Sentencia Definitiva N° 327/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de agosto de 2025 Nº 327 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “COLECTIVO MÉDICO ROCHENSE IAMPP con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 561/2023). RESULTANDO : I) En el presente proceso, la accionante, dedujo pretensión anulatoria (fs. 14 - 16) contra la Resolución de fecha 10 de febrero de 2023, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas, que le impone una multa equivalente a veinte Unidades Reajustables, de acuerdo al artículo 3º de la Ley No. 16.105, por no haber entregado al Banco de Previsión Social la documentación que respalde el vínculo afectivo declarado por un usuario. II) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto de determinación (fs. 64 - 67). III) Por Decreto No. 6545/2023, se abrió a prueba por el plazo de 10 días, agregándose los antecedentes administrativos de los folios 20 a 63. IV) Las partes alegaron por su orden (parte actora fs. 75 y 76, parte demandada fs. 78 y 79). V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 330/2024, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 82 y 83). VI) Puestos los autos para sentencia por Decreto No. 2913/2024, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 85). CONSIDERANDO : I) Control formal del accionamiento. En la especie, se han satisfecho debidamente los presupuestos legales habilitantes de la acción de nulidad, por lo que la Corporación analizará el mérito de la contienda (arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). El acto impugnado fue notificado a la accionante en fecha 13 de febrero de 2023 por correo electrónico (fs. 51 vto. infolios). Contra la misma, interpuso en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico el día 23 de febrero de 2023 (fs. 57 - 59 infolios). Los recursos administrativos no fueron resueltos, por lo que operó su denegatoria ficta en fecha 18 de setiembre de 2023. La demanda de nulidad fue presentada en tiempo útil el 26 de octubre de 2023, según nota de cargo de fs. 14 infolios. Desde el punto de vista formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente, habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). II) El Tribunal por unanimidad, acompañando lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá, por los argumentos que se explicitarán, a desestimar la demanda y confirmar el acto encausado III) Reseña de antecedentes relevantes. En forma previa a analizar las causales de nulidad invocadas, resulta pertinente compulsar los antecedentes administrativos relevantes para juzgar la actuación de la Administración. Las actuaciones se originan con la comparecencia ante la Unidad Descentralizada de Atención Integral (UDAI) del Banco de Previsión Social de la ciudad de Rocha, de la Sra. Sabrina Laborde Techera el día 17 de diciembre de 2020, quien mediante declaración jurada manifiesta “no estar casada con el Sr. RICHARD EDUARDO DIANO FERNÁNDEZ, CI 4.586.453-7 y sí haber estado en concubinato desde el 2009 al 2014 (…)” (fs. 21 infolios). Así solicita se proceda a dar de baja dicho vínculo y la desvinculación de la unión concubinaria (fs. 22 infolios). La UDAI - Rocha consulta la “auditoría de vínculos” constatando que el prestador de salud Cooperativa Médico Rochense - IAMPP (COMERO) ingresó el vínculo mencionado, procediendo a intimar al mismo a la presentación de la documentación que acredite el estatus matrimonial denunciado (fs. 24 infolios). En fecha 4 de diciembre de 2021, una funcionaria del prestador de salud informó -en forma errónea- como vínculo entre las personas mencionadas “matrimonio”, figurando así la Sra. Sabrina Laborde con “vínculo 1” - cónyuge. Por correo electrónico de 18 de diciembre de 2020 (fs. 32 infolios), se intimó a COMERO la presentación de la documentación que respalde el vínculo oportunamente declarado; informando la institución que no cuenta con dicha documentación (fs. 32 infolios). La Asesoría Legal General del organismo, sugiere aplicar una multa por incumplimiento a lo previsto por el artículo 3º de la Ley No. 16.105 del 23 de enero de 1990 y de la cláusula Décimo Octava del Contrato de Gestión suscrito entre el prestador de salud y la Junta Nacional de Salud (JUNASA), regulado por el Decreto No. 82/012 del 13 de marzo de 2012. Añade que el prestador de salud debió exhibir la documentación solicitada, que acredite el vínculo declarado (fs. 35 vto. y 36 infolios). La Asesoría Letrada complementa su informe posteriormente, indicando que, en atención al carácter de reincidente de la institución, corresponde estimar la multa en veinte Unidades Reajustables (fs. 41 vto. infolios). En fecha 22 de Setiembre de 2022, se confiere a la promotora vista de lo informado (fs. 42 vto. infolios), la que no evacúa la misma. De este modo, el procedimiento administrativo concluye con el dictado de la Resolución de fecha 10 de Febrero de 2023, por la Gerencia de Prestaciones Económicas, por la que se dispone: “Aprobar la multa aconsejada por Asesoría Legal General de acuerdo al art. 3º de la Ley 16.105 por 20 U.R. (veinte Unidades Reajustables) para el prestador integral de salud Colectivo Médico Rochense I.A.M.P.P. (COMERO), Nº de registro 630151” (fs. 49 vto. y 50 infolios); ahora resistida a través del accionamiento en estudio. IV) Agravios esgrimidos contra el acto administrativo sancionatorio. La accionante en su demanda (fs. 14 a 16), sustancia diversas de causales de nulidad del acto, que cabe resumir. IV.1) El Banco de Previsión Social carece de potestad para requerir información. En primer lugar, afirma que la Administración demandada carece de potestad para exigir la información que requiriera. Postula que el artículo 3º de la Ley 16.105 faculta al Banco de Previsión Social a exigir información “de conformidad con la reglamentación que al respecto dictará el propio Banco” , y en el caso la obligación de mantener la documentación respectiva por el plazo de cinco años deriva del Decreto 81/012 que aprueba el Contrato de Gestión suscrito entre la JUNASA y los prestadores de salud, lo que no es una fuente reglamentaria, sino contractual. IV.2) Inexistencia de incumplimiento. En segundo lugar, arguye que no es cierto que haya incumplido con la obligación de informar. Ante el requerimiento, la institución cumplió con dar la información, no contando con la documentación en virtud del transcurso del plazo previsto en la norma. IV.3) El Banco de Previsión Social carece de competencia para sancionar. Finalmente, sostiene que la Administración invoca la cláusula de un contrato, en relación al cual es un tercero. Así, la competencia para aplicar sanciones por el incumplimiento a las previsiones del contrato de gestión es de la JUNASA, según lo dispuesto por la Ley No. 18.211 de 5 de diciembre de 2007 y el Decreto No. 81/012. En consecuencia, carece de competencia para sancionar el incumplimiento de la referida obligación. V) La defensa planteada por la demandada, Banco de Previsión Social. La demandada en su contestación (fs. 64 a 67), resiste la pretensión anulatoria deducida, esgrimiendo los siguientes argumentos, luego de historiar los antecedentes que precedieron al dictado del acto. Sostiene que los prestadores de salud se encuentran obligados a requerir a sus usuarios la documentación que acredite su vínculo; debiendo conservar dicha documentación por un plazo máximo de cinco años. Esta obligación se encuentra consagrada en la cláusula 18 del Contrato de Gestión suscrito entre la JUNASA y los prestadores integrales del Sistema Nacional Integrado de Salud, regulado por el Decreto 81/012. De los antecedentes administrativos, surge que el vínculo de los afiliados con el prestador de salud finalizó el 31 de mayo de 2019, debiendo conservar el prestador la documentación pertinente por cinco años luego de la desvinculación como afiliado. En el caso, la documentación fue requerida el 18 de diciembre de 2020, por lo que no transcurrió el plazo de conservación de la documentación. Por su parte, el artículo 3º de la Ley 16.105 establece que las empresas deben proporcionar al Banco de Previsión Social la información que les sea requerida. Así, el organismo solicitó la documentación que acredite el vínculo matrimonial, incumpliendo el prestador con tal requerimiento. Agrega que el Banco de Previsión Social es competente para requerir tal información y para aplicar las sanciones por incumplimiento. VI) La obligación de exhibir documentación y de informar. Las entidades privadas que se constituyan como prestadores integrales del Sistema Nacional Integrado de Salud creado por la Ley No. 18.211 de 5 de diciembre de 2007, se encuentran sujetas a un régimen estatutario particular, del que dimanan distintas obligaciones y deberes específicos. Estas obligaciones se concretan -en parte- a través del “contrato de gestión” que deben suscribir los prestadores de salud con la Junta Nacional de Salud “con el objeto de facilitar el contralor del cumplimiento de las obligaciones que impone a éstos la presente ley” (15 de la Ley No. 18.211). El Decreto 81/012 de 13 de marzo de 2012 aprobó un modelo de “contrato de gestión”, que tiene por objeto “establecer las obligaciones que, en materia asistencial, de gestión y de financiamiento asumen las partes en el marco de los principios rectores y objetivos del Sistema Nacional Integrado de Salud” (Cláusula Primera). Por su parte, la Cláusula Décimo Octava, en primer lugar, regula aspectos atinentes a la relación de afiliación del usuario con el prestador de salud. El Numeral Primero de dicha cláusula establece que las personas a las que el “Seguro Nacional de Salud concedan el amparo del mismo de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias aplicables, también se exigirá la documentación que acredite el vínculo” , hipótesis que contempla la del cónyuge o concubino del asegurado que accede a la cobertura médica por derecho propio. Luego, el Numeral Tercero de la misma cláusula impone a los prestadores de salud la obligación de conservar y custodiar la documentación que presenten los usuarios en el acto de afiliación. El precepto dispone: “De toda la documentación que presente el usuario/a al prestador, vinculada al acto de inscripción en sus padrones, incluidas las declaraciones exigibles, la constancia de afiliación debidamente firmada y el Contrato de Afiliación, quedará copia en poder del prestador receptor, quien adoptará las previsiones que correspondan tendientes a mantener su integridad, cotejo y eventual exhibición ante el Ministerio de Salud Pública, la JNS, el Banco de Previsión Social o la autoridad judicial que lo requiera, dentro de los márgenes legales vigentes y respecto de las normas que especialmente tutelan las garantías individuales. Dicha documentación deberá mantenerse por un plazo máximo de 5 años, a partir de finalizado el vínculo con el usuario/a”. De la normativa hasta aquí compulsada, resulta que la accionante se encontraba gravada con la obligación de conservar y exhibir toda documentación que hubiera presentado el usuario en momento de concretar la afiliación, lo que incluye las declaraciones relativas al vínculo (cónyuge o concubino) que mantuviera con el asegurado. También surge con claridad que el Banco de Previsión Social resulta legitimado para requerir la exhibición de tales recaudos, en tanto el precepto lo incluye en forma expresa conjuntamente con el Ministerio de Salud Pública y las autoridades judiciales. Si bien el organismo puede ostentar la calidad de tercero en relación al “contrato de gestión”, por su sola suscripción, la accionante le reconoce la potestad de requerir información, por lo que cabe desestimar el agravio ensayado en la demanda relativa a la competencia. Sin perjuicio de ello, y amén de que la Administración ejerció una potestad aceptada por la promotora, el artículo 3º de la Ley 16.105 de 23 de enero de 1990 obliga a las empresas a proporcionarle “todas las informaciones que le sean requeridas”. Sentada la existencia de una obligación de exhibir la documentación indicada, corresponde indagar si la institución dio cumplimiento a la misma. De los antecedentes relevados resulta que, ante la declaración de desvinculación efectuada por la usuaria, el Banco de Previsión Social cursó al prestador de salud un correo electrónico solicitando la documentación que respalde el vínculo matrimonial declarado (fs. 32 infolios). Ante esta solicitud, la institución médica responde: “no contamos con dicha documentación”, por lo que no presentó ante el organismo recaudo alguno que acredite el vínculo de la usuaria oportunamente declarado. Por tanto, el incumplimiento de la obligación de exhibición resulta plenamente acreditado, en tanto la institución no presentó la documentación relativa a la afiliación de la usuaria que se encontraba obligada a conservar, custodiar y eventualmente exhibir cuando le fuera requerido, lo que no hizo. La promotora sostiene en su demanda que se encontraba dispensada de conservar la documentación por haber vencido el plazo de cinco años previsto en el “contrato de gestión” aprobado por el Decreto 81/012. La cuestión estriba en determinar, entonces, hasta cuándo subsiste la obligación de conservar la documentación, aspecto éste expresamente resuelto por la Cláusula Décimo Octava transcripta. En efecto, el precepto señala que “dicha documentación deberá mantenerse por un plazo máximo de cinco años, a partir de finalizado el vínculo con el usuario”. Así, la obligación de conservación subsiste durante la relación de afiliación de la usuaria y hasta cinco años después de finalizada la misma. En el caso, como se releva a fs. 34 vto. infolios, la usuaria mantuvo su afiliación hasta el 31 de mayo de 2019, en que habría finalizado la relación. Por tanto, es a partir de dicha fecha que ha de computarse el plazo quinquenal de conservación de los recaudos que acrediten su vinculación; y en tanto la información le fue requerida en fecha 18 de diciembre de 2020 (correo electrónico de fs. 32 infolios), la institución debía contar con la documentación respectiva en su poder, lo que no acreditó, limitándose a responder lacónicamente “no contamos con dicha documentación”. Por tanto, resulta claro que la institución no dio cumplimiento con su obligación de conservación de la documentación, ni con la de exhibir la misma ante el legítimo requerimiento de la Administración. La información cumple una función esencial, y puede entenderse como la obligación -establecida por una regla de derecho- consistente en hacer saber a la Administración de ciertas circunstancias de hecho. El deber de informar es una concreción del deber de cooperación del administrado; y el instrumento jurídico a través del cual la Administración requerirá su concurso es el establecimiento de deberes jurídicos, entre los que se encuentran el de exhibir los documentos pertinentes. La doctrina italiana refiere a deberes públicos de prestación, esto es, “aquellas obligaciones jurídicas de los particulares por las cuales éstos, con independencia de las específicas relaciones voluntarias con los entes públicos y en atención únicamente a su pertenencia a los mismos, están obligados a facilitar a dichos entes aquellos bienes y aquellas actividades personales que los entes necesitan para la satisfacción de necesidades colectivas” (Alessi, Renato. Instituciones de Derecho Administrativo. Ed. BOSCH. Año 1970 Pág. 534). Los deberes de colaboración constituyen auténticos deberes públicos de prestación, que se concretan a través de una actuación de dar o de hacer. Por su parte, Bartolomé Fiorini señalaba que “los particulares concurren con su colaboración informativa o con la exposición para la observación policial que comprueba el cumplimiento de las normas policiales. Esta actividad se realiza por medio de variadas formas, destacándose por su técnica especializada la información periódica de los individuos a las autoridades administrativas, la exhibición de las cosas ante el requerimiento, el registro de libros oficiales, las inspecciones comprobatorias, las investigaciones especiales, las revisiones periódicas, la vigilancia de información, etc.” (Manual de Derecho Administrativo. Ed. La Ley. Bs. As. Año 1968.pág. 672). Un último aspecto a considerar, radica en la sanción finalmente aplicada. El Banco de Previsión Social ejerció legítimamente su potestad sancionatoria, al amparo del artículo 3º inc. 2º de la Ley No. 16.105, que dispone: “El incumplimiento de dichas obligaciones, cuando no tengan sanciones específicas en la legislación vigente, será sancionado con multas de entre 10 UR (diez Unidades Reajustables) y 50 UR (cincuenta Unidades Reajustables). En caso de reincidencia se duplicará la escala anterior”. Por tanto, la Administración ejerció una competencia legalmente asignada; y en tanto la institución contaba con una multa anteriormente impuesta (fs. 30 vto. infolios), por un monto de diez Unidades Reajustables, se aplicó la hipótesis de la reincidencia contemplada en el precepto, por lo que se duplicó la escala anterior, imponiéndose una multa de veinte Unidades Reajustables, lo que resulta ajustado a derecho. VII) En definitiva, por las razones expuestas, a lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, y artículos 23, 24 y 25 del Decreto-Ley Nº 15.524, el Tribunal, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado, sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro.34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).