Sentencia Sentencia N° 304/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de agosto de 2025. No. 304. VISTOS : Para resolución, la falta de jurisdicción e ilesividad planteada por la parte demandada en los autos caratulados: “ CONSORCIO PPP RUTAS DEL LITORAL S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OBRAS PÚBLICAS. Acción de Nulidad ” (F icha No. 737/2024). RESULTANDO : I) A fs. 4 y ss., comparece la accionante, promoviendo acción de nulidad contra la resolución dictada por el Ministro de Transporte y Obras Públi cas, de fecha 27 de diciembre de 2023 , que resolvió: “Desestímase la nueva petición de revisión de la categorización y tarifa de tipologia 3 - Camiones Pesados para los vehículos de alto desempeño (VAD) regulados por el Decreto N°303/020, de 12 de noviembr e de 2020, presentada por el CONSORCIO PPP RUTAS DEL LITORAL S.A., manteniéndose en todos sus términos lo dispuesto por la Resolución del Ministro de Transporte y Obras Públicas, de 21 de abril de 2022 y de la Prosecretaría de la Presidencia de la República, dictada en ejercicio de atribuciones delegadas, de 4 de julio de 2022” (fs. 238 vto. de los A.A.). II) Conferido el correspondiente traslado, a fs. 17 comparece la representante del Estado , Ministerio de Transporte y Obras Públicas, contestando la dem anda y manifestando la no procesabilidad del acto. Precisó que el acto en cuestión, derivaba del contrato de Participación Público Privado suscrito entre las partes el 24 de julio de 2017 , en el marco de la Licitación Pública Internacional Nº 30/2014 , para el diseño, construcción, operación y financiamiento vial en Ruta N° 21, Tramo: Nueva Palmira – Ruta Nº 2, y Ruta Nº 24, Tramo: Ruta N° 2 - Ruta N° 3, que se encontraba fuera de la jurisdicción del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo dispuesto por el inciso 4 del artículo 27 del Decreto Ley No. 15.524. Afirmó que el acto impugnado proviene de obligaciones que derivan de la relación contractual regulada por el derecho privado, en particular por el Art. 54 de la Ley 18.786, habiendo establecido el art. 50 del referido contrato la resolución de controversias mediante el arbitraje. Por su parte, indicó que el enjuiciado derivó de una nueva petición de la accionante de revisión de la categorizaci ón y tarifa solicitada, siendo reiterativo del originario de fecha 29 de octubre de 2020 , por el cual se dispuso que la actora debía reparar los daños extraordinarios de los elementos de infraestructura vial del MTOP generados a consecuencia del transporte de sobre tamaño, lo que conllevó un tema de categorización de los vehículos de Alto Desempeño (VAD); y por ende ilesivo. III) Por Decreto No. 66/25 , de 3 de febrero de 2025 (fs. 26), se dio traslado a la actora de la cuestión formal planteada, quien compareció a evacuarlo a fs. 28 y ss. Afirmó la existencia de un acto administrativo regulado por el derecho público, en tanto categorizar y tarifar los vehículos no tipificados por el contrato PPP requiere una declaración unilateral de voluntad de la Administración de carácter discrecio nal y en ejercicio de función administrativa, que se deriva de la cláusula 5.2 del contrato de PPP. Postuló la inaplicabilidad del art. 54 de la Ley No. 18.786, al exigir, el contrato, un pronunciamiento de carácter unilateral y discrecional. Sostuvo que el art. 39 del CCA no excluía ningún acto de la jurisdicción anulatoria, y que el acto atacado se encontraba comprendido en el literal b) del art. 40 del citado Código al ser “ separable” del contrato administrativo. Alegó que el procesado era el acto originario, al no tratarse de una nueva petición, siendo el único pronunciamiento que existe respecto al pedido de categorización. IV) Se dio vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 192/2025 glosado a fs. 36 y ss., aconsejó amparar la excepción y declarar que el acto impugnado no es procesable ante esta jurisdicción. Y se llamó para resolución, la que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Sistema contencioso anulatorio aplicable. Al tiempo del dictado de esta sentencia se encuentran vigentes dos sistemas contencioso anulatorios aplicables, cada uno de ellos, en función de la fecha de su iniciación, conforme dispone el art. 206 de la Ley No. 20.333. De allí que corresponde precisar que, en este caso, resulta aplicable el sistema reglado por el Decreto Ley No. 15.524, Leyes Nos. 15.869, 20.010 y 20.212, en tanto este proceso se promovió el 1/11/2024 , contra un acto administrativo notificado al hoy accionante el 3/1/2024. Por ende, no es de recibo el argumento de la actora respecto a la aplicación en la especie de los artículos 39 y 40 de la Ley Nº 20.333. II) Que el objeto de la cuestión incidental planteada en autos, consiste en dilucidar si lo que se discute en el proceso, como cuestión sustancial está comprendida en la competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo o si, por el contrario -como lo sustenta la Administración demandada- resulta comprendida en la excepción prevista en el numera l 4º del art. 27 de la Ley No. 15.524, a lo que se abocará el Tribunal a resolver. III) Se impugna la resolución dictada por el Ministro de Transporte y Obras Públicas, de fecha 27 de diciembre de 2023, que resolvió: “Desestímase la nueva petición de revisión de la categorización y tarifa de tipologia 3 - Camiones Pesados para los vehículos de alto desempeño (VAD) regulados por el Decreto N° 303/020, de 12 de noviembre de 2020, presentada por el CONSORCIO PPP RUTAS DEL LITORAL S.A ., manteniéndose en todos sus términos lo dispuesto por la Resolución del Ministro de Transporte y Obras Públicas, de 21 de abril de 2022 y de la Prosecretaría de la Presidencia de la República, dictada en ejercicio de atribuciones delegadas, de 4 de julio de 2022” (fs. 238 de los A.A.). IV) El Tribunal, en virtud de la cuestión formal planteada, deberá analizar la procesabilidad de la resolución cuestionada de acuerdo a lo previsto por el art. 66 del DL 15.524. Que, en lo relativo a la procesabilidad, resulta imprescindible atender a si el acto enjuiciado encuadra en la previsión de lo dispuesto por el art. 27, numeral 4º, del Decreto-Ley No. 15.524, en cuanto excluye de la jurisdicción anulatoria a los “actos regulados por el derecho privado”. Al respecto, se estima, que no nos encontramos en la especie, frente a un acto administrativo que resulte procesable, coincidiendo con la opinión de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo. El Cuerpo se ha expedido sobre el punto en reiteradas oportunidades, por lo que corresponde en lo aplicable, convocar lo manifestado, entre otras, en la Sentencia No. 253/2024, donde sostuvo: “En efecto, desde una doble perspectiva el acto en cuestión resulta no procesable ante la jurisdicción del Tri bunal, en tanto se trata de un acto regido por el derecho privado y, a su vez, comprendido en una materia donde el legislador ha previsto el arbitraje para la resolución de las controversias. Sobre el primer aspecto, en términos que resultan de aplicación para la dilucidación de la cuestión sometida a decisión, ha dicho el Tribunal que: “Se dicta un acto administrativo a efectos de posibilitar la expresión de la voluntad del Ente en el marco del Derecho Privado. Y ello es así porque mediante el dictado de actos administrativos, es la única forma en que expresan su voluntad las personas públicas. No obstante, ello no quiere decir que todas las declaraciones de voluntad unilateral de los Entes públicos constituyan actos procesables en sede contencioso anulatoria. El acto que nos ocupa no es procesable, porque está enteramente regido por el Derecho Privado. Como enseña CAJARVILLE, no toda declaración unilateral de la Administración importa la existencia de un acto administrativo procesable ante el TCA. Como dice el autor: “Una declaración unilateral de la Administración que no se funde en una norma que le confiera una potestad exorbitante respecto al derecho privado, no puede tener la eficacia de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas en perjuicio de terceros .” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: Recursos Administrativos, FCU, Montevideo, 2009, ps. 160 y 161). En una extensa nota al pie, CAJARVILLE cita múltiples pronunciamientos del Tribunal en el que se consideró que determinados actos no eran procesables ante el TCA por estar regidos por el Derecho Privado” (Así: CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, ob. cit., p. 160, nota al pie No. 111)” (…) Así, la decisión de la Administración es ajena a la jurisdicción del Tribunal por estar regida exclusivamente por el derecho privado: concepto abarcativo de aquellas normas propias del ordenamiento jurídico general y abstracto como de aquellas que son producto de una convención entre particulares, en tanto también obligan como la ley misma (art. 1291 Código Civil). Sin perjuicio de lo anterior, resulta insoslayable que la Administración no actuó por sí y ante sí, imponiendo alguna sanción o condición a la promotora, en uso de alguna facultad propia, distinta a la que posee cualquier particular. (…) Por consiguiente, cabe concluir que la cuestión planteada en la especie, deberá ser resuelta por la Justicia Ordinaria, puesto que el numeral 4 del art. 27 del Decreto Ley 15.524, excluye de la jurisdicción anulatoria las voliciones cuyo marco normativo pert enecen al ámbito del derecho común (Cf. Sents. 501/91, 327/94 y 722/95, 72/2001, 14/2009, 379/2005, 586/2004, 487/2004, 243/2016)” (sentencia Nº 170/2023). Por otro lado, que la resolución impugnada sea un acto separable de un contrato administrativo no s upone, per se, un acto procesable ante la jurisdicción del Tribunal. Al respecto, al igual que lo que se sostuvo por este Tribunal en la sentencia No. 68/2018: “… la declaración unilateral de la Administración no se fundamenta en ninguna potestad exorbita nte que le fuera asignada, sino en la previsión contractual. IX) Que la administración demandada se haya expedido a través de la impugnada, comunicando, en definitiva, que hará uso de la facultad dispuesta en la cláusula cuarta del contrato de comodato ce lebrado con la demandante, no la convierte “per se” en un acto administrativo procesable ante este órgano jurisdiccional. Se dicta un acto administrativo a efectos de posibilitar la expresión de la voluntad de la Administración en el marco del Derecho Privado. Y ello es así porque mediante el dictado de actos administrativos, es la forma en que se expresan su voluntad las personas públicas. No obstante, ello no significa que todas las declaraciones de voluntad unilateral de los Entes Públicos constituyan actos procesables en sede contencioso anulatoria”. En definitiva y tal como surge de los criterios seguidos por la Corporación, citados en la sentencia que viene de transcribirse, no se está ante una facultad exorbitante de la Administración, sino ante el ejercicio del estatuto dimanado del contrato donde las partes resultan equiparables. Por otra parte, de modo concatenado con lo anterior, importa estar al marco legal y reglamentario del vínculo contractual que une a las partes. Las cesiones en cuestión refieren a un contrato de participación público privado (PPP) regulado por la ley Nº 18.786 de 19 de julio de 2011, cuyo art. 54, inciso 1º, bajo la denominación: “Solución de controversias” establece que: “Para la solución de los conflictos que surjan con motivo de la aplicación, interpretación, ejecución, cumplimiento y extinción de los contratos celebrados en el marco de la presente ley, las partes deberán recurrir al arbitraje”. En el caso, no es un hecho controvertido que las partes celebraron un contrato de participación público privado , ni que la resolución atacada se enmarca en la cláusula 5.2 del mismo para proceder a la fijación de una nueva categoría y tarifa, como postuló la actora en su libelo introductorio (numeral 14, fs. 8 infolios). En consecuencia, no se aprecia una facultad exorbitante de la Administración, sino el cumplimiento de una previsión del contrato que une a las partes. V) Por consiguiente, cabe concluir que la cuestión planteada en la especie, deberá ser resuelta por la J usticia Ordinaria, puesto que el Nral. 4 del art. 27 del Decreto -Ley No. 15.524, excluye de la jurisdicción anulatoria las voliciones cuyo marco normativo pertenecen al ámbito del derecho común (Cf. Sents. 501/91, 327/94 y 722/95, 72/2001, 14/2009, 379/2005, 586/2004, 487/2004, 243/2016). Por los fundamentos expuestos, el Tribunal, RESUELVE: Declárase que el acto impugnado no es procesable ante esta jurisdicción contencioso anulatoria. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 dí as a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023: art. 371 de Ley No. 20.075). Las costas y costos deberán ser soportadas por el orden causado. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi (r.), Dr. Corujo, Dr. Cal. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).