Sentencia Definitiva N° 352/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de agosto de 2025. No. 352 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “SANABRIA MENDOZA, ANA MARIA Y OTROS con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE USINAS Y TRASMISIONES ELÉCTRICAS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 764/2020). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria en contra de la Resolución N° R.18-1019, del 3 de mayo de 2018, del Directorio de la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas (en adelante UTE), por la que se resolvió designar como afectados por servidumbres a inmuebles de propiedad de los actores, a favor de la línea aérea de conducción de energía eléctrica de 150 kV, “ desde futura estación 150/30 kV a ubicarse en las cercanías de la planta de ANCAP de José Ignacio -departamento de Maldonado, hasta un punto (Torre n.° 38) de la línea de 150 kV San Carlos- Maldonado y San Carlos- Rocha ” (fs. 57 a 58 de los antecedentes). En necesaria síntesis de la demanda, importa señalar que fueron relevados los principales aspectos de procedimiento del acto en cuestión. Así, se destacó que en base a lo dispuesto por el Decreto del Poder Ejecutivo N° 316/010, de 20 de octubre de 2010, y el reglamento interno de UTE sobre imposición de servidumbres, el Directorio no podía obrar como lo hizo al dictar el acto resistido. Del mismo modo, se relevó el vicio de indefensión por la omisión de conferir vista previa a los propietarios de los predios afectados en lo que refiere al trazado original, así como sus posteriores cambios. Sobre el fondo, insistió en que la servidumbre fue impuesta a partir de un trazado adoptado en violación al Decreto habilitante. En ello incidió un negocio con un particular (familia BUSQUET), sobre el que formuló extensos desarrollos y consideraciones que informan a la legitimidad del acto impugnado. Tal modo de proceder de la Administración, a su criterio, supone la violación al principio de igualdad y el vicio de desviación de poder. En su mérito, fue requerida la anulación del acto impugnado. II) Emplazada en forma la Administración, opuso excepciones y contestó de modo contradictorio. En cuanto a las excepciones, relevó la falta de agotamiento de la vía administrativa de los Sres. Biduart y Báñez Sánchez, así como la falta de legitimación activa de la Sra. Mercader. En cuanto a la contestación contradictoria, partió del análisis del marco normativo de las servidumbres de UTE. Desde tal perspectiva, descartó la existencia de vicios procedimentales, ya que los actores tuvieron total conocimiento de las obras a desarrollar, los impactos que las mismas conllevan para los inmuebles afectados y ejercieron sus derechos (oposiciones, propuestas de trazados alternativos y recursos), lo que demuestra que la finalidad de la publicación realizada por UTE se cumplió. En cuanto a lo sustancial, señaló que el trazado original se mantuvo y solamente se acortó y modificó el tramo final para acometer a la estación, lo que implicó una “mínima disminución de la afectación de un padrón y la afectación de un padrón originalmente no afectado pero perteneciente a la familia que cedió el terreno para la estación” (fs. 60 vto.). Por su parte, indicó que el cuestionamiento respecto a la donación modal no corresponde en el contencioso anulatorio por tratarse de un asunto contractual, concretado hace años. Del mismo, sostuvo que en las actuaciones se han tratado de forma igualitaria a las propuestas ofrecidas por los distintos afectados por la servidumbre, en cuanto a su estudio y análisis de viabilidad. La circunstancia de que en las conclusiones a las que se arribó respecto a que una u otra propuesta sean distintas, no afecta el principio de igualdad, ni configura una hipótesis de la alegada desviación de poder. En suma, requirió que la demanda sea desestimada. III) Abierta la causa a prueba, fueron diligenciados los medios probatorios propuestos por las partes que formularon sus alegatos de bien probado. IV) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante el Dictamen Nº 335/2024, de 31 de mayo de 2024, se pronunció por la solución desestimatoria de la demanda. V) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución, arts. 317 y 319 y Ley Nº 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. Al respecto, importa considerar, en lo particular, la situación de los Sres. Bidaurt y Báñez Sánchez, respecto de los cuales la Administración consideró deficientemente agotada la vía administrativa, porque fueron notificados personalmente sobre el acto impugnado y no dedujeron en tiempo la correspondiente recurrencia administrativa. Sobre el punto se acompaña la argumentación de la parte actora en sus alegaciones finales (fs. 424 vto. a 425). Así, las pretendidas actas de notificación tuvieron por finalidad constatar la actuación de funcionarios del ente, que intentaron ingresar a los predios (fs. 138 y 139 de los antecedentes). Desde el diseño constitucional en lo que hace a la notificación de los actos administrativos (art. 317 de la Carta), importa adoptar una postura garantista. Ello ha sido puesto particularmente de relieve por el Código en lo Contencioso Administrativo, en la específica y completa regulación de la notificación de los actos administrativos (art. 44). Sin perjuicio de que la referida norma no se encontraba vigente al momento de la notificación de los actos en cuestión, ni resulta de directa aplicación al presente proceso (art. 205 y 206 del Código en lo Contencioso Administrativo), su contenido se erige como manifestación de doctrinas más recibidas. Por lo tanto, cabe concluir que las actas en cuestión, a partir de las cuales la demandada pretende tener por acreditada la notificación personal del acto impugnado, no resultan idóneas a tal fin. En consecuencia, corresponde tener por correctamente agotada la vía administrativa respecto de los accionantes Bidaurt y Báñez Sánchez. II) También importa analizar el presupuesto procesal relativo a la legitimación de la accionante, Sra. Agustina Mercader. Al respecto, asiste razón a la Administración en lo que refiere a la ausencia de legitimación de la Sra. Mercader. Así, basta estarse al listado de padrones designados para ser gravados por servidumbre (fs. 57 vto. de los antecedentes) para compartir lo expresado por la Administración, en cuanto a que la Sra. Mercarder: “… es propietaria del padrón N° 26.823 ubicado en la Sexta Sección Judicial y Catastral de Maldonado, Pasaje San Carlos, el cual no se encuentra dentro de los padrones designados por la Resolución impugnada (R 18.-1019) como afectados por las servidumbres impuestas a favor de la referida línea de conducción de energía eléctrica” (fs. 50). La Corporación, en casos análogos, ha entendido la falta de legitimación de los propietarios de los predios que no resultan gravados por servidumbres. Así, en términos pacíficamente reeditables en el presente se ha señalado que: “En relación al agravio vinculado al supuesto tendido de la línea eléctrica proyectada por el fraccionamiento denominado Villa Juana, el Tribunal considera que el actor carece de legitimación activa para formular tal planteo. Sobre el particular, cabe recordar que: “no existe un derecho subjetivo a la legalidad; ni tampoco el solo interés legítimo a la legalidad, que pertenece a todos los habitantes de la República, es suficiente legitimación para promover ese contencioso. La acción de nulidad no es una acción popular. Por el contrario, el titular de la acción debe justificar la existencia de un interés directo de inmediata satisfacción personal, fundado en una situación jurídica particular respecto al acto impugnado” (GIORGI, Héctor, “El Contencioso Administrativo de Anulación”. Montevideo, 1958, p.187). Como consecuencia de lo anterior, “quien pretende un fallo anulatorio debe acreditar, imprescindiblemente, hallarse en esa particular situación frente a la volición administrativa que impugna” (cfme. Sentencias Nros. 612/1988, 879/1996 y 333/1997, entre otras). Lo que no fue acreditado por el actor. Asimismo, incluso en su escrito de demanda reconoció que el trazado del tendido de línea eléctrica proyectado pasa a unos 35 metros del fraccionamiento denominado Villa Juana. (fs.18 infolios)” (sentencia N° 609/2023). Sobre el punto no resulta de recibo la argumentación de la actora en cuanto pretende defender su legitimación en base a la representación de intereses difusos o colectivos. Al respecto, basta estarse a los términos de la demanda para comprobar que los agravios ensayados y las lesiones de situaciones jurídicas subjetivas se relacionan con el derecho de propiedad de los accionantes y no con cuestiones medioambientales, estas últimas típicamente asociadas a la protección de intereses difusos o colectivos. Por lo que, siendo que el padrón de la Sra. Mercader no se encuentra gravado por la servidumbre cuestionada, ello supone su falta de legitimación dada por la ajenidad, y falta de vinculación, de su situación jurídica subjetiva con el objeto del proceso. III) Despejadas las cuestiones precedentes, el Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda por los fundamentos que a continuación se explicitarán. IV) El vicio procedimental puesto de manifiesto carece de recibo. Al respecto, importa señalar que la Corporación ya ha adoptado posición sobre la temática en la Sentencia N° 383/2021. Sobre la cuestión, en razonamientos íntegramente aplicables a la resolución de obrados, la referida sentencia consignó que: “En lo que refiere a la notificación del acto que dispone la designación de un bien a ser gravado por servidumbre, fue discutido en obrados si correspondía la publicación por edictos o su notificación personal. Al respecto, la sentencia interlocutoria Nº 340/2015 (fs. 121 a 130), estimó que correspondía la notificación personal por lo que declaró tempestivamente agotada la vía administrativa. Ahora bien, la referida circunstancia, relativa a la notificación personal del acto objeto de impugnación, no significa que el acto que dispone la designación de bienes a ser gravados por servidumbres deba estar precedido de vista previa. Así, importa señalar el carácter instrumental del indicado acto que designa a un bien para ser gravado por una servidumbre, en tanto se limita a dar inicio al procedimiento para la determinación de la servidumbre. El entendimiento precedente ha sido avalado por la Corporación en relación al acto que designa a un inmueble para ser expropiado. Sobre tal cuestión, en términos replicables para la dilucidación de obrados, el Tribunal señaló que: “Este acto administrativo que designa los bienes que serán expropiados, como enseña el autor -remite a SAYAGUÉS LASO-, no produce otro efecto que el de iniciar el procedimiento expropiatorio. Recién luego de designado el bien a expropiar, es que se inicia el respectivo expediente, que deberá encabezarse con el plano del inmueble a expropiarse y el anteproyecto de la obra, requisitos que se exigen, como explica el autor, para que el expropiado pueda controlar la regularidad de la designación. Señala, además, que es menester iniciar tantos expedientes como bienes se vayan a expropiar (SAYAGUÉS LASO, Enrique: “Tratado de Derecho Administrativo”, T. II, FCU, Montevideo, 1987, págs. 365 a 367, el destacado no está en el original) (…) En suma, el acto que designa el inmueble para expropiar tiene como principal efecto, el de dar inicio al procedimiento expropiatorio. Luego de dictado dicho acto corresponde la formación del expediente (o de tantos expedientes como bienes a expropiarse existan). Luego corresponde la notificación a los administrados, y el expediente queda de manifiesto por ocho días, quienes tendrán un plazo de ocho días, para deducir oposición. Si se deduce oposición, corresponde que ésta sea resuelta administrativamente, mediante el dictado de un acto administrativo. Ahora bien, lo que debe quedar claro entonces, una vez más, es la ubicación del acto residenciado dentro del iter procedimental del procedimiento expropiatorio. Como ya se señaló, dicho acto es el que designa el bien para expropiar, y se trata de un acto que, como enseñan SAYAGUÉS LASO y DELPIAZZO, no tiene otro efecto que el de iniciar el procedimiento expropiatorio (…) En cuanto a la falta de vista previa que la actora alega, corresponde señalar que, de lo que viene de decirse en el punto anterior, resulta ciertamente discutible que dicha omisión tenga efecto invalidante. Y ello porque, como vimos, el contenido del acto encausado es simplemente el de dar inicio al procedimiento expropiatorio” (sentencia Nº 745/2016). El mismo criterio, en cuanto a que no corresponde la vista previa de los actos que dan inicio a los procedimientos, ha sido asumido por el Colegiado respecto del acto de apertura del sumario (así sentencia Nº 356/2020), sin perjuicio de las opiniones divergentes en cuanto al carácter procesable del señalado acto. En autos, la designación del bien de propiedad del actor, a efectos de ser gravado por servidumbre, dio inició al procedimiento, lo que determina el anunciado carácter de acto meramente instrumental. En tal sentido, de la reseña de antecedentes realizada surge que luego de la designación del bien a ser gravado por la servidumbre, el expediente administrativo fue puesto de manifiesto y la accionante dedujo oposición, la cual fue desestimada por la Administración. En todo caso, la actora debió haber dirigido su embate crítico hacia el acto que desestimó su oposición a la servidumbre, extremo que no se concretó. Por lo tanto, la garantía de defensa se efectivizó mediante la oposición deducida a la designación del inmueble para ser gravado por servidumbre. Así, el acto en cuestión no requería de vista previa, en tanto, según lo expresado, no vino más que a dar inició al procedimiento administrativo para determinar la servidumbre. En el mismo derrotero, la circunstancia consistente en que el manifiesto del expediente se haya realizado mediante edictos, y no mediante notificación personal, no supuso una merma de garantías, dado que la accionante compareció, en tiempo y forma, durante el período de manifiesto a deducir oposición.”. En el presente caso las instancias procedimentales seguidas por UTE no merecen objeciones. Así, se destaca que, según surge de la documentación obrante de fs. 123 a 126 de la carpeta rosada en 130 fs., se realizaron las publicaciones correspondientes del gravamen impuesto. Del mismo modo a fs. 148 de los antecedentes resulta la notificación de los propietarios que la Administración pudo ubicar. Por otra parte, en lo que hace a las instancias procedimentales cumplidas una vez dispuesta la servidumbre, se destacan las actuaciones agregadas de fs. 76 a 81 de los antecedentes, donde consta que los vecinos plantearon su disconformidad con el proyecto, reclamaron su revisión y plantearon alternativas, lo que fue considerado y analizado por la Administración el 30 de noviembre de 2020 (fs. 99 a 102 de los antecedentes). El señalado tracto procedimental no supone la violación del principio de debido procedimiento, ya que la garantía de defensa se materializó, tal como lo ha entendido el Tribunal en la referida Sentencia N° 383/2021, ante la oportunidad de oponerse a la servidumbre, así como plantear alternativas al proyecto. V) En cuanto a los agravios sustanciales esgrimidos importa concluir, desde diversas perspectivas, su carácter infundado. Lo medular del planteo parte de la acusación hacia la Administración de realizar un negocio simulado con la familia BUSQUET. Al respecto, a todas luces, excede a la jurisdicción contencioso administrativa la declaración de simulación respecto de un negocio jurídico celebrado entre particulares y el Estado. Del mismo modo, tal como es reconocido en la demanda, el negocio jurídico de donación fue aceptado por resolución del Directorio de UTE N° R 14.1534 de 21 de agosto de 2104 (fs. 24). No resulta de obrados, ni fue acreditado por las partes, la recurrencia administrativa de la referida resolución, por lo que se trata de un acto administrativo firme y, por tanto, no susceptible de impugnación. Ello supone que las resultancias de tal acto no sean pasibles de ser revisadas oblicuamente, mediante la pretensión de nulidad de actos consecuentes o derivados. Sin embargo, desde la teoría de los actos administrativos coligados, cabe analizar incidenter tantum, las causales de ilegitimidad invocadas. Así, importa precisar si el negocio jurídico celebrado con la familia BUSQUET viene a constituirse un indicio de desviación de poder en relación al acto impugnado y si, a su vez, determinó que la resolución de designación de padrones a gravar con servidumbre se excediese respecto de los límites fijados por el Decreto del Poder Ejecutivo N° 316/010 y violado el principio de igualdad. Los hechos han resultado efectivamente controvertidos en obrados, donde se ha diligenciado profusa prueba documental y testimonial que ha sido valorada en las alegaciones finales de las partes. A vía de ejemplo, para la actora, el trazado de la línea eléctrica de UTE, en base a la donación modal, implica importantes sobrecostos. UTE, en cambio, lo niega, y afirma que la donación modal fue la mejor opción, lo que le permitió un importante ahorro, además de que el trazado dispuesto se encuentra dentro de los límites fijados por el citado Decreto del Poder Ejecutivo N° 316/010. En el mismo derrotero, la Administración insistió, en su defensa, que el tendido eléctrico obtuvo la correspondiente autorización ambiental previa, por parte de la Dirección Nacional de Medio Ambiente. También refirió al carácter inconveniente respecto de las modificaciones al trazado de la servidumbre propuesto por la actora, dado los sobrecostos que ello implicaría. Los hechos precedentes son de eminente contenido técnico, la especificación de cómo debía realizarse la obra, o cuál era la mejor opción y menos gravosa para emplazar la servidumbre, requería ser acreditada mediante prueba pericial. A partir de la premisa anterior, cabe concluir que la actora -a efectos de comprobar las cuestiones técnicas relativas al trazado de la línea de alta tensión que, supuestamente, la perjudicaban injustamente- debió haber requerido el diligenciamiento de prueba pericial. El incumplimiento de la carga probatoria que gravaba a la accionante, a efectos de fundar los aspectos técnicos de su pretensión, determina la suerte negativa de la demanda. Así, en expresiones de plena aplicación en la emergencia, el Colegiado ha sostenido que: “… la cuestión a dilucidar en obrados es esencialmente técnica, por lo que requiere de una especial acreditación mediante prueba pericial, la cual no ha sido diligenciada en obrados (…) Se trata de aspectos cuya controversia efectiva en juicio reclamaba de la prueba pericial; únicamente ese medio probatorio podría haber hecho al Tribunal arribar a una conclusión distinta (…) Como lo señala el Dr. Ignacio SOBA BRACESCO, de acuerdo al CPC, el examen pericial se impone -como lo establece su art. 412-: “…por la naturaleza de los hechos controvertidos (…) La singularidad con la que está dotada la prueba pericial refiere, pues, a un campo muy sensible para el derecho: el de la incorporación de otros “saberes” y conocimientos al proceso. En el plano del conocimiento, la ciencia del perito es su ciencia y no la del juez o magistrado. (…) Hay hechos que interesan al proceso, hechos controvertidos, que para ser probados requieren -necesariamente- conocimientos especiales. De esa forma se supera el plano de la conveniencia para pasar al de la necesidad de los conocimientos que el juez o magistrado no posee. Es imprescindible contar con los conocimientos especializados para comprender a los hechos en su verdadera significación.” (SOBA BRACESCO, Ignacio M: “La prueba pericial y el informe del asesor de parte en el proceso contencioso administrativo de anulación”, XVI Jornadas Nacionales de Derecho Procesal, Paysandú, 2013, ps. 105-106). El medio probatorio de mayor eficacia convictiva en supuestos como el de autos, cuando se debaten cuestiones técnicas, ajenas al conocimiento del juez, es la pericia como forma de informarse el magistrado de aspectos técnicos que exceden sus conocimientos (Conf. DEVIS ECHANDÍA, Hernando: "Teoría General de la prueba judicial" Tomo II, pág. 292, 338 y 348; PARRA QUIJANO, Jairo: "Manual de Derecho Probatorio" Bogotá 2002, p. 533). El dictamen pericial es un medio de prueba que tiende a provocar la convicción judicial en un cierto sentido (Conf. GUASP, Jaime: "Derecho Procesal Civil" tercera edición. Madrid, 1968. Tomo I, pág. 385) en base a la capacidad e idoneidad técnica de quien la realiza. Así lo ha señalado reiteradamente el Tribunal. Si es necesario rebatir apreciaciones técnicas fundadas de los funcionarios de la Administración, en materias técnicas o científicas, es indispensable producir prueba pericial que ilustre en esos aspectos, como única forma de informar o demostrar a la Corporación los errores de la decisión administrativa (Cf. Sentencias 544/2015, 78/2014, 764/2013; 476/2013; 408/2013; 379/2012; 940/2011; 742/2002 y 958/1998). En definitiva, era carga de la actora, para desacreditar los informes técnicos de la Administración en los cuales se basó la resolución, proponer las pruebas periciales que pudieran demostrar errores en ese plano. Empero, habiendo incumplido la actora con la carga probatoria que gravitaba sobre sí, el Tribunal no tiene otra alternativa que confirmar el acto atacado” (Sentencia N° 619/2019). Sin la prueba técnica correspondiente los hechos constitutivos de la pretensión de la actora no resultaron acreditados, por lo que no logró ser demostrado un proceder arbitrario o ajeno al interés público. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Declárase la falta de legitimación activa de la Sra. Agustina Mercader. Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023 y su modificativa Nº14/2024: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora y demandada, en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos), a cada una. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dr. Cal, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).