Sentencia Definitiva N° 341/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de agosto de 2025. No. 341 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “LABORATORIOS MICROSULES URUGUAY S.A. con ESTADO . MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 547/2023). RESULTANDO : I) Con fecha 20 de octubre de 2023, compareció el Dr. Pablo DURAN en representación de LABORATORIOS MICROSULES URUGUAY S.A., entablando demanda de nulidad contra la Resolución S/N, de fecha 21 de febrero de 2022, dictada por la Inspección General del Trabajo y la Seguridad Social, mediante la cual, se resuelve sancionar a la actora, por infracción a las siguientes normas de Seguridad e Higiene Laboral: “A) Decreto 406/988 título III cap. III art 70 y ss. y concordantes (elevador cruza pasaje vehículos y pe rsonas), y título III, cap. III, art 113 (elevador carece de doble espejo retrovisor, señal acústicas retroceso, señalización circulación, espejos convergentes salida galpón) con multa de 20 UR (veinte unidades reajustables). B) Decreto 406/988 título II cap. X art . 24 y 26 (tapas de cámara rotas), y título II, cap. XIX, art. 74 (baños) con multa de 10 UR (diez unidades reajustables). C) Decreto 406/988 título III cap. II (máquinas con leyendas en idioma no oficial), y título III cap. II art 31 (peletea dora sin protección en zonas móviles) con multa de 10 UR (diez unidades reajustables)” (fs. 139 y 140 vto. A.A.). En su demanda, argumentó que el acto administrativo impugnado lesiona sus derechos e intereses, en virtud de que el mismo es inmotivado y contrario al principio de razonabilidad que rige la actividad administrativa. De este modo, afirmó que la motivación es errónea ya que se aplican sanciones pecuniarias a MICROSULES URUGUAY por observaciones subsanadas en tiempo y forma; que se debieron a s ituaciones puntuales ocurridas en zonas aisladas, las cuales fueron solucionadas con la mayor celeridad posible; por lo que la resolución no se condice con la realidad, ni con el propio accionar del Ministerio, ni tampoco tiene en cuenta las explicaciones lógicas brindas por la empresa en su debida oportunidad; ni las actuaciones llevadas a cabo posteriormente; acciones las cuales fueron debidamente constadas por los propios funcionarios de la Inspección; pero luego ignoradas olímpicamente por la Inspección al dictar la Resolución que se ataca. Aduce que, la apreciación efectuada por el MTSS, no refleja las circunstancias de hechos que verdaderamente se verificaron en las instalaciones de la empresa, y reflejan un ánimo voraz de sancionar a cualquier costo. Así, con relación a la infracción vinculada con el auto elevador, señala que, no cruza ningún pasaje de vehículos o personas, no existe pasaje de personas, ya que, si bien hay un camino circulable es solo transitado por el operario del auto elevador p or lo que no cruza ningún pasaje de gente o vehículos cumpliéndose con las disposiciones del Decreto No. 406/1988. Sobre las tapas de cámara, indicó que, la empresa siempre vela por el cabal cumplimiento de la normativa laboral y de prevención de riesgos, contando con técnico prevencionista y plan de riesgos, pero no puede ejercer un contralor como si fuera omnipresente, como pretende el Ministerio, por hechos que son perpetrados por agentes externos a la empresa, por lo que una vez más no hay nexo causal entre el actuar de la empresa y lo observado por la Administración. Por su parte, con relación a los sanitarios, manifestó que, una vez más el Ministerio impone una multa atropellando por completo el principio de razonabilidad siendo obvio que la empresa depende de sus colaboradores para que estos le informen cuando hay una bombilla quemada dado que en atención a las dimensiones del emprendimiento de la actora, no puede controlar bombilla de luz por bombilla de luz para verificar su funcionamiento. Agregó que, todos los sanitarios que se encuentran en las instalaciones de l a empresa están debidamente acondicionados de conformidad con lo establecido por los artículos 74 y siguientes del Decreto No. 406/199, deviniendo la sanción impuesta en inmotivada. Finalmente, respecto de las leyendas en las máquinas y la peleteadora, adujó que, todas las máquinas tienen leyendas en español evidenciándose como la resolución que se impugna parte de una motivación errónea, lo que en los hechos equivale a falta de motivación debiendo por ello ser anulada. Concluyo entonces que, en el caso, la motivación errónea equivale en los hechos a la falta de motivación del acto, por lo que la resolución que se impugna ha de ser anulada. Se arriba a una conclusión cuyo fundamento no es válido ya que los hechos detallados en el Considerando que sirvieron para arribar a la resolución no se condicen con la realidad. Entiende, además, que la resolución también se aleja del principio de razonabilidad; la razonabilidad del comportamiento se debe apreciar en primer lugar según las reglas de la lógica, en mé rito a lo expuesto, la resolución de 21 de diciembre de 2022, además de ser ilegal por ser inmotivada, es ilegal por no ajustarse a derecho y apartarse de los principios directrices que regulan la contratación administrativa debiendo necesariamente ser anulada por el Tribunal. En suma, bregó por la anulación del acto objeto de impugnación (fs. 6 a 15 vto., de infolios). II) Conferido el traslado de precepto, compareció con fecha 23 de noviembre de 2023, la Dra. Patricia SPIWAK LEW, en representación del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, quien contestó la demanda, oponiéndose al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En lo medular de su defensa, indicó que se ha actuado conforme a derecho y que no ha existido una errónea valoración de la prueba y, por ende, tampoco error en la motivación del acto. Sostuvo que los argumentos esgrimidos por la actora no son de recibo en tanto el acto administrativo es congruente y se encuentra motivado. De las observaciones realizadas in situ, posteriormente en el acta de hechos se tienen por cumplidas partes de las observaciones, valorándose positivamente que la empresa haya subsanado las observaciones, pero no debe perderse de vista que la naturaleza de las tareas amerita que las medidas de prev ención deban adoptarse antes del inicio de las tareas, a efectos de prevenir los reales o potenciales riesgos que puedan afectar a los trabajadores. Refirió que, de no haber existido el acto inspectivo, la empresa hubiera continuado omisa, incumpliendo su deber de proteger la salud e integridad física de sus trabajadores. Apunta así, que es esta la circunstancia que motiva el acto resistido, en el entendido de que la inobservancia de las normas laborales se produjo. En definitiva, por estos motivos, abogó por el rechazo de la demanda y la confirmación del acto administrativo resistido (fs. 19 a 21 vto.). III) Por Decreto No. 6163/2023, de 29 de noviembre de 2023 (fs. 23), se tuvo por contestada la demanda y, se dispuso la apertura a prueba por diez días. IV) Se produjo el diligenciamiento de la prueba ofrecida por las partes, hasta que el 16 de abril de 2024, se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 43). V) Las partes alegaron en el plazo común de quince días (fs. 46 a fs. 48 vto. la demanda y, de fs. 50 a fs. 58 la parte actora). VI) Por Dictamen No. 465/2024, de 21 de agosto de 2024, la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó desestimar la demanda interpuesta, confirmando el acto administrat ivo impugnado (fs. 61 a fs. 63). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 65). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La resolución enjuiciada se notificó a la parte actora el 10 de enero de 2023 (fs. 142 de A.A). Y, con fecha 13 de enero de 2023, interpuso los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 147 y 149 de A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa, la que se configuró a través del dictado de la Resolución No. 59 de fecha 9 de marzo de 2023, dictada por la Directora General del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en ejercicio de atribuciones delegadas, por la que se confirmó la resolución impugnada (fs. 165 vto. a 166 vto. de A.A.). Dicha Resolución se notificó a la actora con fecha 28 de agosto de 2023 (fs. 187 de A.A.). La demanda de nulidad se interpuso el 20 de octubre de 2023, dentro del término legal (sello de presentación a fs. 6 y Nota de Cargo de fs. 16 de infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra Resolución S/N, de fecha 21 de febrero de 2022, dictada por la Inspección General del Trabajo y la Seguridad Social, mediante la cual, se resuelve sancionar a la actora, por infracción a las siguientes normas de Seguridad e Higiene Laboral: “A) Decreto 406/988 título III cap. III art 70 y ss. y concordantes (elevador cruza pasaje vehículos y personas), y título III, cap. III, art 113 (elevador carece de doble espejo retrovisor, señal acústicas retroceso, señalización circulación, espejos convergentes salida galpón) con multa de 20 UR (veinte unidades reajustables). B) Decreto 406 /988 título II cap. X art 24 y 26 (tapas de cámara rotas), y título II, cap. XIX, art. 74 (baños) con multa de 10 UR (diez unidades reajustables). C) Decreto 406/988 título III cap. II (máquinas con leyendas en idioma no oficial), y título III cap. II ar t 31 (peleteadora sin protección en zonas móviles) con multa de 10 UR (diez unidades reajustables)” (fs. 139 y 140 vto. A.A.). III) Surge de los antecedentes administrativos que la resolución impugnada es el resultado de una inspección realizada el 07/08/2019, por la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social, a la empresa Laboratorios Microsules S.A., en su planta industrial ubicada en Ruta 101 Km. 28, donde se dedica a la "Fabricación de Productos veterinarios" (fs. 117 vto. a 119 vto. A.A.). Del “Acta de Hechos-Condiciones Ambientales de Trabajo” emerge que, en dicha oportunidad, se constataron varias irregularidades: “1: En sector plaza (sector productos terminados) luce cartel que determina EPP obligatorios, no determinándose cuales deben ser. 2: Elevador pasando entre depósitos cruzando por vía de pasaje vehicular y peatonal, no existiendo señalización alguna, ni cartelería. 3: El elevador utilizado lleva carga las cuales sobrepasa su visión frontal por lo que dicha tarea se realiza en retroceso, careciendo el mismo de: A) doble espejo retrovisor, B) señal acústica marcha atrás) señalización de circulación, D) espejos convergentes en salidas de galpones y depósitos. 3: En varios sectores se visualizan tapas de cámaras rotas (sépticas y de cableado), sobre zonas de caminería peatonal y vehicular. 4: En sector producto terminado existen dos baños a los cuales se les observa: A) Carecen de iluminación artificial, B) Ductos de ventilación inyectan aire contaminado a los mismos, por lo cual se percibe un fuerte olor en el ambiente. 5: Oficina de Administración Carece de alimentación de aire, no pudiendo usar el equipo de aire acondicionado ya que el mismo contamina su ambiente de trabajo. 6: Se constata encintadora de P2eNCO2 la cual se encu entra contaminada al igual que su entorno de cal, se deja constancia que en este acto no está operando. b): Envasadora de E-LLEN 6, posee perdida de producto cipermetrina al 6% en piso y otros sectores. 7: En varias máquinas pictogramas y cartelería de uso en idioma no oficial. 8 Planta de Polvo granulado. A) Tablero secundario sujeto con cuerdas; B) ambiente contaminado con polvo sobre maquinaria y puestos de trabajo. Se informa que se utiliza EPP respiratoria 3M 7502 filtro 600D para polvo 2091. 9: Pelete adora carece de Protecciones en zonas móviles. 10: Planta de caravanas: A) Un operario sobre dos cajones plásticos y otro de pie, siendo dichos puestos de trabajos fijos y aisladas; B) presentar procedimiento o protocolo de trabajo que determine ingreso y egreso a zonas de trabajo, salidas imprevistas (baños), descansos intercalados y horarios de trabajo ( ...). 11: Zona envasado de veneno para roedores, los asientos utilizados, se encuentran en mal estado, no ajustándose a la normativa. 12: Sala de ingreso con instalación precaria, sin canalizar, y apoyada sobre estructuras metálicas. 13: Documentación a presentar: …”. Intimada la actora a adoptar las pertinentes medidas de seguridad e higiene, el 21/08/2019, informó haber dado cumplimiento a las mismas, e n los términos que surgen del escrito glosado de fojas 2 a 3 de los antecedentes administrativos, donde, además, adjuntó la documentación que obra de fojas 4 y siguientes de los citados antecedentes. El 15/10/2019, se realizó un nuevo control, del que emerge que, si bien hubo cumplimiento parcial, persistían irregularidades pendientes de subsanar (fs. 131 A.A.). Seguidamente, luce a fojas 135 vto. de los antecedentes administrativos, que con fecha 28/09/2022, se volvió a inspeccionar el establecimiento de la actora, consignado los inspectores actuantes que, se dio cumplimiento a las intimaciones 4, 5 y 6. Y, por informe de 04/10/2022, a cargo de la Oficina de Condiciones Ambientales de Trabajo, Equipo 2, se señala que, “se trasladaron observaciones no cumplidas a la nueva actuación” (fs. 136 A.A.). Finalmente, con fecha 21 de diciembre de 2022, se dicta el acto administrativo resistido (fs. 139 de A.A.). IV) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo el dictamen de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 255 a 258 vto.), dispondrá la confirmación del acto administrativo procesado, por los fundamentos que se explicitarán. En esencia, la demandante se agravió contra Resolución impugnada argumentando las siguientes causales de ilegitimidad: i) existencia de motivación errónea y; ii) la violación al principio de razonabilidad, al aplicar una rigurosidad extrema ignorando las reglas de la sana crítica y de la lógica. Siguiendo el orden propuesto por la actora, corresponde abordar como primer agravio, el que señala de falta de motivación del acto impugnado, sosteniendo que la motivación del acto resistido fue errónea e insuficiente. A juicio del Tribunal no le asiste razón. En efecto, de acuerdo con lo consignado en el acto administrativo que se ataca y en los informes que le precedieron, resulta que la motivación del acto es que la empresa actora violó lo dispuesto por la Ley No. 15.903 de 10/11/1987 art. 289 (redacción dada por Ley No. 16.736 de 5/01/1996, art. 412), así como, lo establecido por el Decreto No. 406/988, concerniente a seguridad e higiene laborales. En tal sentido, se identifican con claridad las normas aplicadas, pero también se relacionan cuidadosamente los hechos constitutivos de las infracciones detectadas, que consisten en la carencia de elementos de seguridad e irregularidades en los equipos de elevación, transporte, cámaras de ventilación y maquinaria con leyendas en idioma no oficial y, en el caso de la peleteadora, sin protección en zonas móviles. Como se sostiene invariablemente, el Tribunal mantiene posición firme, conforme a prestigiosa doctrina, sobre que la “motivación” del acto administrativo siendo imprescindible, puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran el pro ceso de formación de voluntad de la Administración, puede ser concomitante o contemporánea con la “expresión” de dicha voluntad o anterior a tal expresión, apareciendo en este último caso en el proceso de “formación” de la voluntad administrativa (MARIENHOFF, Miguel S.: “Tratado de Derecho Administrativo”, t. II, págs. 334/335). En el caso, es posible corroborar que los fundamentos fácticos de la volición resistida surgen de los informes que precedieron su dictado. Lo s cuales, por cierto, no pudieron ser desvirtuados por la prueba diligenciada en autos. En tal sentido, es de observar que, tanto el encargado de Mantenimiento, Sr. Javier MATUSEVICIUS, como el Técnico Prevencionista de la empresa, Sr. Richard LEGUIZAMÓN, ofrecidos como testigos por la acci onante (fs. 31 a 34 y fs. 35 a 37, respectivamente), reconocieron que el elevador que originó la multa fue sacado de circulación. Concretamente: “porque siempre presentaba problemas”; “ese elevador era un riesgo, y ya lo habíamos visto, y se fue rompiendo y ese elevador ya se había avalado que se cambiara, ya estaba en proceso, y al poco tiempo se dejó fuera de servicio”. Como señala la Sra. Procuradora del Estado en su asertivo dictamen: “Esto es, que ninguno de los dos testigos controvirtieron la consta tación efectuada en la inspección respecto a que el elevador carecía de doble espejo retrovisor; señal acústica de retroceso, señalización circulación y espejos convergentes”. De igual modo, sobre la existencia de tapas de cámaras rotas, la argumentación de la empresa no enerva su responsabilidad sobre el mantenimiento adecuado de la planta y corresponde a ella dar solución a este problema como por ejemplo colocar tapas de metal sobre esas cámaras. Y, en cuanto a que las máquinas tienen su leyenda en idioma no oficial, si bien la actora en su demanda negó que ello fuera así, de la declaración de los testigos por ella propuestos, surge todo lo contrario, en tanto el testigo Javier MATUSEVICIUS, encargado de mantenimiento, a fojas 33 declaró que: “… la gr an mayoría de las máquinas vienen con pantalla led touch donde se puede elegir idioma, por lo general chino o inglés y las palabras claves como STAR, ON, OFF si se comprenden, y los botones de emergencia que dicen STOP...”, y en similares términos contesta a fojas 36 vto. el Técnico Prevencionista. Por consiguiente, la accionante no logró desvirtuar los supuestos fácticos que meritaron el dictado del acto impugnado. Como es sabido, la actividad probatoria, como toda carga procesal, es un imperativo del propio interés, quien omite probar, se expone a no formar la convicción del Juez sobre la existencia de los hechos que alega, aumentando el riesgo de una sentencia desfavorable (Cf. Palacio, Lino; “MANUAL DE DERECHO PROCESAL CIVIL”, pág. 399, Décimo Cuarta Edición, Abeledo-Perrot S.A., Bs. As., Argentina, Año 1998). Así pues, el hecho de que la empresa actora haya reparado algunas irregularidades constatadas por los inspectores no la exime de abonar las multas, esto por, la naturaleza preventiva de las medidas de protección y resguardo lo constatado por la Administración es de acuerdo con la realidad entonces no hay error en los motivos ni en la motivación. Sobre este último punto, no cabe sino coincidir con el MTSS respecto a que debió actuar con forme a lo dispuesto por la normativa vigente en la materia, con el fin de minimizar los riesgos y la posibilidad de ocurrencia de accidentes. A mayor abundamiento, no es otro que el factor prevención el que constituye la razón de ser del conjunto de nor mas referenciadas, y su desconocimiento o incumplimiento introduce riesgos reales o potenciales en el entorno laboral, todo lo cual constituye motivo suficiente para la aplicación de la punición enjuiciada. Tal como sostiene BABACE: "(...) en el ordenami ento jurídico uruguayo la prevención de los riesgos laborales es un derecho humano fundamental. Ingresa como tal en nuestra Constitución por aplicación del art. 72 que reconoce los derechos inherentes a la personalidad humana como fundamentales, dejando abierta la lista de los mismos y funcionando como fuente de conocimiento de tales derechos, de acuerdo al art. 332 de la Carta, los instrumentos internacionales de aceptación universal" (Cfme. BABACE, Héctor; "Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales. Tendencias de la legislación comparada con especial referencia al derecho uruguayo", FCU, 2"ed, 2005, págs. 95-96). En definitiva, a partir de los antecedentes que precedieron el dictado de la Resolución impugnada, es claro que la Administración motivó en forma adecuada, suficiente y con arreglo a las exigencias del ordenamiento jurídico vigente. V) Con base en lo que antecede, va de suyo que no se comparta lo aseverado por la actora en relación a la supuesta "rigurosidad" derivada del control de la Administración, lo cual, en su tesis, conduciría a la violación del “principio de razonabilidad”. Por el contrario, estima el Tribunal que la IGTSS actuó dentro del marco de sus competencias y no se aprecia un actuar desviado o abusivo por parte de la misma, que amerite reproche alguno. En efecto, la decisión sancionatoria no violenta el principio de razonabilidad ni aparece desproporcionada. Como recuerda Cajarville, la razonabilidad es un standard jurídico sumamente valioso que funciona como límite a la discrecionalidad. El autor expresa textualmente lo siguiente: “La admisión de la razonabilidad como criterio de legitimidad del ejercicio de la potestad discrecional implica entonces la atribución al órgano administrativo o jurisdiccional de con trol de legitimidad la potestad de declarar la ilegitimidad de una norma abstracta o concreta -con las consecuencias que, según su tipo correspondan- por ser contraria a esas reglas lógicas o técnicas o a esas ponderaciones valorativas contenidas en el ord enamiento jurídico o predominantes en la comunidad.” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre actos administrativos” en “Sobre Derecho Administrativo”, T. II, FCU, Montevideo, 2008, págs. 58 y 59). En cuanto al ajuste o adecuación de la parte dispositiva del acto a sus supuestos de hecho, el autor resalta la importancia del respeto al principio de proporcionalidad, y en ese sentido, señala lo siguiente: “La apreciación cuantitativa de la adecuación es posible, no sólo cuando la consecuencia jurídica es cuantificable (una multa, una suspensión), sino también cuando diversas consecuencias posibles, aunque de distinta naturaleza, son de alguna manera cuantitativamente comparables (por ejemplo, la destitución que es más grave que una suspensión o una multa). L a adecuación cuantitativa se traduce en la proporcionalidad del contenido dispositivo a la circunstancia de hecho; la desproporción puede producirse por exceso o por defecto.” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre actos…”, cit., pág. 45). Por su parte Guariglia expresa que la proporcionalidad, es en puridad un subprincipio del principio de razonabilidad. La proporcionalidad sería, en opinión de este autor una regla técnica-jurídica que tiene como fin controlar el cumplimiento de la razonabilidad, califi cada como principio general del derecho. El desarreglo del acto al principio de razonabilidad apareja su nulidad, en razón de lo dispuesto en el art. 23, literal a), del Decreto-ley No. 15.524 (GUARIGLIA, Carlos: “La proporcionalidad en la actividad sancionatoria de la Administración”, Estudios de Derecho Administrativo, No. 2/2010, La Ley URUGUAY, pág.191). Con tales entendimientos, no se aprecia en la emergencia que la sanción impuesta pueda calificarse como de irracional o desproporcionada. Antes bien , la Administración empleó muy mesuradamente su potestad sancionatoria para reprimir la infracción detectada, no advirtiéndose la presencia de los vicios denunciados. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a l o dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la demanda incoada y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse lo honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dra. Klett, Dr. Corujo, Dr. Cal (r.), Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).