Sentencia Sentencia N° 308/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de agosto de 2025. No. 308 VISTOS : Para resolución, estos autos caratulados: “ALONSO RAMÍREZ, ALEJANDRA INÉS con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 758/2024). RESULTANDO : I) Con fecha 7 de noviembre de 2024, compareció Alejandra Alonso Ramírez, a deducir demanda de nulidad contra la Resolución No. 2591, de fecha 22 de junio de 2023, dictada por la Dirección General de Educación Secundaria, mediante la cual, se resolvió, instruirle sumario administrativo, junto con otras dos funcionarias, sin aplicación de medidas cautelares, convalidando las actuaciones llevadas a cabo en la investigación administrativa decretada por Resolución de fecha 19 de agosto de 2020 (fs. 303 y 304 de los A.A. 738 fs.). II) En su memorial de agravios, expuso como causales de ilegitimidad, el error en la motivación de la resolución recurrida, la que, a su vez, considera manifiestamente arbitraria, siendo violatoria del debido proceso. Apuntó, además, que existe falta de ofrecimiento de nuevos elementos probatorios a fin de iniciar el sumario administrativo en cuestión, toda vez que por nota de la Inspectora Celsa Puente, únicamente, se instruye el sumario sin agregación de hechos nuevos ni prueba a tales efectos. Y, adujo que se violan principios de seguridad jurídica y non bis in idem (fs. 2 a 14 de infolios). III) Conferido el correspondiente traslado de la demanda por Decreto No. 6587/2024 (fs. 16), compareció la Dra. Carla Corbo Espino, en representación de la Administración Nacional de Educación Pública, quien, además de contestar la demanda, opuso como excepción previa, la manifiesta improponibilidad de la demanda. Expresó, en síntesis, que, el acto encausado no es un acto procesable ante este Tribunal, en mérito a que el mismo no genera una lesión de un derecho ni de un interés de la accionante, y su contenido es merame nte instrumental. Destacó que, el acto cuya anulación se pretende, es la instrucción de un sumario administrativo, sin aplicación de medidas cautelares. Por tanto, al no cumplir con la nota de lesividad establecida en el art. 309 de la Constitución, const ituye un acto no procesable, y la demanda se torna manifiestamente improponible. En suma: solicitó se acoja la excepción interpuesta, clausurándose el presente proceso (fs. 18 a 29). IV) Del excepcionamiento planteado, se dio traslado a la parte actora por Decreto No. 143/2025 (fs. 31), quien, notificada en debida forma (fs. 32), compareció a evacuarlo. Manifestó que el acto impugnado la lesiona en su honra, además, de que representa un hostigamiento y persecución, y le provoca un perjuicio económico. De este modo, postuló que, resulta absurdo el asumir que no existe perjuicio por no haberse impuesto medidas cautelares sancionatorias al inicio de la investigación. Añadió que, la instrucción del sumario resulta ser lesiva, en tanto, devino como consecuencia de denunciar hechos que se estaban produciendo a nivel jerárquico y que repercutían directamente sobre el correcto funcionamiento del centro educativo y como consecuencia de hacer primar derechos constitucionales, fue castigada con una investigación y un sumario que lleva larga data (diciembre 2019 a la actualidad). En definitiva, bregó por el rechazo del excepcionamiento deducido por la demandada (fs. 33 a 36). V) Por Decreto No. 1101/2025 (fs. 38), se tuvo por evacuado el traslado conferido y, se dispuso el pasaje de los autos en vista de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 166 -2025 de 7 de abril de 2025, aconsejó rechazar el excepcionamiento deducido, al considerar que el acto en causa es procesable en su integridad (fs. 39 y 39 vto.). VI) Por Decreto No. 1626/2025 , se citó autos para resolución, la que se acordó en legal y oportuna forma (fs. 41). CONSIDERANDO : I) El Tribunal, en mayoría, de conformidad con lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, no hará lugar a la excepción previa opuesta y declarar á la procesabilidad del acto impugnado, conforme los argumentos que se desarrollarán. II) Infolios, mediante la volición impugnada , se dispuso instruir sumario administrativo a la actora y otras dos funcionarias, sin aplicación de medidas cautelares (fs. 303 y 304 de los A.A. 738 fs.). Como es sabido, la cuestión de la procesabilidad del acto que dispone el inicio del sumario ha suscitado a lo largo del tiempo diferentes posturas por parte del Tribunal y de sus integrantes. Sobre el particular, originalmente se entendió que el mismo no resulta procesable, con fundamento en su carácter preparatorio o instrumental, (véanse Sentencias Nos. 471/1987, 261/1996 y 405/1996, entre otras), de igual modo se ha postulado más recientemente, con la salvedad de la porción del acto que dispone medidas preventivas, la que sí resultan procesables (véanse Sentencias Nos. 356/2020, 719/2020 y 237/2021). III) Ahora bien, para el Tribunal, en su actual integración, en mayoría conformada por los Sres. Ministros Dra. Rosina Rossi, Dr. William Corujo y el redactor, el acto administrativo que dispone la instrucción de un sumario administrativo, con o sin medidas preventivas, se trata de un acto procesable ante esta jurisdicción anulatoria. En efecto, la mayoría del Colegiado se inclina por la posición desarrollada a lo largo del tiempo por prestigiosa doctrina publicista, que se basa fundamentalmente en el agravio que potencialmente puede irrogar este acto, como también en el concepto de acto definitivo (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Procedimiento administrativo en el Decreto 500/991”, Montevideo, ediciones Idea, 1997, p. 66; Rubén Flores Dapke vicius, “¿Es impugnable una resolución que dispone un sumario administrativo?” , en Revista de Derecho Público, FCU, Montevideo, 1999, No. 15, p. 184 y Augusto Durán Martínez, “Contencioso Administrativo”, FCU, 2ª edición, marzo de 2015, p. 81 a 82), todo l o cual se ha visto reflejado en la postura que mayoritariamente había sostenido el Tribunal a partir del dictado de la Sentencia No. 419/2002. En tal sentido , se considera pertinente reafirmar lo expresado en las Sentencias No. 202/2024 y No. 138/2023, en las que se consignó: “… el acto administrativo que dispone la instrucción de un sumario en el ámbito de un procedimiento disciplinario, resulta procesable ante esta jurisdicción. Lo anterior en razón de que como h a relevado este Tribunal en el pasado, no sólo un acto de tal naturaleza puede tener contenidos que excedan el simplemente instrumental, sino también porque no se puede decidir como cuestión formal lo que es en realidad una cuestión de mérito, aunque con ello no se resuelva el objeto principal. Como señala CAJARVILLE: “puede ocurrir que un acto integrante del procedimiento, sin obstar a la tramitación, además de los efectos sobre el trámite que como tal produzca, viole o lesione – por su propia existencia, por su contenido, o por sus efectos propios ajenos al procedimiento mismo – los derechos o intereses de una persona, sin perjuicio de la lesión que pueda causar además por su incidencia sobre el acto final. Los actos de procedimiento con tal relevancia pu eden ser impugnados mediante acción de nulidad en virtud de ese agravio propio, independientemente de la impugnación del acto final o principal al que tiende el procedimiento que integran” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo; “Recursos Administrativos”. FCU, 4ª edición, 2008, págs. 152- 154)”. “En este sentido, como expresó FLORES: “Indudablemente el acto que dispone un sumario administrativo es provisorio, pero debemos preguntarnos si esa provisoriedad prevalece frente al daño en el honor o patrimonio debidam ente probado. La hipótesis podría darse cuando la resolución carezca de motivo, motivación, o si el órgano que lo dispone es incompetente, etc. En definitiva, creemos que debe analizarse cada caso concreto porque la provisoriedad alegada no debería imponerse frente a la lesión debidamente acreditada en el honor o patrimonio del ilegítimamente sumariado” (Cf. de los Tribunales de Concursos, “¿Es impugnable una resolución que dispone un sumario administrativo?”, en Revista de Derecho Público, FCU, Montevideo, 1999, Nº 15, p. 184)” (Cfm. Sentencia No. 18/2025). En esta línea de razonamiento, cabe recordar lo expresado por Durán Martínez, quien concluye su análisis sobre la cuestión, señalando que: “El acto que dispone un sumario es sí un acto instrumental, pero puede causar agravio y si adquiere la condición de definitivo no existe ningún obstáculo para que sea objeto de una demanda de nulidad (…) En mi opinión, pues, el acto que dispone la instrucción de un sumario administrativo -con o sin suspensión preve ntiva- es perfectamente impugnable con la acción de nulidad” (Cf. Augusto Durán Martínez, “ Contencioso Administrativo ”, FCU, 2ª edición, marzo de 2015, p. 81 a 82). En definitiva, caben revalidar los fundamentos expresados en la ya citada Sentencia No. 138/2023, en cuanto se dijo que: “Como es de principio, deberán existir motivos que justifiquen razonablemente la medida adoptada, que además deberá ser idónea para lograr su fin legítimo: determinar la responsabilidad del funcionario involucrado, su grado de participación en la comisión de la falta que se le imputa, y en su caso, la eventual aplicación de la sanción correspondiente (…) extremos que necesariamente deben ser analizados por la Corporación en el momento que se impugnan y para ello debe admitir se sin ningún afán de duda su procesabilidad porque de lo contrario es abandonar al ciudadano en manos de la siempre poderosa Administración, postergando su derecho, por la que cabe abordar si causa una lesión al honor con la sustanciación del mismo (Cfme. Sentencia No. 579/2012, 30/2023, entre otras)”. Por los fundamentos expuestos, el Tribunal, en mayoría, RESUELVE : Desestímase la excepción opuesta por la parte demandada y, en su mérito, declára se que la resolución impugnada es procesable; con costas de la incidencia de precepto legal a cargo de quien la dedujo, sin especial condena en costos. Notifíquese personalmente. A prueba conforme el art. 10 de la ley No. 20.010, de 10 de diciembre de 2021. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett (d.), Dr. Cal (d), Dr. Reyes (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada) Dra. S elva Klett, DISCORDE: Por cuanto entiendo corresponde declarar la improcesabilidad del acto enjuiciado. En efecto, tengo posición asumida acerca de que el acto que dispone la apertura de un sumario -sin medidas cautelares - no es procesable ante esta jurisdicción, por tratarse de un acto de procedimiento, netamente instrumental. “(…) El sumario es el procedimiento tendiente a determinar la existencia de una falta administrativa y los responsables en su comisión (con carácter general así lo prevé el art. 183 del Decreto Nº 500/991 de 27 de setiembre de 1991). De su propio concepto deriva, entonces, la naturaleza instrumental de dicha volición, puesto que el sumario, considerado aisladamente d e las medidas que podría traer aparejadas, constituye un acto de procedimiento. A partir de las enseñanzas de CAJARVILLE, es posible distinguir los actos preparatorios de los actos finales del procedimiento. Los actos preparatorios son aquellos destinados instrumentalmente al dictado del acto que resolverá sobre el fondo del tema planteado, y por ende le preceden, en tanto el acto final o principal, es el que resuelve sobre el fondo del tema planteado en el procedimiento administrativo. Todos los actos procedimentales, en tanto actos administrativos, son susceptibles siempre de ser impugnados mediante los recursos administrativos correspondientes (porque el art. 317 de la Carta prevé que todos los actos administrativos, sin distingo alguno, son recurribl es). Empero, en cuanto a su impugnación jurisdiccional la situación es bien distinta: los actos de procedimiento -también llamados de mero trámite por el autor citado - solo son impugnables jurisdiccionalmente “…si hacen imposible o suspenden en forma indef inida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto” -art. 24, inciso 3º del Decreto Ley Nº 15.524, de 9 de enero de 1984- (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo; “Procedimiento Administrativo”, Idea, Montevideo, 1997, muy especialmente ps. 55 a 61). Así pues, el citado art. 24 inciso 3º , establece una limitante para la procesabilidad ante el TCA de los actos de procedimiento, por lo que, en caso de que estos sean ilegítimos, por limitar sus efectos solo al procedimiento, esta clase de actos solamente pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse. Por ello, si hubieran sido ilegítimos y dicha ilegitimidad revistiera trascendencia, se hará valer en la impugnación del acto final definitivo, como vicio de procedimiento (Cf. CAJARVILLE, Juan Pablo; op. cit., p. 60). En consecuencia, los actos por los cuales se dispusiera la iniciación del sumario, no resultan, en tanto acto por antonomasia de procedimiento, impugnable ante esta jurisdicción”. (Cf. Sentencias Nos. 614/2022, 87/2022, 459/2021, 359/2021, 831/2022). (Véanse, en igual sentido, sentencias Nos. 356/2020, 719/2020, 237/2021, 67/2022, 87/2022 y 568/2022, entre otras). En suma, entiendo que corresponde declarar la no procesabilidad del acto impugnado. Dr. Ángel Cal, DISCORDE: Amparo la excepción planteada por la ANEP y declaro el acto impugnado, no procesable. En autos, la pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución No. 2591, de fecha 22 de junio de 2023, dictada por la Dirección General de Educación Secundaria, que resuelve: Instruir un sumario administrativo, sin aplicación de medidas cautelares a la actora y otras dos funcionarias, convalidando como sumariales las actuaciones llevadas a cabo en la investigación administrativa decretada por Resolución de fecha 19 de agosto de 2020 (fs. 303 y 304 de los A.A.). En el caso, la resolución que se procesa se limita a disponer el inicio del sumario administrativo, sin aplicación de medidas cautelares. Conforme lo dispuesto por el art. 183 del Decreto No. 500/991, el sumario es el procedimiento tendiente a determinar la existencia de una falta administrativa y los responsables en su comisión. Por su propia definición, el sumario tiene naturaleza instrumental y constituye un acto de procedimiento. Siguiendo las enseñanzas de Cajarville, es posible distinguir los actos preparatorios de los actos finales del procedimiento. Los actos preparatorios son aquellos destinados instrumentalmente al dictado del acto que resolverá sobre el fondo del tema planteado y, por ende, le preceden, en tanto el acto f inal o principal, es el que resuelve sobre el fondo del tema planteado en el procedimiento administrativo. Dijo el Tribunal en la Sentencia No. 948/2022: “Todos los actos procedimentales, en tanto actos administrativos, son susceptibles siempre de ser impugnados mediante los recursos administrativos correspondientes (porque el artículo 317 de la Carta prevé que todos los actos administrativos, sin distingo alguno, son recurribles). Empero, en cuanto a su impugnación jurisdiccional la situación es bien distinta: los actos de procedimiento -también llamados de mero trámite por el autor citado- sólo son impugnadas jurisdiccionalmente “(...) si hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto” -art. 24, inciso 3o, del Decreto Ley No. 15.524 (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Procedimiento Administrativo”, Idea, Montevideo, 1997, muy especialmente págs. 55 a 61). Por los referidos fundamentos, entiendo que corresponde hacer lugar a la excepción y declarar no procesable el acto impugnado.