Sentencia Definitiva N° 345/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de agosto de 2025 Nº 345 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “MONTES DE OCA UBILLA, ANA con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Y BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 88/2024). RESULTANDO : I) La actora Ana MONTES DE OCA UBILLA, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 14-37/2023, dictada por el Directorio del Banco de Previsión Social (en adelante BPS), el 24 de mayo de 2023, mediante la cual, se resolvió otorgar a la actora jubilación común por el artículo 67 de la Ley No. 16.713 (fs. 2 infolios). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria (fs. 7 a 10 vto. infolios), narró que formuló su desafiliación al sistema mixto provisional (Títulos I al IV Ley No. 16.713) a fin de percibir una jubilación servida por el régimen de transición previsto en el Título VI de la Ley No. 16.713, en mérito a la previsión del artículo 17 de la Ley No. 19.590 (Ley “cincuentones”). Señaló que el BPS liquidó una prestación que no se ajusta a las disposiciones del Título VI de la Ley No. 16.713 y articulo 16 de la Ley No. 19.590. Indicó que la antijuricidad viene dada porque la normativa referida estableció una secuencia a los efectos del cálculo de la jubilación, a saber: determinar el sueldo básico jubilatorio; aplicar el porcentaje según edad y años de trabajo; aplicar el coeficiente 0,90, aplicar el tope o monto máximo correspondiente. Afirmó que el BPS entiende erróneamente el orden referido, pues realizó el cálculo de esta forma: estableció la asignación de jubilación, el valor resultante lo llevó al tope máximo para una pasividad en el régimen de transición y, sobre el monto del tope le aplicó el coeficiente 0,90 establecido en el art. 16 Ley No. 19.590. Indicó que las normas referidas establecieron una secuencia a los efectos de cálculo de la jubilación y ello no fue respetado por la accionada, quien en primer término aplicó el tope o moto máximo correspondiente y luego el coeficiente 0,90; cuando ello debió ser precisamente al revés. Es decir, una vez definida la asignación de jubilación (por aplicación de los artículos 29 y 72 de la Ley No. 16.713 y el artículo 16 de la Ley No. 19.590), se aplica el tope previsto en el artículo 76 de la Ley No. 16.713. La norma no admite otra interpretación, dado que de otra forma se violenta el propio texto de la misma y su interpretación lógico-sistemática con el resto de las normas de ordenamiento. Refirió a jurisprudencia de la Corporación que apoya su postura y afirmó que la diferencia, en el caso, es real al percibir una pasividad sensiblemente menor a la que por Derecho le corresponde. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado y peticionó emplear al BPS y al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (en adelante MTSS). III) Conferido el correspondiente traslado, compareció el demandado MTSS debidamente representado (fs. 15 a 17 infolios), quien puso de manifiesto su falta de legitimación pasiva, afirmando que no tuvo ninguna participación en lo que refiere al dictado del acto en cuestión, sin embargo, no opuso la respectiva excepción y directamente procedió a contestar la demanda. Bregó por la solución desestimatoria de la demanda en base a que la resolución dictada lo fue en el ejercicio de las atribuciones que le fueron delegadas al Directorio del BPS en atención al interés general, dentro del límite de sus competencias y por cuanto se peticiona que se desestime el accionamiento impetrado. En relación con el aspecto formal, la Administración dictó un acto administrativo adecuando los presupuestos de éste a la regla de derecho, dichos presupuestos o circunstancias extrínsecas al acto existieron en el momento en que se perfecciona, lo cual habla de la legitimidad de éste. Con relación al fondo del asunto, entiende el MTSS no dictó el acto administrativo que se procesa, ni se ejercitó la vía recursiva por parte del hoy accionante contra este, razón por la cual esta parte adhiere, en todos sus términos a la defensa y a los argumentos que se expongan por parte del BPS, en virtud de ser éste quien dictó el acto recurrido, en ejercicio de atribuciones delegadas por el Poder Ejecutivo, artículo 168 numeral 24 de la Constitución de la República No. 264/1996. Afirma que, en virtud de la naturaleza jurídica del Ente Autónomo que ostenta el Banco de Previsión Social, de creación constitucional, con el cometido de coordinar los servicios estatales de previsión social y organizar la seguridad social, dado que no se encuentra en situación de tutela administrativa, tiene plena potestad para dictar las resoluciones y reglamentaciones que estime pertinentes, dentro del límite que le permite la regla de derecho. IV) Conferido el traslado al demandado BPS, compareció debidamente representado a contestar la demanda (fs. 48 a 54 vto. infolios), y expresó lo siguiente: Sostuvo que el agravio de la actora se concentra en la interpretación dada por el Organismo al procedimiento de liquidación de pasividad, establecido en el artículo 16 de la Ley No. 19.590 y los artículos 29, 72 y 76 de la Ley No. 16.713. A su modo de ver, la norma instituyó un gravamen a quienes, habiendo quedado incluidos en el régimen mixto, quisieran volver al régimen de transición. Dicho gravamen se aplica sobre el sueldo básico jubilatorio, determinado por las normas aplicables al caso concreto, incluyendo la aplicación de topes individuales conforme a la normativa vigente entre de cada régimen. Y ello por cuanto es esta la solución jurídica plasmada en la norma legal y reglamentaria; no advirtiéndose por ende ninguna ilegitimidad en el accionar de la Administración y de la cual se agravia la actora. Discrepó con la parte actora en cuanto a que al establecer la expresión “asignación de jubilación” se consideró únicamente el monto resultante de establecer al sueldo básico jubilatorio los porcentajes que asigna la norma, según el cómputo de años y servicios respectivos. Precisó que ello no es así, por cuanto la norma expresa que recibirán una asignación inicial de jubilación que será la resultante de aplicar dicho régimen multiplicada por el coeficiente de ajuste de 0,90. El régimen estatuido incluye la aplicación de topes individuales o de acumulación aplicables a casa caso y no sólo la aplicación de las respectivas tasas de reemplazo al sueldo básico jubilatorio de cada individuo. De lo contrario, la norma debió haber distinguido la aplicación de los topes referidos, separándoles de dicho régimen. Seguidamente, describió el procedimiento de liquidación practicado por el Organismo y concluyó que este no hizo otra cosa que aplicar la normativa en cuestión según el régimen en el que se encuentra incluida la hoy accionante, estando el acto atacado en un todo ajustado a derecho. En definitiva, entendiendo que por las razones expuestas se impone el rechazo de la demanda incoada. V) Por Decreto No. 2125/2024 (fs. 56 infolios), se abre a prueba por el plazo de 10 días, agregándose los antecedentes administrativos. VI) Presentadas las probanzas, siendo las resultancias de autos y los antecedentes ya agregados, se dio plazo a las partes para presentar sus alegatos. La accionante, el co-demandado BPS y el co- demandado MTSS, alegaron de bien probado por su orden (fs. 62 a 64 vto., fs. 66 a 68 y fs. 70 a 71, respectivamente). VII) Por Decreto No. 4067/2024 se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 535/2024, se pronunció aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 74 a 75 infolios). VIII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 artículos 4 y 9). El acto no fue notificado personalmente, tomando conocimiento informal del mismo la accionante el 30 de agosto de 2023 (fs. 2 infolios), por lo que se entiende que la recurrencia se interpuso en tiempo y forma por la accionante el 5 de setiembre de 2023 (fs. 3 a 6 infolios y 33 a 36 infolios). Habiendo operado la denegatoria la ficta el 2 de febrero de 2024, la demanda anulatoria fue deducida en plazo el 11 de marzo de 2024 (nota de cargo fs. 11 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No.14- 37/2023, dictada por el Directorio del Banco de Previsión Social (en adelante BPS), el 24 de mayo de 2023, mediante la cual, se resolvió otorgar a la actora jubilación común por el artículo 67 de la Ley No. 16.713 (fs. 2 infolios). III) El Tribunal, ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en casos análogos al ventilado en estos autos y, no habiendo razones para cambiar su temperamento, lo mantendrá (Sentencias No. 446/22, 393/22, 239/22, 164/22, entre otras). Así, tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, la Corporación, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) De modo preliminar, importa analizar la legitimación pasiva, la cual recae exclusivamente respecto del BPS. En efecto, no surge que el acto objeto de impugnación haya sido dictado en ejercicio de atribuciones delegadas del Poder Ejecutivo, por lo que la legitimación pasiva refiere solamente al ente previsional emisor del acto en cuestión (así: Sentencias Nos. 436/2022 y 722/2022). V) En cuanto al mérito del asunto, el tema a dilucidar radica en una cuestión de puro Derecho, ya que consiste en determinar si la Administración aplicó la normativa correspondiente al caso de la parte actora. En tal sentido, es de verse que el art. 1° de la Ley No. 19.590 dispuso: “(Desafiliación del régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio).- Las personas que contaban con cincuenta o más años de edad al 1° de abril de 2016 y que, a la fecha de vigencia de la presente ley, hubieren quedado obligatoriamente comprendidas en el régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio (literales B) y C) del artículo 7° de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995) podrán, en las condiciones que se establecen a continuación, desafiliarse de dicho régimen con carácter retroactivo a la fecha de su incorporación al mismo y quedar comprendidas en el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, siempre que no se encontraren en goce de alguna jubilación servida por el régimen de ahorro 5 individual obligatorio a la fecha de vigencia de la presente ley, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 17 y concordantes.” El art. 16 de la misma Ley determinó que: “(Asignación inicial de jubilación). Quienes en virtud del artículo 1° de la presente ley opten por desafiliarse y quedar comprendidos por el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, recibirán una asignación inicial de jubilación que será la resultante de aplicar dicho régimen, multiplicada por el coeficiente de ajuste 0,9.” Y el art. 17 estableció: “(Renuncia a la jubilación servida por el régimen mixto).- Quienes, por aplicación del inciso primero del artículo 2° y de los literales B) y C) del artículo 7° de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995 hubieren sido obligatoriamente incorporados al régimen de ahorro individual obligatorio, y estuvieren percibiendo una prestación servida por éste, podrán renunciar a la misma, y pasar a percibir una jubilación servida por el régimen de transición previsto en el Titulo VI de la Ley No. 16.713. Dicha renuncia y cambio de régimen serán irrevocables, y se formalizarán ante el Banco de Previsión Social.” Por su parte, de la interpretación armónica de los artículos 72 y 29 (por reenvío) de la Ley No. 16.713, surge que la asignación de jubilación es el resultado de aplicar sobre el sueldo básico jubilatorio los porcentajes que se determinan de acuerdo al tipo de jubilación que se trate, los años de servicios y de edad del beneficiario. Entiende el Tribunal que, en una interpretación estricta y armónica del referido plexo normativo, el procedimiento correcto de liquidación de una pasividad como la del accionante es el siguiente: 1o) determinar el sueldo básico jubilatorio del beneficiario; 2o) fijarle la asignación inicial de jubilación correspondiente de acuerdo con lo establecido en los artículos 29 y 72 de la Ley No. 16.713; 3o) a esa asignación fijada, multiplicarla por el coeficiente de ajuste previsto en el artículo 16 de la Ley No. 19.590; 4o) recién en último lugar, aplicarle a la suma resultante el tope jubilatorio previsto en el artículo 76 de la Ley No. 16.713, si correspondiese. De conformidad con los antecedentes relevados supra, le asiste razón a la accionante cuando postula que el organismo previsional aplicó ilegítimamente el tope jubilatorio sobre la asignación jubilatoria determinada conforme a la Ley No. 16.713 y, después, el coeficiente de 0,9 sobre el tope. Ello tuvo como consecuencia que la compareciente percibiera un monto jubilatorio inicial inferior al que le correspondía de haberse procedido conforme indica la norma. Como se ha pronunciado el Tribunal en anteriores fallos: “La aplicación de topes jubilatorios siempre es el último paso en la liquidación de la prestación de pasividad a servirse pues debe tenerse presente que en los casos como el de marras, la asignación inicial de jubilación de las personas comprendidas en la Ley 19.590 es la asignación prevista en el régimen de transición de la Ley 16.713 multiplicada por el coeficiente de 0,9. Sobre la totalidad de dicha asignación es que deben aplicarse los correspondientes topes jubilatorios, si procediesen”. (Sentencia No. 485/21). Al respecto, en reiteradas ocasiones el Cuerpo sostuvo que la aplicación de topes para el cálculo jubilatorio, en caso de corresponder, siempre es el último paso en la liquidación de la pasividad a servirse (Ver Sentencias Nos. 217/2018, 93/2016, 37/2015, 582/2013, entre otras). En definitiva, a juicio del Tribunal el procedimiento de liquidación de la pasividad aplicado por el demandado, no era el que mandataba la ley, e inficiona de nulidad el acto impugnado. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Declárase la falta de legitimación pasiva del Poder Ejecutivo. Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Cal, Dra. Rodríguez. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).