Sentencia Definitiva N° 379/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de agosto de 2025 No. 379 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “MOREIRA, SERGIO URCELAY con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 720/2023). RESULTANDO : I) El actor, Sergio Urcelay Moreira, dedujo demanda anulatoria (fs. 3 a 6 infolios) contra la Resolución AP No. 42/23, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social (en adelante BPS) el 14 de febrero de 2023, la cual se otorgó una jubilación con descuento de deuda contributiva (fs. 67 vto. de los AA). En necesaria síntesis, manifestó que el acto procesado afecta su interés legítimo, directo y personal, quien legalmente reúne todos los requisitos necesarios para acceder a la jubilación común, lo que ha sido cuestionado por el demandado a través del acto que se procesa el que considera ilegítimo. Sostuvo que mantuvo una deuda con el BPS por los períodos noviembre de 1992 a febrero de 1997. Oportunamente, se solicitó la prescripción de la deuda y por Resolución de la Gerencia de Sucursal de la Unidad Descentralizada de Atención Integral de Durazno, se declaró prescrito el derecho al cobro de los adeudos tributarios generados durante los períodos 15 de noviembre de 1992 a 17 de febrero de 1997 por la empresa Urcelay Hermanos SRL en virtud de lo dispuesto en el artículo 38 del Código Tributario. Manifestó que, al momento de pretender acogerse al beneficio jubilatorio, el organismo previsional le obliga a firmar un convenio de pago por la referida deuda y ésta ya ha sido declarada prescrita por el propio Ente. Señaló que, de no firmar dicho convenio de pago, el trámite jubilatorio se paralizaría y resultaría imposible acceder a la jubilación. En dicha instancia, el accionante suscribe el acuerdo de pago bajo protesta pues resulta a todas luces antijurídico pretender cobrar algo a lo que no se tiene derecho. Declaró que también en forma compulsiva el accionado le venía un recibo de pago en el cual se detallan los rubros a cobrar y allí se constata la retención de parte de los haberes jubilatorios por parte del Ente, en definitiva, afirma poseer el derecho subjetivo a percibir su jubilación sin descuento. Afirmó que a fin de poder acceder al beneficio de la jubilación común, para la cual había acumulado efectivamente aportados 59 años y 11 meses sin contar el período prescrito, debió suscribir tres convenios de pago, dado que el BPS sostiene que conforme a lo dispuesto en los artículos 77 y 86 de la Ley No. 16.713 y su Decreto Reglamentario No. 125/1996, a los efectos del cómputo de los servicios y asignaciones de los trabajadores no dependientes se exige la correspondiente aportación o cotización, es decir, el pago de la suma que los contribuyentes deben a la Seguridad Social. Sin perjuicio de esta normativa, se debe considerar que este convenio se realizó sobre una deuda prescrita, lo que lo torna nulo como la ha sostenido la doctrina y la jurisprudencia. Entendió que la prescripción extintiva en materia tributaria es la pérdida del derecho de la Administración al cobro de los tributos y las sanciones en intereses, ocurrido por el no uso del derecho durante un determinado tiempo y que, para que el demandado pretenda el cobro de obligaciones tributarias impagas, debe tener un crédito exigible. Consideró injusto e ilegal el acto atacado por el hecho de que, prescindiendo de los años declarados prescritos al momento de acogerse a la jubilación, contaba con cincuenta y nueve años efectivamente aportados al BPS. En definitiva, demandó la anulación del acto impugnado. II) Conferido el correspondiente traslado compareció el BPS debidamente representado (fs. 10 a 23 infolios), quien se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En resumidos términos, controvirtió la pretensión anulatoria, argumentando que el acto atacado se dictó acorde a derecho, ya que el acto procesado no dispone retención al actor, sino que dicha retención es producto del convenio de pago suscrito por el accionante previo al dictado del acto. Señaló que la prestación solicitada por el titular es una jubilación común en Régimen de Transición al amparo del artículo 67 de la Ley No. 16.713, el cual exige la cotización efectiva para el cómputo de los períodos cumplidos en carácter de trabajador no dependiente, resultando que, por el periodo que se le imputa deuda, figura como socio. La prestación solicitada por la parte actora es de naturaleza contributiva, por lo que claramente tiene como contrapartida el aporte patronal y personal, sin perjuicio de que la ley regulará la aprobación correspondiente. Manifestó que el instituto de la prescripción que invoca el actor, impide al organismo la persecución judicial tendiente al cobro de los adeudos como lo dispone el artículo 38 del Código Tributario, no obstante, a los efectos de ser reconocidos los años de servicios, resulta indispensable la cotización efectiva y tratándose de una condición impuesta expresamente por las normas legales de larga data en la materia. Destacó que el Sr. Urcelay por escrito solicita que se deje en suspenso los servicios patronales y el articulo 20 del Decreto No. 431/1981 prevé que no podrán fraccionarse actividades que corresponda a una misma afiliación. Aclaró que dicha procedencia también se encuentra prohibida por el artículo 1º de la Ley No. 17.819 y su Decreto Reglamentario No. 66/2005 en materia de acumulación de servicios. Afirmó que no es posible dejar en suspenso los servicios patronales en el sentido que pretende el actor, y a los efectos de un cómputo jubilatorio, deberán regularizarse para entrar al goce efectivo de la pasividad conforme a los artículos 77 y 86 de la Ley No. 16.713 y 42 y 44 del Decreto No. 125/1996, ya que todos sus servicios conforman su registro de afiliación y serán computados a los efectos jubilatorios una vez realizada la aportación correspondiente. Consideró que quedó claro que la actora no podía ingresar al goce de su pasividad, sin antes cancelar la totalidad de sus adeudos con el organismo o mínimamente suscribiera convenios de facilidades de pago, tal como lo hizo, lo que considera válidos y eficaces. Resaltó la aplicación del artículo 4 de la ley No. 19.185 de 29 de abril de 2013, que requiere la cancelación de obligaciones de seguridad social mediante pago, a efectos de ser consideradas para el otorgamiento de pensiones y jubilaciones. En suma, bregó por el rechazo de la demanda deducida y el mantenimiento del acto impugnado. III) Por Decreto No. 1185/2024 (fs. 25), se dispuso la apertura a prueba y se produjo su diligenciamiento, agregándose los antecedentes administrativos por cuerda separada (carpeta tapas verdes en 76 fs.). IV) La parte demandada alegó en el plazo común de quince días (fs. 35 a 37 infolios), no haciéndolo así la parte actora. V) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No 436/2024 y aconsejó la anulación del acto impugnado (fs. 40 a 41 infolios). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, procede relevar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). Se procesa la Resolución AP No. 42/23 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del BPS el 14 de febrero de 2023, la cual resolvió otorgar una jubilación al accionante con descuento de una deuda contributiva correspondiente al 30% de su pasividad (fs. 67 de los AA). Manifiesta el actor que tomó conocimiento del acto que se procesa el 3 de abril de 2023, mediante recibo de cobro de la primera pasividad servida, lo que no fuera controvertido por la Administración demandada. Contra el acto procesado, se interpusieron los recursos de revocación y jerárquico en subsidio en tiempo y forma el 11 de abril de 2023 (fs. 47 vto. a 48 de los AA). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante la denegatoria ficta el 29 de octubre de 2023, presentándose en plazo la acción anulatoria el 21 de diciembre de 2023 (nota de cargo, fs. 7). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada, corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. El accionante presentó en fecha 9 de agosto de 2022, petición administrativa a efectos de que se declare la extinción por modo prescripción de adeudos correspondientes a la empresa de la que era socio Urcelay Moreira SRL, que se habrían devengado con anterioridad al 17 de febrero de 1997 (fs. 12 vto. de los AA). El BPS analizó la petición del interesado, declarando por Resolución No. 79/2022 de 5 de octubre de 2022 “prescrito el derecho al cobro de los adeudos tributarios generados durante el período 15/11/1992 a 17/02/1997 concepto nóminas, por la empresa URCELAY HERMANOS S.R.L (…) En virtud de los dispuesto por el artículo 38 del Código Tributario” (fs. 22 vto. de los AA). Sin perjuicio de ello, la resolución en su Considerando IV) aclara que “tratándose de una solicitud de derecho y cálculo de pasividad posterior al 21/07/2004 la declaración de prescripción solicitada no le permitirá el acceso al beneficio jubilatorio (…) No obstante, tiene la posibilidad de computo si previamente cancela la deuda contraída.”. La resolución le es notificada al interesado en fecha 7 de octubre de 2022 (fs. 24 de los AA). En forma concomitante, en fecha 19 de setiembre de 2022, el accionante inicia trámite de reconocimiento de servicios (fs. 33 de los AA), incluyendo entre los servicios a computar los correspondientes a su actividad en Urcelay Moreira SRL (fs. 34 de los AA). La pasividad le es otorgada por Resolución AP 42/2023 del 14 de febrero de 2023, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas, que le habría sido notificada a través de recibo de fecha 19 de mayo de 2023 (fs. 67 vto. de los AA). En dicho recibo figura un renglón de “descuento de deuda situación contributiva”. Contra la misma interpone recursos de revocación y jerárquico (fs. 47 vto. de los AA), sosteniendo que se le impuso el descuento en sus haberes de una deuda prescrita para poder jubilarse, habiendo firmado un convenio de facilidades de pago bajo protesto para poder obtener el beneficio jubilatorio (fs. 49 a 57 de los AA). III) El Tribunal, por unanimidad de sus miembros, habrá de compartir el dictamen de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo y dispondrá la anulación del acto, por los fundamentos que se habrán de explicitar. El objeto del proceso queda delineado a la pretensión de la parte actora respecto de la ilegitimidad del criterio del BPS de exigir cancelación de créditos prescritos a efectos de otorgar los beneficios jubilatorios, como se configuró en obrados. Desde los supuestos fácticos que vienen de relevarse, la cuestión a dilucidar es de pleno derecho, a la vez que existe jurisprudencia consolidada de la Corporación en cuanto a que las contribuciones a la seguridad social, canceladas por el modo prescripción, resultan computables a los efectos jubilatorios. En el mismo derrotero, se ha postulado por el Cuerpo la ilegitimidad del acto seguido por el organismo, dado por condicionar el otorgamiento de beneficios inherentes a la seguridad social a la cancelación de adeudos extintos por el modo prescripción, inclusive, como acontece en obrados, en caso de celebración de convenios de pago de deudas prescritas. Tales convenios, de acuerdo al criterio seguido por el Colegiado, carecen de aptitud para hacer pervivir obligaciones ya prescriptas. Como ha sostenido el Tribunal, la conducta del BPS de condicionar el otorgamiento de beneficios de la seguridad social a la cancelación de créditos ya prescritos, no mediando la acreditación de ninguna causal interruptiva es ilegítima (Con. Sentencias Nos. 643/2010, 239/2011, 229/2012, 692/2015, 339/2016, 332/2017, 518/2017, 129/2018, 706/2018, 81/2019, 444/2019, 609/2019, 778/2019, 338/2020, 355/2020, 562/2020, 683/2020, 35/2021, 450/021, 370/2022, 496/2022, 943/2022, 358/2023, 604/2023, 178/2024, entre otras). El Cuerpo ha sostenido en Sentencia No. 226/2016: “En tal sentido, se ha vuelto una práctica administrativa frecuente en el organismo previsional la siguiente: cuando luego del inicio del trámite jubilatorio por un interesado en obtener una pasividad se detecta que éste tuvo actividad como no dependiente y registra adeudos, el BPS pretende lograr su realización mediante la firma de convenios de pago o mediante la obtención del consentimiento del interesado para que los adeudos se debiten de su futura jubilación. Si el interesado no accede a convenir su adeudo, o a aceptar los descuentos sobre su pasividad, se le impide el acceso a los beneficios jubilatorios. Si bien existen varias normas legales que, en aras de tutelar el crédito fiscal por aportes a la seguridad social, impiden el ingreso a los beneficios jubilatorios de aquellos trabajadores no dependientes que registren adeudos tributarios con el Ente previsional, dichas disposiciones - como lo ha señalado reiteradamente el Tribunal - no vuelven inaplicable el régimen general de prescripción tributaria, previsto en los artículos 38 y concordantes del Código Tributario. Por lo tato, cuando el BPS pretende el cobro de sus créditos debe, precisamente, tener un crédito exigible contra el interesado. Ello significa que, si el crédito que dice tener el organismo se encuentra extinguido por prescripción, como sucede en el caso de marras, entonces lo que alega tener el ente no es precisamente un crédito exigible”. El BPS ha sostenido en forma reiterada que conforme a lo dispuesto por los artículos 77 y 86 de la Ley No. 16.713 y su Decreto Reglamentario No. 125/996, a los efectos del cómputo de servicios y asignaciones de los trabajadores no dependientes, tanto sean anteriores o posteriores a la vigencia de la historia laboral, se exige la correspondiente aportación o cotización, o sea, el pago de la cuota o suma dineraria que los contribuyentes deben a la seguridad social, como producto de la relación jurídica tributaria. El Tribunal, en constante jurisprudencia, no ha compartido esta interpretación y en su lugar, ha destacado que lo que el régimen previsional requiere es la cancelación de los adeudos generados en actividades de los trabajadores no dependientes y ésta puede ocurrir por cualquiera de los modos de extinguir las obligaciones, entre las que está incluida la prescripción, que extingue el derecho al cobro por parte del BPS. Como ha señalado el Cuerpo en Sentencia No. 428/2017: “… las disposiciones normativas que facultan al ente a realizar sus créditos tributarios - incluso practicando retenciones sobre las pasividades -, como por ejemplo las prevista en las Leyes 9.999, 11.237, 12.143, 12.934 y 15.840, no pueden prevalecer sobre lo dispuesto en los art. 38 y ss. del Código Tributario - normas que regulan el régimen de prescripción de las obligaciones tributarias - , sino que deben armonizarse e interpretarse contextualmente con esta últimas. Las referidas leyes, incoadas por la demandada, presuponen la existencia de un adeudo, esto es, de un crédito a favor del BPS. Y en este caso, el Banco ya no tenía un crédito contra la actora en el momento de reclamarle la cancelación, pues el derecho personal que pudo haber existido a su favor se encontraba largamente extinguido por el modo prescripción (…)”. En el caso, habiéndose declarado la prescripción de los adeudos tributarios, se han extinguido los mismos, no pudiendo la Administración exigir su cobro por vía oblicua de hacer suscribir al interesado un convenio de facilidades de pago a descontarse de su pasividad. La prescripción tributaria no solo extingue la acción procesal para gestionar su cobro coactivo, sino el propio derecho al cobro de la obligación. El artículo 38 del Código Tributario establece expresamente que lo que se prescribe es el derecho al cobro de los tributos; esto es, el derecho de crédito, la obligación tributaria. Como sostuvo el Tribunal en Sentencia No. 178/2024 “Transcurrido el plazo previsto, la obligación se extingue plenamente sin convertirse siquiera en una obligación natural. Se revela que en el Derecho Tributario la prescripción opera ipso iure, esto es: opera de pleno derecho para producir el efecto liberatorio, por cuanto constituye un acto jurídico eficaz, cuando se cumple en tiempo de inercia del acreedor” y, anteriormente, en Sentencia No. 226/2016 “No puede soslayarse que, en Derecho Tributario, según lo entienden doctrina nacional y extranjera, no existen las obligaciones naturales. A diferencia del Derecho Civil, no existe en el Derecho Tributario la obligación natural (…) Señala en tal sentido Gervasio POSADAS BELGRANO: “(…) la obligación tributaria nace por voluntad de la Ley y obliga al contribuyente dentro del marco de esa voluntad. Extinguida la acción del Fisco por el inútil transcurso del tiempo, no subsiste una obligación natural al cargo del contribuyente (…)”. Conforme a lo expuesto, luego de operada la prescripción, la obligación que tenía naturaleza tributaria, sus sanciones e intereses, y que, como tal, estaba comprendida en la definida en el artículo 10 del Código Tributario, ha perdido ese carácter, lo que determina su total extinción (siempre que no haya un acto interruptivo o suspensivo del término legal de prescripción). La propia Administración relevó la prescripción y la declaró por resolución expresa. En consecuencia, el BPS carecía de crédito que pudiera reclamar al accionante, lo que tienen por consecuencia la ilegitimidad del convenio de pago y del acto por el cual se le otorga la jubilación descontándose sus cuotas. Por su parte, y en lo que refiere a la aplicación del artículo 4º de la Ley No. 19.185, el Tribunal posee jurisprudencia consolidada respecto de la vigencia temporal de dicha norma, lo cual determina su inaplicabilidad a efectos de dilucidar la situación de obrados. Sobre la indicada cuestión en términos pacíficamente reeditables en obrados, la Sentencia No. 428/2017, concluyó: “La referida norma legal dispone: “A los efectos del registro de servicios y asignaciones computables previstos en el literal B) del Artículo 86 de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, y en el Artículo 13 de la Ley No. 17.963, de 19 de mayo de 2006, declárase que la cotización efectiva, la cancelación de adeudos o la aportación regular no comprenden a la prescripción prevista en el artículo 38 del Código Tributario”. En el período de tiempo en que el actor mantuvo la deuda con el BPS comprendido entre noviembre de 1992 a febrero de 1997, no estaba vigente el artículo 4 de la Ley No. 19.185 de 29 de diciembre de 2013, que entró en vigencia al ser publicada en el Diario Oficial el día 20 de enero de 2014, por lo cual cabe concluir que no puede aplicarse en forma retroactiva. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada)