitimidad de los convenios colectivos celebrados entre la Intendencia Departamental y, en este caso, la ADEOMS. Ello por cuanto el planteo de los accionantes no pasa del estadio de un anuncio sin entrar en los argumentos por los cuales partiendo de las disposiciones de la ley 18.508, sostienen la ilegitimidad. Ahora bien, en el caso y como con acierto señala la Asesoría Letrada de la Oficina Nacional del Servicio Civil: “ El actuar de la Administración fue acorde a derecho, habiéndose otorgado a los funcionarios todas las garantías en tanto el proceso de evaluación, los ascensos y la presupuestación de los contratados se realizó en un todo de acuerdo con los convenios colectivos celebrados por la Intendencia de Salto y el Sindicato (ADEOMS). (…) Por ende, de acuerdo con lo establecido y probado por la Administración, el actuar de la misma fue conforme a derecho, en tanto los ascensos fueron el resultado de un largo proceso de negociación colectiva que contó con todas las garantías para los funcionarios”. VI) La resolución impugnada en autos se limita a dar cumplimiento a lo estipulado por el convenio colectivo celebrado con ADEOMS (fs. 16 y 17 de los antecedentes), el cual no contiene objeto ilícito y observa los principios constitucionales de la función pública y su marco estatutario. Tampoco se observa una vulneración a la igualdad de opo rtunidades de los funcionarios, puesto que, para estar comprendidos por la regularización, se habían acordado pautas objetivas; desprendiéndose de los antecedentes agregados el apego a éstas. De este modo, véase que en el convenio se estableció que: “PRIMERO. ANTECEDENTES. - A) La Intendencia de Salto ha desarrollado un proceso de evaluación y calificaciones de sus funcionarios. Según Resolución Nº 339/2019 de 16/12/2019, la evaluación del desempeño se traduciría en una calificación que, a su vez, servirí a de base para el ascenso o presupuestación de aquellos funcionarios que cumplieran con los requisitos exigidos (art. 2). B) Según lo dispuesto por el artículo 13 del decreto 6631/2012, el funcionario contratado que adquiera la calidad de funcionario presupuestado, lo hará en el mismo escalafón y grado que tenía inmediatamente antes de su presupuestación . De acuerdo a lo establecido en el artículo 28 del decreto, el mismo entró en vigencia el 1 de enero de 2012. C) Por su parte, el Convenio Colectivo suscrito entre la Intendencia de Salto y ADEOMS con fecha 19/12/2019, reconoció el derecho a la presupuestación de aquellos funcionarios que ingresaron en el período de Gobierno 2010-2015 en el grado mínimo del escalafón al que pertenecen (cláusula 4ª). D) Todo ello sin perjuicio del derecho a la carrera administrativa de los funcionarios presupuestados . E) Que el artículo 4 de la ley 18508 determina como objeto, entre otros, de la negociación colectiva en el sector público: acordar la estructura de la carrera funcional. SEGUNDO. - A efectos de establecer reglas claras de actuación, que permitan aplicar sistemáticamente las normas vigentes, Constitución, leyes, decretos de la Junta y/o convenios colectivos, las partes acuerdan celebrar el siguiente CONVENIO COLECTIVO: I) El proceso de presupuestación de funcionarios se realizará sobre las siguientes bases y condiciones : a) Las vacantes presupuestales generadas son las que resultan al 30 de abril de 2021. b) Primeramente se procederá al ascenso de funcionario s presupuestados mientras haya vacantes, según grado y puntaje obtenido en su calificación. c) Las vacantes que se generen por ascensos, se integraran a las que no hayan sido cubiertas, distribuyéndose las mismas en la presupuestación de los contratados pe rmanentes, según puntaje de calificación en grado y escalafón correspondiente . d) En caso de existir empate en puntaje y se debe decidir el ascenso o presupuestación, se procederá de la siguiente forma: primero se decidirá por la antigüedad en la Administración, segundo por la antigüedad en la categoría y tercero por la antigüedad en el cargo. e) Los funcionarios que hayan ingresado con anterioridad al 1 de enero de 2012 y que a esa fecha contaran con una antigüedad mínima de dieciocho meses, se presupuesta rán con el grado efectivo que figuren (no con el grado de cobro). f) Los funcionarios contratados que ingresaron a partir del 1 de enero de 2012 se presupuestarán en el grado más bajo del escalafón en el que revisten, a cuyos efectos se tendrá en cuenta la forma de ingreso y/o los términos acordados con ADEOMS en convenio colectivo de 19/12/2019” (fs. 16 y 17 de los antecedentes). De las resultancias de autos surge que se procedió tal como estaba estipulado en el convenio que viene de transcribirse. Primero se realizaron los ascensos de los funcionarios presupuestados con los resultados recogidos en el Acta N° 1. Luego, una vez realizados los ascensos, se generaron 715 vacantes y se procedió a presupuestar a los funcionarios según los resultados recogidos en el Acta N° 2 (fs. 19 a 24 de los antecedentes). Del mismo modo, en concordancia con las actuaciones que vienen de individualizarse, no existe controversia en cuanto a la situación particular de cada una de las accionantes explicitada en la contestaci ón de demanda (capítulo 3, fs. 15 a 16). Así, de acuerdo a la evaluación funcional se elaboraron listas de prelación para cubrir las vacantes existentes, lo que es acorde a las resultancias de la negociación colectiva y no resulta antijurídico. Por lo tanto, la resolución en causa recoge los resultados de las actas referidas (fs. 19 a 24 de los antecedentes) y remite a los convenios colectivos que fueran legítimamente celebrados con el sindicato. En ese sentido, al igual que lo resuelto en la citada Sentencia No. 83/2025, se vislumbra que el actuar de la Administración resultó acorde a Derecho. Ello por cuanto se otorgó a los funcionarios en las diversas instancias (evaluación, ascensos y presupuestación) todas las garantías, desarrollándose éstas en un todo de acuerdo con los convenios celebrados. Con base en ello, no existió violación a la regla de Derecho que justifique la nulidad del acto administrativo impugnado, por lo que corresponde la solución desestimatoria de la demanda. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, debidamente integrado y por unanimidad, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírma se el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de l a Acordada No. 34/2023: art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dr. Cal, Dra. Hernández. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).