Sentencia Definitiva N° 388/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de agosto de 2025. No. 388 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ALTRUDA PESQUE IRA, GRACIELA LILI ÁN con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 468/2023). RESULTANDO : I) La parte actora compareció y dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. D.P. 122/2022, de fecha 20 de setiembre de 2022, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, por la cual, se denegó su solicitud de jubilación común por régimen mixto de afiliación y comercio, al no reunir las condiciones previstas para acceder al derecho, al amparo del artículo 18 de la Ley No. 16.713, en la redacción dada por el artículo 1º de la Ley No. 18.395 (fs. 60 vto. a 61 de A.A.). En su demanda, relató que ingresó a trabajar en el Ministerio del Interior el 1° de agosto de 1981 amparada por el Servicio de Retiros y Pensiones Policiales. Agregó que, a partir del 3 de setiembre de 1991, la Ofici na de Planeamiento y Presupuesto solicitó sus servicios con un pase en comisión hasta el 23 de diciembre de 2004 y, a partir del 1º de enero de 2006 hasta la actualidad, el Ministerio de Economía y Finanzas hizo lo propio, percibiendo, en ambos casos, una remuneración adicional por la que fueron volcados los aportes previsionales al BPS. En base a lo que antecede, esgrimió como agravio, que el BPS estableció que sus aportes de contribuciones especiales de seguridad social, mientras se desempeñó en comisi ón en la OPP y en el MEF no califican como asignaciones computables a los efectos del cálculo básico de retiro. Tal criterio, a su juicio, vulnera el principio de congruencia consagrado en el artículo 146 de la Ley No. 16.713. Del mismo modo, considera que deberán traspasarse los servicios reconocidos de Industria y Comercio conforme a lo dispuesto por el artículo 10 inciso 3º de la Ley No. 17.819. Así, postuló que el acto impugnado carece de motivación y vulnera la teoría de los actos propios a partir del desconocimiento de los aportes retenidos lo que implicaba una legítima expectativa de percibir una jubilación. Apuntó entonces, que se lesiona el derecho al acceso a una prestación jubilatoria adecuada a su trayectoria contributiva observada durante más de tres décadas. Asimismo, entendió que, por razón de edad, se encuentra comprendida en el régimen previsional mixto previsto en la Ley No. 16.713. Por tal motivo, el organismo distribuyó los aportes personales de acuerdo c on lo previsto por el art. 7 de la citada ley, por lo que cuenta con una suma importante de dinero en República AFAP. Señaló que, recién podrá disponer de tal dinero si se jubila o, en su defecto, al cumplir 65 años de edad. Como el BPS no le ha reconocido su derecho a la jubilación, se la priva -sin norma jurídica habilitante- de disponer sobre ese patrimonio. Por lo tanto, insiste en que es inadmisible que los servicios cargados en su historia laboral no constituyan servicios computables, lo que carece de sustento jurídico. Desde tales perspectivas, concibe que su demanda resulta fundada ya que el proceder de la Administración vulnera los invocados principios de buena fe y confianza legítima que, a su vez, derivan del principio de seguridad jurídica, e xtremo que generó la Administración con su obrar constante durante más de 30 años. En suma, requirió la anulación del acto objeto de impugnación (fs. 17 a 32, infolios). II) Conferido el traslado de precepto, de fojas 36 a 45 vto., compareció la Dra. Sofia Agustina Cáceres Pérez, en representación del Banco de Previsión Social, quien se opuso al accionamiento movilizado, afirmando que la Administración ha actuado conforme a l a ley y a la Regla de Derecho, tanto desde el punto de vista formal y de fondo. En necesaria síntesis, bregó por la solución desestimatoria en base a lo dispuesto por el art. 5°, lit. "E", de la Ley No. 9.940, en la redacción dada por el art. 75 de la L ey No. 12.761, que dispone como requisito de otorgamiento de la jubilación que el organismo del titular esté afiliado a la Caja. En tal sentido, recordó que la accionante pertenece al Ministerio de Interior y este no está afiliado a la Caja de Jubilacio nes y Pensiones Civiles y Escolares, por lo que no está alcanzada por los beneficios jubilatorios en el ámbito del BPS. Afirmó que, por un único cargo público presupuestal no pueden simultáneamente generarse asignaciones computables para dos organismos de seguridad social diferentes. Añadió que, el hecho de que se generen Contribuciones Especiales de Seguridad Social no significa necesariamente que en todos los casos pueda tenerse derecho a gozar de una prestación. En la especie por lo preceptuado por el artículo 5° de la Ley No. 9.940, de 2 de julio de 1940, la titular no cumple con uno de los requisitos para poder tener derecho a una prestación a cargo del Banco de Previsión Social. De este modo, a su entender, que deban realizarse los aportes por Contribuciones Especiales de Seguridad Social es en cumplimiento de las normas sobre materia gravada y dichos aportes son para financiar la seguridad social en su conjunto, lo que no implica que se deba tener derecho a una prestación. En consecuencia, bregó por la confirmación del acto impugnado. III) Por Decreto No. 5429/2023, de 25 de octubre de 2023 (fs. 47), se tuvo por contestada la demanda y, se dispuso la apertura a prueba por diez días. IV) Se produjo el diligenciamiento de la prueba ofrecida por las partes, hasta que el 15 de mayo de 2024, se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 92). V) Las partes alegaron en el plazo común de quince días (fs. 95 la demanda y, de fs. 97 a 110 la parte actora). VI) Por Dictamen No. 5 32/2024, de 24 de setiembre de 2024, la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, aconsejó desestimar la demanda interpuesta, confirmando el acto administrativo impugnado (fs. 113 a 115). VII) Puestos los autos para sentenc ia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 117). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La resolución enjuiciada se notificó a la parte actora el 17 de octubre de 2022 (fs. 61 vto. de A.A). Con fecha 26 de octubre de 2022, interpuso en forma conjunta y subsidiaria los recursos de revocación y jerárquico (fs. 63 vto. de A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa, la que se configuró a través del dictado de la Resolución del Directorio del Banco de Previsión Social No. 22-18/2023, de 26 de julio de 2023 (fs. 91 vto. a 93 vto. de A.A.). Dicha Resolución se notificó a la actora con fecha 1° de setiembre de 2023 (fs. 97 de A.A.). La demanda se interpuso el 7 de setiembre de 2023, dentro del término legal (sello de presentación a fs. 17 y Nota de Cargo de fs. 33 de infolios). II) Con la finalidad de efectuar un correcto abordaje de la situación sometida a decisión del Tribunal, conviene realizar un a breve reseña de las actuaciones que precedieron el dictado del acto encausado. En tal sentido, surge de los antecedentes administrativos allegados al proceso que, con fecha 13 de agosto de 2019, la Sra. Graciela Altruda Pesqueira inició trámite de Reconocimientos de Servicios ante el BPS (fs. 2 de A.A.). Con fecha 16 de setiembre de 2020, comparece nuevamente la actora ante el organismo, a efecto de ahora iniciar trámite de Jubilación común sin cese. En el apartado destinado para “observaciones”, se consigna que: “la titular solicita se le otorgue derecho y liquidación previa de pasividad civil, incluyendo servicios de Industria...” (fs. 17 vto. a 18 de A.A.). Seguidamente, surge a fojas 19 a 20 de los antecedentes administrativos que la actora agrega constancia sobre los servicios prestados en comisión para Oficina de Planeamiento y Presupuesto y Ministerio de Economía y Finanzas. Tras consultar vía correo electrónico al Ministerio del Interior, sobre los servicios de la titular (fs. 23 vto. d e A.A.), se informa por la citada Secretaria del Estado, que: “la titular del asunto es funcionaria del Ministerio del Interior en comisión en otra UE pero presupuestalmente pertenece a este Ministerio, desde el 1/8/1981” (fs. 25 A.A.). Con fecha 26 de octubre de 2021, se emite informe por la Oficina de Liquidaciones, manifestando que la titular: “...no configura causal jubilatoria común, atento a que no cumple con los años de servicios mínimos establecidos en el art. 1 de la ley 18.395 De acuerdo a que l a titular es funcionaria del Ministerio del Interior tal como se nos informó a fs. 17 y que pasó en comisión a Oficina de Planeamiento y Presupuesto y a Ministerio de Economía y Finanzas (fs. 6 y 7), se detenta un solo cargo público y no dos. Por tal motivo la actividad en comisión no es computable ni generadora a derecho a prestación. La actividad que genera derecho a prestación es por el Ministerio del Interior” (fs. 27 vto. A.A.). De lo actuado, se le confiere vista a la Sra. Altruda el 18 de enero de 2022 (fs. 28 de A.A.), siendo evacuada por ésta la vista el 4 de febrero de 2022, en donde, además de formular sus descargos, agregó prueba documental (fs. 31 a 46 de A.A.). Más adelante, la actora presenta constancia por actividad de Caja Policial (fs. 47 a 49 de A.A), remitiéndose las actuaciones ante la Asesoría Letrada del Organismo (fs. 54 A.A.). Con fecha 5 de setiembre de 2022, informa la Asesoría Letrada que los servicios prestados en comisión por la titular en la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y en el Ministerio de Economía y Finanzas, no son computables a los efectos de obtener una jubilación al amparo de dicha institución (fs. 54 vto. a 56 vto. de A.A.). Finalmente, en atento a lo informado, se dicta Resolución N o. D.P. 122/2022 de fecha 20 de setiembre de 2022, la cual deniega la solicitud de Jubilación Común por Régimen Mixto de Afiliación Industria y Comercio, en virtud de no reunir las condiciones previstas para acceder al derecho, al amparo de la siguiente normativa: Ley 16.713 de 03/09/1995, Art. 18 en su actual redacción, dada por el Art. 1 de la Ley 18.395 de 24/10/2008 (fs. 60 vto. a 61 de A.A.). III) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, habrá de compartir la solución aconsejada por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo y dispondrá la confirmación del acto, por los fundamentos que se explicitarán. En este sentido, es menester señalar que la cuestión a resolver resulta de puro derecho. Así pues, no hay controversia en cuanto a la base fáctica, en tanto no hay discusión alguna respecto de la actora es funcionaria del Ministerio del Interior desde el 1° de agosto de 1981, cuyos servicios tienen afiliación al Servicio de Retiros y Pensión Policial. De igual modo, no hay controversia en cuanto a que la actora pretende una jubilación por el régimen mixto de afiliación Industria y Comercio en mérito a que cumplió funciones en Presidencia de la República, cuyo montepío, correspondiente a su permanencia a la orden, fue volcado al BPS. Pues bien, en atención a la base fáctica que viene de referirse, el progreso de la pretensión deducida por la demandante encuentra como barrera infranqueable, lo establecido por el artículo 5 de la Ley No. 9.940 de 2 de agosto de 1940, en la redacción dada por el artículo 45 de la Ley No. 12.761. Por el referido dispositivo, se dispone que: “Los beneficios de las leyes jubilatorias que atiende la Caja de Jubilaciones y Pensiones Civi les y Escolares alcanzan a las personas que presten servicios al Estado, siempre que reúnan las siguientes condiciones: A) Que sean designadas por autoridad competente o mediante procedimiento electivo legalmente calificado; B) Que sean mayores de dieciocho años; C) Que la prestación se haga personalmente; D) Que sea remunerada; y E) Que el Organismo al que el titular pertenezca esté afiliado a la Caja”. En la especie, la actora es funcionaria presupuestada en el Misterio del Interior, lo que la excluye de los beneficios jubilatorios en el ámbito del Banco de Previsión Social. Ello, pese a la remuneración adicional a cargo de los organismos que requirieron sus servicios en comisión (OPP Y MEF). La actora es titular de un único cargo público, por lo que no puede generarse en forma simultánea asignaciones computables para dos organismos de la seguridad social. De tal modo, los aportes por contribuciones especiales de seguridad social efectuados por la ahora accionante lo fueron en cumplimiento d e las normas sobre materia gravada; y dichos aportes fueron destinados a financiar el régimen de solidaridad inter generacional en su conjunto, lo que no implica que la actora genere el derecho a otro beneficio jubilatorio adicional al que le corresponde por su afiliación a la seguridad social policial. La circunstancia de que deba esperar para percibir las prestaciones derivadas de la AFAP son ajenas al objeto del presente proceso, a la vez que se encuentran legalmente previstas. IV) Como colofón, t ampoco le asiste razón a la demandante, respecto de los invocados vicios en la motivación del acto impugnado. En efecto, entiende la Sede que, en el caso, los hechos que sirven de plataforma fáctica, fueron debidamente valorados y fijados por parte de la Administración a la hora de tomar decisión. De tal modo, los fundamentos que llevaron a la adopción de la resolución impugnada, surgen no sólo del propio acto impugnado, sino que también, y palmariamente, de los antecedentes administrativos ya relacionados, y que sirvieron de razón suficiente para su dictado, por lo cual, no se advierte defecto alguno en ese sentido, que pueda viciar de nulidad al acto encausado. Siendo que la motivación debe contener una relación de las circunstancias de hecho y de derecho que determinaron el dictado del acto, va de suyo que, en la especie, una lectura atenta de aquella que fuera explicitada en los diversos informes que le precedieron (los que fueron notificados a la actora, habiendo ésta evacuado las vistas y siendo analizados sus descargos), permite concluir que la misma se constituyó en una motivación idónea y eficaz, en la medida que resulta suficiente para apreciar con exactitud los motivos determinantes del acto (Cfm. MARIENHOFF, M.: “Tratado de Derecho Administrativo”, T. II, págs. 330-332). De manera que, más allá de la fundamentación contenida en el cuerpo de la resolución resistida, la misma resulta satisfecha tras la consideración de las previas actuaciones incorporadas al expediente, que dieron lugar al dictado del presente acto. En definitiva, en lo que al agravio tratado refiere, se impone también su rechazo. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la demanda incoada y confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos c incuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal (r.), Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).