Sentencia Definitiva N° 315/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de agosto de 2025. Nº 315 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “VIONE, FABÍAN con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE CANELONES. Acción de Nulidad” (Ficha No. 69/2024). RESULTANDO : I) En este proceso, el actor Fabián VIONE, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 23/04919, de fecha 7 de julio de 2023, dictada por el Director de Contralor de la Intendencia Departamental de Canelones, por la cual se dispuso aplicar una multa de 69 UR al Sr. Fabián Vione y/o a la Sra. Mariana Vione y/o al Padrón No. 18.575, localidad catastral de Las Piedras, en forma subsidiaria, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 47 de la Ordenanza sobre Prevención y Reducción de Contaminación Acústica, otorgando un plazo de 10 días hábiles a partir de la notificación para efectivizar el pago (fs. 120 de los A.A.). II) En su demanda (fs. 16 a 27 infolios) el accionante señaló que la multa aplicada afecta actividades específicas relativas al ejercicio del derecho a la expresión de la fe, y el derecho a la reunión, entre otros derechos humanos inalienables, lo cual causa agravio, constituyendo un impedimento al legítimo ejercicio de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, reconocidos en el Código Penal en los artículos 288, 306 y Ley No. 17.817, Ley contra el Racismo, la Xenofobia y toda otra forma de Discriminación. Señaló que oportunamente se presentaron descargos, donde se puntualizaron algunos hechos que demuestran la intención de adecuar el funcionamiento a la normativa, de manera que se pueda dar un ejercicio de los derechos mencionados evitando al máximo colisionar con otros derechos. En tal sentido, se detalló que las reuniones no se realizan, como se dijera en la denuncia, 5 días a la semana, sino que las mismas se desarrollan miércoles, viernes y sábados. Se ha trabajado y se continúa trabajando para acondicionar el local de manera tal que se permeen lo menos posible los ruidos. Asimismo, se busca monitorear los decibeles emitidos para evitar todo lo que pudiera llegar a causar contaminación acústica. Afirmó que, las denuncias presentadas -basadas en la animosidad de un vecino específico y no de toda la comunidad como se pretende hacer ver- que han motivado el presente expediente, tiene argumentos falaces y que, en el expediente, se encuentran las firmas de vecinos que declaran que no se está ante la presencia de ruidos molestos. Por su parte, destacó que no han sido adecuadas las mediciones por las cuales se presentó informe acústico de la contaminación invocada, con referencia a supuestos valores medidos. Indicó que la Iglesia ALIENTO DESDE EL CIELO, realiza una reconocida tarea social en la comunidad, siendo reconocida su labor entre los vecinos. Sostuvo que se ha violentado el principio de igualdad, puesto que se busca silenciar la manifestación de derechos como lo son a la fe, conciencia y asociación, mientras se permite sin ningún obstáculo el desarrollo de actividades bailables y otros con una emisión sonora mucho mayor a la que se está penando. Asimismo, indicó que se ha violentado el principio de verdad material, actuando la Administración de manera precipitada, violando derechos fundamentales; y que la falta de evidencia, respaldando la decisión, la hace arbitraria e ilegítima. Aduce que el acto administrativo no se encuentra debidamente motivado y que se actuó con abuso y desviación de poder. En definitiva, solicitó la anulación de la resolución en causa. III) Conferido el traslado, comparece la administración demandada, debidamente representada, a contestar la demanda controvirtiendo los términos de la misma (fs. 31 a 36 vto. infolios). Afirmó que el demandado parte de un error conceptual que es, entender que la resolución impide la realización del culto atacando la libertad religiosa consagrada en el artículo 5 de la Constitución de la República, cuando la situación de autos refiere a un derecho social de raigambre constitucional (artículo 47 de la Carta Magna), concretamente al derecho al medio ambiente sano y a gozar de la tranquilidad pública, regulados por la Ordenanza Departamental sobre “ Prevención y Reducción de la Contaminación Acústica”. Citando normativa aplicable, sostuvo que la aplicación de la multa resistida constituye una medida legítima, en cumplimiento de la normativa departamental que regula la materia y necesaria para su cumplimiento. Reseñó los antecedentes administrativos que llevaron a la imposición de la sanción, concluyendo que la Resolución impugnada fue dictada conforme a derecho, sin desviación, abuso o exceso de poder. En definitiva, solicitó el rechazo de la demanda. IV) Por Decreto No. 1967/2024, se abrió a prueba por el plazo legal (fs. 38 infolios), agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta verde en 134 fs.). Diligenciada la prueba ofrecida y noticiado del plazo para alegar las partes, por Decreto No. 2852/2024 (fs. 42 infolios), la parte demandada y la parte actora, por su orden, alegaron de bien probado (fs. 44 a 45 vto. y fs. 47 a 50 infolios, respectivamente). V) Por Decreto No. 3947/2024, se dio vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 52 infolios) quien se expidió mediante Dictamen No. 560/2024 (fs. 53 a 56 vto. infolios) quien aconsejó se desestime la demanda y en su mérito se confirme el acto resistido. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La pretensión anulatoria movilizada por el accionante se dirige contra la Resolución No. 23/04919, de fecha 7 de julio de 2023, dictada por el Director de Contralor de la Intendencia Departamental de Canelones (Fs. 120 de los A.A.), la que fue notificada el 15 de julio de 2023 (fs. 125 de los A.A.), interponiendo recurso de revocación y anulación el 25 de julio de 2023 (fs. 4 a 10 de los A.A.). Corresponde señalar que, en puridad, sólo correspondía interposición del recurso de reposición. Se aplica en el caso el principio de canjeabilidad de medios, debiéndose estar a la voluntad impugnativa. Por Resolución del Intendente de Canelones No. 23/08207, de 10 de noviembre de 2023, se rechazaron los recursos interpuestos (fs. 24 y 25 de los A.A.), la que fuera notificada la actora el 4 de diciembre de 2023 (fs. 29 de los A.A.). La demanda fue presentada en tiempo hábil el día 5 de marzo de 2024 (nota de cargo a fs. 28 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 23/04919, de fecha 7 de julio de 2022, por la cual se dispuso aplicar una multa de 69 UR al Sr. Fabián Vine y/o a la Sra. Mariana Vione y/o al Padrón No. 18.575, localidad catastral de las Piedras, en forma subsidiaria, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 47 de la Ordenanza sobre Prevención y Reducción de Contaminación Acústica, otorgando un plazo de 10 días hábiles a partir de la notificación para efectivizar el pago. III) De manera preliminar y a fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada, corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes de la causa. Con fecha 18 de mayo de 2018, de acuerdo a denuncias presentadas por vecinos (fs. 47 a 50 de los A.A.), se realizó inspección acústica en el domicilio de un denunciante, procediéndose a realizar la medición de la inmisión de ruidos en el ambiente interior de la edificación (fs. 42 a 44 de los A.A.). En el informe correspondiente se indicó lo siguiente: “De acuerdo a lo que se puede observar desde la vivienda de la Sra. Sobrera, los ruidos se originan en un local techado, pero sin paredes laterales, percibiendo ruidos importantes en el momento, generados por una actividad de tipo religiosa (con música y discursos realizados a través de altavoces). Cabe señalar que se hizo una medición de ruidos siendo la hora 22.15, cuando se desarrollaba la actividad mencionada y otra a la hora 23.00, momento en que se comenzó con los festejos de un cumpleaños o casamiento y se percibió un aumento en el volumen de los ruidos generados (música)” (fs. 42 de los A.A.). Del Acta de Medición de Contaminación Acústica surge detallado los índices correspondientes. Mediante informe de fecha 28 de mayo de 2018, se indica que “En ambas mediciones los valores obtenidos superan en más de 12 unidades el valor límite de incisión por lo cual la Institución Religiosa se encuentra infringiendo la OPRCA y se está ante una Infracción Muy Grave”. (Fs. 52 de los A.A.). Con fecha 31 de mayo de 2018, se presentaron descargos indicando que la Institución ha comenzado obras de cierre del local, buscando adecuar el sonido (fs. 59 y 60 de los A.A.). Asimismo, y con posterioridad, se alegó que la medición se había realizado durante un evento no habitual, solicitando una nueva medición (fs. 61 de los A.A.). En virtud de lo anterior, el 21 de setiembre de 2018, se realizó una nueva inspección no constatándose actividad (fs. 66 de los A.A.). De esta forma, las actuaciones fueron archivadas sin perjuicio. El 2 de abril de 2022 y ante una nueva denuncia, la Administración realizó una inspección en el domicilio de uno de los denunciantes, labrándose Acta de Medición de Contaminación Acústica (fs. 72 de los A.A.). En informe de 2 de mayo de 2022, se indicó que de las mediciones realizadas resulta: nivel sonoro equivalente a 65,3 dB (A), nivel de ruido de fondo: 36 dB (A) (fs. 74 de los A.A.). En función de ello, se solicitó “notificar a la firma denunciada que de acuerdo a la Ordenanza sobre Prevención y Reducción de la Contaminación Acústica vigente se han hecho pasibles de multa de 69 UR contando con 6 días hábiles para presentar descargos” (fs. 75 de los A.A.). Habiéndose presentado descargos, la Administración informó lo siguiente: “En el día de la fecha se adjuntan descargos a través de los cuales la Iglesia plantea algunas adecuaciones que se encuentran realizando para mitigar los ruidos. No obstante a través de este expediente esta temática se viene repitiendo desde el año 2018 y ha continuado. Por lo tanto los mismos no se consideran de recibo. En función de lo expuesto, se solicita se realice Resolución por multa de 69 UR de acuerdo al informe de la actuación Nº 13 de este expediente” (fs. 81 de los A.A.). Por dicha inspección, el Director de Contralor resolvió con fecha 20 de mayo de 2022, aplicar al Sr. Fabián Vione y/o a la Sra. Mariana Vione y/o al Padrón No. 18.575 de las Piedras en forma subsidiaria, una multa de 69 UR (fs. 86 de los A.A.). Luego, con fecha 17 de marzo de 2023, la Administración realizó nuevo informe por otra denuncia referida a ruidos molestos provenientes del inmueble relacionado. Mediante el mismo procedimiento, se constató que, en la vivienda de la denunciante, la medición del nivel sonoro alcanzó el índice de 66,1 dB (A) (fs. 102 de los A.A.). En fecha 27 de marzo de 2023, se confiere vista de los resultados de la actuación inspectiva (fs. 108 de los A.A.), la que es evacuada por Fabián Vione (fs. 109 a 112 de los A.A.) afirmando que los lugares de reunión religiosa han sido cambiadas para realizarse a una distancia mayor con los linderos, utilizándose, además, equipos de sonidos que mitigan las emisiones sonoras. Manifiesta que ha procurado controlar la situación y que las mediciones realizadas por la Administración fueron efectuadas sin noticia. Finalmente, a su juicio, las denuncias obedecen a una oposición a la actividad religiosa y no a una molestia real. Es así que las actuaciones culminan con el acto encausado. IV) Habiendo analizado los argumentos de la parte actora y los antecedentes referidos, el Tribunal, por unanimidad y en concordancia con lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por desestimar la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto procesado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. Respecto a la ordenación jurídica aplicable al caso, el régimen general en la materia viene consagrado por la Ley No. 17.852 sobre “Prevención, vigilancia y corrección de la contaminación acústica ” de 10 de diciembre de 2004, que tiene por objeto “asegurar la debida protección a la población, otros seres vivos, y el ambiente contra la exposición al ruido” (artículo 1º). La Ley atribuye al Ministerio de Medio Ambiente la coordinación de las acciones estatales en la materia (artículos 5 y 6), reservando a las autoridades departamentales y locales las competencias que tuvieran asignadas constitucionalmente y las que le reconocen su artículo 7º: “A) Establecer la zonificación acústica de las áreas sujetas a su jurisdicción incluyendo la delimitación de zonas de protección sonora en las mismas. B) Otorgar permisos a las actividades emisoras de sonidos y realizar los contralores y monitoreos para el control de tales actividades, de conformidad con lo que establezcan las normas departamentales o locales en la materia y, sin perjuicio de lo dispuesto por las normas nacionales aplicables. C) Aplicar a los infractores de las normas departamentales o locales de protección acústica, las sanciones correspondientes”. Por su parte, el artículo 8º establece que: “las autoridades departamentales o locales podrán establecer niveles sonoros o condiciones más restrictivas en el ámbito de su jurisdicción” . Es en virtud de estas disposiciones que la Junta Departamental de Canelones aprobó el decreto con fuerza de ley en su jurisdicción No. 5/2010: Ordenanza sobre Prevención y Reducción de la Contaminación Acústica. En concordancia con el texto legal, la Ordenanza consagra como regla general la prohibición de emitir lo que se denominan ruidos molestos: “Queda prohibido dentro de los límites de las ciudades, pueblos, villas y centros poblados del departamento, en ambientes públicos o privados o, producir ruidos o vibraciones, cualquier sea su origen, cuando en razón del lugar, de la hora, o por su intensidad, frecuencia y persistencia afecten o sean capaces de afectar el medio ambiente y la salud, tranquilidad y reposo de sus habitantes” (artículo 4º inciso 2º). En consecuencia, la prohibición de emitir ruidos molestos en un vecindario es la norma general. Luego, la normativa municipal establece en materia de ruidos ciertos niveles sonoros admisibles, atendiendo al uso de la zona donde se verifican (áreas de silencio, área levemente ruidosa residencial, área ruidosa, etc., artículo 5º de la Ordenanza) y a las horas en que se produce (diurno y nocturno). De esta forma, para las zonas “ Tipo VIII) Área de vivienda. Zona del interior de las viviendas y usos equivalentes”, el artículo 8 de la Ordenanza previó los siguientes niveles admisibles de ruidos medios en decibles: 45 tratándose de uso diurno (de 6:00 a 22:00); y 39 tratándose de uso nocturno (de 22:00 a 6:00). El bien jurídico tutelado por esta normativa es el derecho del ciudadano a un medio ambiente libre de contaminación acústica, en tanto los ruidos molestos con aquellos sonidos que producen una sensación auditiva desagradable, interfiriendo con el derecho al descanso, el sueño, la comunicación, etc. De esta forma, en la legislación administrativa, la calificación como “molestos” de cierto tipo de ruidos conduce a la aplicación de técnicas de intervención en general sancionatoria y correctiva. Así, el artículo 47 de la Ordenanza tipifica una serie de infracciones a la normativa y prevé un conjunto de sanciones; el artículo 48 prevé la suspensión, precitado o clausura del foco emisor del ruido y/o del establecimiento generador; y el artículo 52, la adopción inmediata de medidas para reducir o eliminar la emisión de sonidos. Sobre los hechos constatados en la inspección técnica, cabe realizar un racconto de los hechos probados. Con fecha 8 de marzo de 2023, resulta acreditado que inspectores de la Intendencia Departamental de Canelones realizaron una medición de los niveles sonoros de inmersión a la hora 19:40 (horario diurno) en la vivienda de una de las vecinas del recinto religioso, resultando un “ nivel sonoro en vivienda ” que oscila entre los 63 y los 69 decibeles (Acta de Inspección de fs. 101 de los A.A.). De acuerdo a la normativa reseñada el valor límite de inmisión de ruido se encuentra en 45 decibeles, por lo que resulta probado que las emisiones provenientes del recinto religioso superaban ostensiblemente dicho umbral de ruido admisible, por lo tanto, se estaría ante un ruido molesto, en tanto excede los umbrales permitidos de inmisión acústica. La accionante cuestiona el informe acústico que antecediera el dictado del acto sancionatorio, sosteniendo que carece de mediciones apropiadas. Al respecto, en primer lugar, la accionante no explicita ni sustancia en qué razones finca su inadecuación o su no idoneidad. No surge explicitado si cuestiona el resultado o el mecanismo de medición que se pudiera haber empleado. En segundo lugar, en ninguna oportunidad, sea en vía administrativa o en esta instancia jurisdiccional, aportó una contraprueba científica o pericial que dé cuenta cuando menos de los niveles de emisión sonora desde el recinto religioso. En tercer lugar, el acto de constatación sonora que contiene las mediciones efectuadas constituye un instrumento público que, como tal, “hace plena fe, mientras no se demuestre lo contrario mediante tacha de falsedad” (artículo 1574 inciso 1º del Código Civil). En consecuencia, no puede dudarse ni de la pertinencia ni de la autenticidad del medio probatorio producido por la Administración a efectos de medir la intensidad del sonido en la vivienda de la vecina afectada. Todo ello hace que el agravio relativo a la ausencia de motivación suficiente sucumba, atento a que la Administración ha probado debidamente el supuesto de hecho para aplicar la sanción resistida. La inspección realizada constató la vulneración o transgresión de los límites legales, extremo que asimismo tampoco ha sido negado por la parte actora, quien en todos sus descargos se comprometió a solucionar la situación. La Administración realizó sucesivas inspecciones y nunca la actora procedió a solucionar el problema denunciado. Asimismo, los antecedentes relatados dan cuenta de la motivación del acto y de que no fue probada la desviación de poder. En lo relacionado con una posible vulneración al derecho a la igualdad, no surge acreditado que hayan existido situaciones similares o análogas que hayan sido tratadas en forma diferente. Por otra parte, y respecto a la protección del derecho a la libertad de culto invocada por la parte actora quien sostiene que la sanción aplicada vulnera su libertad de culto y de reunión, no es de recibo. Si bien resulta dudoso que exista un cercenamiento a la libertad religiosa, es claro que se está ante un supuesto de colisión de derechos: por un lado, la libertad de culto esgrimida por la accionante, y por otro el derecho a un medio ambiente libre de contaminación acústica, al descanso y hasta la inviolabilidad del domicilio de los vecinos linderos al recinto religioso. Resulta acreditado que el acto administrativo impugnado concilia los derechos de ambos sujetos involucrados. Por un lado, no restringe estrictamente la libertad de culto, en tanto las ceremonias religiosas pueden ser realizadas respetando los valores de emisión de sonido previstos en la normativa municipal; y, por otro lado, contempla el derecho al descanso y al medio ambiente de terceros que se ve perturbado por la actividad realizada por la accionante. Lo contrario, implicaría reconocer a los ciudadanos el deber jurídico de soportar ruidos claramente excesivos cuando provengan de actividades religiosas, lo que no es admisible en tanto nuestros derechos no reconoce derechos absolutos. En este sentido, el artículo 42 de la Ordenanza citada dispone que: “En el caso de actividades o comportamientos que emitan ruidos que perturben la tranquilidad, no previsto en el resto del articulado de la presente ordenanza, como en el caso de actividades religiosas, culturales o deportivas (…) deberán cumplir con los límites de inmisión y emisión establecidos en los artículos 7 y 8…”; por lo que las actividades desarrolladas en el recinto religioso no se encuentran excluidas de los deberes que en materia de prevención de la contaminación acústica establece la normativa departamental. En definitiva, el cúmulo de agravios esgrimidos es infundado, por lo que no cabe ningún reproche de juridicidad al proceder de la Administración que actuó correctamente bajo el marco normativo aplicable. Por las razones expuestas, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023 y su modificativa Nº14/2024: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).