Sentencia Definitiva N° 318/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de agosto de 2025 Nº 318 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “OTEGUI SILVA, ENRIQUE ADÁN con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 306/2023). RESULTANDO : I) En este proceso, el actor Enrique Adán OTEGUI SILVA, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. DP 137/2021, dictada el 18 de octubre de 2021, por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social (en adelante: BPS), mediante la cual se le denegó la solicitud de jubilación por incapacidad física solicitada por el accionante en cuanto no fueron cumplidos los extremos exigidos por la causal (Fs. 71 de los AA). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria (fs. 2 a 4 infolios), indicó que fue beneficiario de un subsidio transitorio por incapacidad parcial durante el período del 28 de diciembre de 2017 al 27 de diciembre de 2020. Oportunamente, solicitó la revisión y la Comisión Técnica de 30 de setiembre de 2021 dictaminó que el Sr. Otegui no configuraba una incapacidad física laboral amparable legalmente adjudicándole un baremo de 39,61 %. Señaló que se convocó a junta médica por fibromialgia dando mérito al pronunciamiento técnico de 15 de agosto de 2022, por el que se dispuso que mantenía la incapacidad para el empleo o profesión habitual que ya había sido dictaminara a partir del 28 de diciembre de 2017 con un baremo de 61,36%. Manifestó que la motivación del baremo que le fue otorgado, determina que el acto se encuentre viciado en su legitimidad. El instituto de la jubilación por incapacidad total, está regulado por el artículo 4º de la Ley No. 18.395, que vino a sustituir el artículo 19 de la Ley No. 16.713. El Decreto No. 306/2013 en su artículo 2º establece que para que se configure la incapacidad absoluta para todo trabajo, debe contarse con un baremo del 66% o más de invalidez. Señaló que el baremo que se le otorgó, no contempla en absoluto el grado de invalidez que posee, el cual le impide realizar las actividades más elementales de su vida diaria. Destacó que el Tribunal ha reconocido la autonomía técnica que tienen los órganos encargados de hacer los peritajes médicos que revisten relevancia para expedirse acerca del grado de incapacidad, como lo son los practicados por los profesionales del área de medicina laboral del BPS o por las comisiones técnicas. Al respecto afirmó que tal reconocimiento de un ámbito de autonomía técnica no significa que el Tribunal se transforme en un mero homologador de sus dictámenes, porque la facultad de determinar el porcentaje de incapacidad no se basa en un arbitrio asignado normativamente, sino en la presunción de que ese servicio especializado puede brindar una información real del caso, aun cuando no tenga carácter absoluto, sino relativo. Afirmó que el dictamen del Área de Medicina Laboral emitió un mero formulario, que se limitó a fijar el porcentaje de baremo pero que, en ausencia de observaciones posibles de asentarse en el documento, no reviste la calidad de un dictamen fundado del que se puedan extraer las razones por las cuales se llega a determinada conclusión. Reafirma que esa orfandad de argumentos, determina que no pudo conocer con certeza las razones del pronunciamiento ni si se entendía que la discapacidad que padecía era severa o común. Tales omisiones obstaron las posibilidades de defensa, ya que el dictamen no se expidió en forma concreta sobre la calificación de la discapacidad. Esa carencia de fundamento determina la existencia de un vicio insubsanable en el acto administrativo que lo invoca produciendo su nulidad. En suma, solicitó la anulación de la resolución impugnada. III) Conferido traslado, la Administración demandada al contestar la demanda (fs. 8 a 12 vto. infolios), defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. En lo medular, sostuvo que el acto cuestionado se encuentra fundado en los distintos informes y actuaciones administrativas llevadas a cabo por el Organismo y en la norma de derecho, que impide al actor acceder a la prestación que solicita. Aclaró que los fundamentos técnicos se encuentran separados de las actuaciones administrativas y bajo reserva profesional, por ello no se incorporan a los antecedentes administrativos. Explicó que el acto que dicta el Organismo en este tipo de procesos, se funda en las conclusiones técnicas arribadas por el Órgano competente para su análisis la cual determinó, en el caso concreto, que la parte actora no alcanzó el baremo suficiente para obtener la jubilación por imposibilidad física. Por ello, a su criterio, ningún defecto formal puede imputarse al acto administrativo atacado. Lo mismo desde el punto de vista sustancial, entiende que está fundado en la regla de derecho y en los hechos cuya substanciación se llevaron a cabo en el expediente. Puntualizó que conforme al artículo 2 del Decreto No. 306/016 la incapacidad absoluta para todo trabajo se configura con un 66% o más de invalidez, según el baremo. Asimismo, de acuerdo con el artículo 7 del Decreto No. 382/998, son los servicios médicos del Ente, el único órgano competente para determinar la incapacidad de un afiliado. En la especie, fueron los profesionales médicos de la Comisión Técnica, los que dictaminaron acerca de la incapacidad del actor, estableciendo (en vía recursiva) un baremo equivalente al 61,36%, cuando de acuerdo a la reglamentación vigente se exige una incapacidad no menor al 66%. Con relación al subsidio transitorio por incapacidad parcial, indicó que el actor no podría nuevamente acceder a esta prestación, más allá de tener un dictamen favorable para ello, porque dicha prestación se otorga por única vez por un período de tres años para una misma actividad, no pudiendo volver a acceder al mismo, conforme a lo dispuesto por el artículo 22 de la Ley No. 16.713 y artículo 21 del decreto No. 125/996. Por todo lo anterior, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Decreto No. 3763/2023, se abrió a prueba por el plazo de 10 días, diligenciándose la solicitada agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta tapa verde en 95 fs.) y la documentación presentada (carpeta tapa rosa en 157 fs.). V) La parte demandada y la parte actora alegaron de bien probado por su orden (fs. 34 y vto. y 36 a 39 infolios, respectivamente). VI) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 420/2024, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 42 y 42 vto. infolios). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado al actor el 27 de octubre de 2021 (fs. 53 de los A.A.), quien lo resistió el 8 de noviembre de 2021 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico (fs. 57 vto. a 58 de los A.A.). El Directorio del BPS no hizo lugar al recurso jerárquico mediante la Resolución RD No. 6-28/2023 de fecha 15 de marzo de 2023 (fs. 82 y vto. de los AA). Dicho acto conclusivo de la vía administrativa fue notificado al actor el 18 de abril de 2023 (fs. 87 de los AA), por lo que deducida la demanda anulatoria el 20 de junio de 2023 (nota de cargo fs. 5 infolios) lo fue en tiempo útil. II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. DP 137/2021, dictada el 18 de octubre de 2021, por la Gerencia de Prestaciones Económicas del BPS, mediante la cual se le denegó la solicitud de jubilación por incapacidad física solicitada por el accionante en cuanto no fueron cumplidos los extremos exigidos por la causal (Fs. 71 de los AA). III) Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una breve reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. El accionante, el día 25 de julio de 2018, inició su trámite de jubilación por incapacidad física frente al BPS. Asimismo, fue beneficiario de un subsidio transitorio por incapacidad parcial por el período comprendido entre el 28 de diciembre de 2017 y el 27 de diciembre de 2020 (fs. 2 vto. a 5 de los AA). En ocasión de su reconsideración, por dictamen final de la Comisión Técnica de fecha 4 de agosto de 2021, se le informa al actor que la Comisión Técnica del día 22 de julio de 2021, dictaminó que el titular no configuraba una incapacidad física laboral amparable, asignándosele un porcentaje de baremo de 40,88% (fs. 8 de los AA). Así, se le confirió vista de la denegatoria de su pretensión (fs. 8 vto. de los AA). A su turno, el accionante evacuó la vista y aportó documentación médica adicional. Realizada la reconsideración del caso, el 30 de setiembre de 2021, la Comisión técnica dictaminó que las enfermedades alegadas por el titular no provocan una pérdida de la capacidad del trabajo amparable y disminuyó el baremo al 39,61% (fs. 9 vto., 10, 11, 51, 52 de los AA, respectivamente). Ulteriormente se dictó el acto impugnado. En vía recursiva, se volvió a evaluar al accionante y en esta oportunidad, conformada Junta Médica con especialización en fibromialgia, se dictaminó que el Sr. Otegui “configura una incapacidad para el empleo o profesión habitual, a partir de 28/12/2017, con un porcentaje de Baremo de 61,36% (…)” (fs. 65 de los AA). IV) Habiendo analizado los argumentos de la actora, la normativa aplicable y la prueba aportada, el Tribunal, por unanimidad de votos, aunque por diferentes fundamentos en un caso, apartándose en esta oportunidad de lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) El actor se agravió de la impugnada indicando que el baremo que se le asignó no contempla en absoluto el grado de invalidez que posee, señalando la falta de motivación en el dictado del mismo, el que resulta de recibo. En la especie, se concretó una hipótesis de motivación superviviente, lo que amerita la anulación del acto impugnando por ausencia de un elemento fundamental, como lo es su debida motivación. En efecto, conforme surge de las actuaciones administrativas rendidas, el día 4 de agosto de 2021, se le confirió vista al actor de un informe que se limitaba a indicar el porcentaje general del baremo (40,88%); revelándosele, además, que éste no cumplía con los extremos exigidos para la causal, al indicar que: “se DA VISTA que:1) Referente a la SOLICITUD DE INCAPACIDAD de JUBILACIONES N.º 179422801 planteada por ENRIQUE OTEGUI CI (…) 2) Por no cumplir los extremos exigidos por la causal: Jubilación por Inc. Física del Rég. Nuevo Art. 19 Ley 16173. Subsidio Transitorio por Inc. Parcial Reg. Nuevo Art. 22 Ley 16713. Se proyectará resolución.” (Fs. 8 y vto. de los AA). Como puede apreciarse, no surge de ahí la valoración de los impedimentos o menoscabos constatados, así como, tampoco la valoración de los factores complementarios, pues con relación al grado de invalidez simplemente se consignó que “La Comisión Técnica del día de la fecha 22/07/2021 (…) Dictamina que el titular no configura una incapacidad, por cuanto la/s enfermedad/es alegada/s no provocan una pérdida de la capacidad del trabajo amparadle legalmente. Porcentaje de Baremo de 40,88%” (fs. 8 de los AA). Posteriormente y en forma previa al dictado del acto, el promotor solicitó reconsideración, aportando nueva documentación. Analizada esta, se emite nuevo dictamen que le es notificado al actor en el cual se lee: “La Comisión Técnica del día de la fecha 30/09/2021 (…) dictamina que el titular no configura una incapacidad, por cuanto la/s enfermedad/es alegada/s no provocan una pérdida de la capacidad del trabajo amparadle legalmente. Porcentaje de Baremo 39,61%” (evacuación de vista del accionante a fs. 9 vto. y 10 de los AA, documentación médica adicional fs. 11/51 de los AA y nuevo dictamen de la Comisión a fs. 52 de los AA). Ulteriormente, se dictó la resolución impugnada el día 18 de octubre de 2021, la que se le notificó al accionante el día 27 de octubre de 2021 (fs. 53 de los AA). En vía recursiva, el accionante solicitó la realización de una nueva evaluación de incapacidad, informando el Ente Provisional que “en virtud de los recursos administrativos interpuestos, pasen al Área de Salud a fin de pronunciarse acerca de los agravios esgrimidos, fundamentalmente si corresponde la conformación de la junta médica especializada de fibromialgia a que hace referencia el titular”, posteriormente se informa que “La Comisión Técnica trabajó el caso y solicita que el titular se evaluado por Junta médica fibromialgia” (fs. 91 y 92 vto., 61 vto. y 62 de los AA, respectivamente). Así, se realizó la aludida Junta el día 15 de agosto de 2022. En dicha oportunidad, sí se agregó la fundamentación del dictamen médico, en el que surgían todos los ítems y factores evaluados de acuerdo con los parámetros del baremo y se detallaron las patologías (fs. 69 y vto. de los AA). Ahora bien, aunque en ese informe sí surgen las razones por las cuales se otorgó el porcentaje de baremo inferior al requerido normativamente, debe verse que dicho informe (de fecha 15 de agosto de 2022), es posterior al dictado del acto impugnado (de fecha 18 de octubre de 2021), y por ende, constituye una motivación superviniente. Sobre la temática, la Corporación ha expresado sistemáticamente que tales manifestaciones, ubicadas en forma posterior al dictado del acto, no sanean o subsanan el vicio de motivación con el que nació el acto a la vida jurídica (sentencias Nos. 466/2021, 48/2020, 702/2019, 772/2017, 184/2015, 156/2015, 153/2015, 104/2015, 9/2015, 4/2015, 680/2014, 672/2014, 653/2014, 573/2014, 548/2014, 732/2012, 139/1992, entre otras). La motivación del acto “razón de ser” del mismo y la necesidad de su clara explicitación tiene directa proyección en la debida defensa del interesado, pues como ha señalado el Tribunal en Sentencia No. 542/2022: “No está demás insistir en que la exigencia de motivación del acto administrativo se funda en la defensa del debido proceso y en la necesidad del real conocimiento por parte de los administrativos de los motivos que tuvo la Administración para dictar la volición que los afecta”. En el caso, el hecho de no haber tenido a la vista todos los elementos que el BPS tomó en consideración a fin de resolver como lo hizo, indudablemente afectaron el derecho de defensa del accionante, quien no contó con todos los elementos para cuestionar el dictamen realizado por el Organismo o de ingresar al análisis clínico, extremos éstos que el BPS en su contestación de demanda le reprocha cuando señaló: “si bien la parte actora tienen todo el derecho de cuestionar el dictamen arribado por dicho Cuerpo Técnico de Médicos (lo que realmente no efectúa en forma categórica) (…)” (fs. 11 infolios). Por su parte, la Sra. Ministra Dra. Rosina Rossi, entiende como en anteriores pronunciamientos en causas similares a la presente, que en el caso en ninguna de las evaluaciones realizadas por parte de la Comisión Técnica se explicitan las razones que llevaron a la determinación de la incapacidad señalada, por lo que entiende asiste razón al actor al esgrimir que los dictámenes carecieron de la debida motivación al no establecer los fundamentos, por los cuales se arribó a las conclusiones expresadas apartándose de lo previsto en el artículo 21 del Decreto No. 30/2003 y en el artículo 13 del Decreto No. 500/991. Señala que, en virtud del artículo 106 del Reglamento de Procedimiento Administrativo del BPS (RD 40-2/1997), el que dispone que todo acto administrativo deber ser motivado explicando las razones de hecho y de derecho que lo fundamenta, no siendo admisible las fórmulas generales de fundamentación, sino que debe hacerse una relación directa y concreta de los hechos del caso específico de la resolución exponiendo además las razones que justifican la decisión que se adoptó. En definitiva, el Tribunal entiende que el acto no se encuentra debidamente motivado, razón que da mérito a la anulación del acto en la parte que se procesa. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).