Sentencia Definitiva N° 302/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 05 de agosto de 2025 Nº 302 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “CORREA, MÓNICA ESTHER con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 520/2023). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo demanda anulatoria contra la Resolución Nº 03-936-2022-2046, de fecha 18 de agosto de 2022 , dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, que denegó la pensión por invalidez solicitada por la actora en virtud de no cumplir los extremos previstos en los art. 43 de la Ley N°16.713. (fs. 18 vto., a 19 infolios). En su demanda, manifestó que el acto impugnado le causa agravio, en virtud de que carece de motivación. Al respecto, sostuvo que el porcentaje de invalidez global total de 11,02% que le fue otorgado por los Servicios Médicos del BPS, no se ajusta a la verdad material ni a la realidad de las patologías que padece, las cuales surgen de la documentación médica que se acompaña con la demanda. Añadió que los artículos 7 y 9 del Decreto No. 382/998 exigen que la Comisión brinde un informe fundado, respecto de la existencia o no de la discapacidad. En el mismo sentido, el artículo 21 inciso segundo del Decreto No. 30/003, establece que no son admisibles fórmulas genéricas de fundamentación, sino que deberá hacerse una relación directa y concreta de los hechos del caso específico, estableciendo la justificación del acto dictado. Apuntó así, que el porcentaje del Baremo que se le asignó, no refleja la verdad material de su situación, ya que se encuentra de forma permanente utilizando una silla de ruedas por “polineuropatia sensitiva de miembros inferiores”, además presenta Diabetes Tipo 2, Colesterol, Hipertensión, Asmática, Cataratas y Obesidad. Postuló que, en su caso, es claro que posee una incapacidad severa para todo trabajo remunerado, dad su condición de salud general que la limita seriamente para actividades cotidianas. Afirmó que la prestación solicitada, conforme a la Ley N°18.651 en su capítulo IV, refiere a personas que padecen discapacidades severas que reciben asistencia personal, facultando al Poder Ejecutivo a otorgar prestación para la contratación de asistentes, a quienes acrediten la necesidad de ser beneficiarios. Agregó que se utilizan estos criterios para actividades básicas de la vida diaria como son levantarse de la cama, higiene, vestido, alimentación, movilización y desplazamiento, trabajo, estudio, recreación entre otras, por lo que su situación debería contemplarse, al necesitar ayuda, dado sus limitaciones físicas. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda y la anulación del acto en causa (fs. 2 a 5). II) Por Decreto No. 5032/2023 (fs. 7), se confirió traslado de la demanda al BPS. III) A fs. 46 a 52 de infolios, compareció -en representación del Banco de Previsión Social- la Dra. Sofia Agustina CÁCERES PÉREZ, quien, tras reseñar los antecedentes, se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En resumidos términos, afirmó que: i) la Resolución se sustenta en la normativa aplicable a la situación configurada por la parte actora, ya que ésta no alcanzó el baremo suficiente para que se declarara su incapacidad absoluta; ii) Es el servicio médico del BPS, el único órgano competente para determinar la incapacidad de un afiliado, de acuerdo a lo prescripto por el artículo 7 y siguientes del Decreto No. 382/1998, reglamentario de la Ley No. 16.713 y fueron los propios profesionales médicos de la Comisión Técnica, los que dictaminaron acerca de la incapacidad de la actora, estableciendo en un primer momento, un equivalente al 11,02 %. Para luego, de acuerdo a la nueva documentación aportada al presentar los recursos, dictaminar una incapacidad física laboral en un porcentaje de baremo de 21,75%, cuando de acuerdo a la reglamentación vigente se exige una incapacidad no menor al 66% (Decreto No. 306/2013, artículo 2). En suma, por estas razones, bregó por el rechazo de la demanda y la confirmación del enjuiciado. IV) Por Decreto No. 5894/2023 (fs. 54), se abrió el juicio a prueba, habiéndose diligenciado la prueba propuesta por las partes hasta que, el 30 de abril de 2024, se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 62). V) En el plazo común de quince días, alegó de bien probado la demandada (fs. 65 a 67), no haciendo lo propio la parte actora. VI) Se oyó a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien se expidió por Dictamen No. 455/2024 (fs. 70 y 70 vto.), aconsejando la confirmación del acto atacado. VII) Y, por Decreto No. 4467/2024 (fs. 72), se citó para sentencia la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva. CONSIDERANDO : I) Que, en la especie, se han satisfecho debidamente los presupuestos legales habilitantes de la acción de nulidad, por lo que la Corporación analizará el mérito de la contienda (Arts. 4 y 9 de la Ley N° 15.869). En tal sentido, el acto impugnado le fue notificado a la actora con fecha 9 de setiembre de 2022 (fs. 20 vto. de autos). Con fecha 14 de setiembre de 2022, se interpusieron los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 24 a 26, infolios). Por Resolución R.D. No. 14-31/2023, de fecha 24 de mayo de 2023, el Directorio del Banco de Previsión Social no hizo lugar al recurso jerárquico (fs. 39 vto. a 40), lo que fue notificado a la actora el 31 de julio de ese año (fs. 43, infolios). Finalmente, la demanda de nulidad se dedujo en tiempo útil el 28 de setiembre de 2023 (nota de cargo a fs. 6). II) El Tribunal, habrá de apartarse de la solución aconsejada por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo y, dispondrá la anulación del acto procesado, por los distintos fundamentos que se explicitarán. Como punto de partida, cabe destacar que, ante casos análogos, el Colegiado ha señalado reiteradamente que reconoce la autonomía técnica que tienen los órganos encargados de hacer los peritajes que revisten relevancia para expedirse acerca del grado de incapacidad, como lo son las Comisiones Médicas, pero ello no significa que esta se convierta en un mero homologador, debiendo revestir sus pronunciamientos el carácter de dictámenes fundados (sentencias Nos. 648/2010, 657/2010, 834/2012, 436/2013, 581/2013, 237/2020, 169/2022 y 226/2022, entre otras), extremo que, como se verá, no ha sido razonablemente satisfecho en el caso. En efecto, de los antecedentes administrativos que resultan agregados en el expediente principal, surge un dictamen que señala un porcentaje global de Baremo de 11,02 % -en el que se funda la denegatoria-, sin más datos individualizadores de patologías o factores que permitan arrojan dicho porcentaje (fs. 14 vto. a 15, infolios). Véase, que es recién en oportunidad de presentarse los recursos administrativos, que se informa con fecha 3 de octubre de 2022, por parte de la asesoría letrada, en atención a los argumentos vertidos por la recurrente, acerca de la necesidad de pronunciarse la Comisión Técnica a efectos de realizar una valoración presencial de la titular para su reconsideración. Y alude a las patologías alegadas: poli neuropatía sensitiva de miembros inferiores (que le imposibilita caminar), diabetes tipo 2 (insulino dependiente), colesterol, hipertensión, asma, cataratas y obesidad (fs. 27 vto. infolios). Es así que se expide la Comisión Técnica, ahora sí, especificando como patología: “Diabetes mellitus insulino dependiente sin mención de complicación hipertensión esencial (primaria)” y, con detalle de la edad, la posibilidad de inserción laboral, arrojando un porcentaje de invalidez del 21.75% (fs. 28 vto. a 29, expediente principal). Por consiguiente, en la emergencia, d el análisis de las actuaciones surge que la fundamentación de la decisión fue posterior a su dictado, se trató de una motivación póstuma, al efectuarse en ocasión de analizarse la recurrencia administrativa movilizada por la parte actora. Sobre la temática, la Corporación ha expresado sistemáticamente que tales manifestaciones, ubicadas en forma posterior al dictado del acto, no sanean o subsanan el vicio de motivación con el que nació el acto a la vida jurídica (sentencias Nos. 466/2021, 48/2020, 702/2019, 772/2017, 184/2015, 156/2015, 153/2015, 104/2015, 9/2015, 4/2015, 680/2014, 672/2014, 653/2014, 573/2014, 548/2014, 732/2012, 139/1992, 485/1990, 37/1990, 529/1988, 522/1988, 433/1988, entre otras tantas). La motivación del acto como “razón de ser” del mismo y la necesidad de su clara explicitación tiene directa proyección en la debida defensa del interesado, pues como ha señalado el Tribunal en sentencia No. 542/2022: “ No está demás insistir en que la exigencia de motivación del acto administrativo se funda en la defensa del debido proceso y en la necesidad del real conocimiento por parte de los administrados de los motivos que tuvo la Administración para dictar la volición que los afecta”. En este sentido, corresponde revalidar en la oportunidad, lo que se sostuvo en la sentencia No. 321/2023 , en la que el Colegiado, en caso parangonable al presente, afirmó: “Así las cosas, es claro que con relación a la actor no se cumplió con el requisito del pronunciamiento en forma fundada establecido por el artículo 9 del Decreto Nº 382/1998, puesto que lo único que hizo la Comisión Técnica fue calificar la situación de incapacidad en un determinado porcentaje de baremo, citar la normativa aplicable y definir la fecha de la próxima evaluación médica. Por otro lado, si bien puede apreciarse incorporada a los antecedentes la existencia de cierta documentación más detallada que resultaría concordante con la que alude la demandada (véase fs. 10 a 13, A.A.), no surge probado que esta haya sido puesta en conocimiento del actor en forma previa al dictado del acto. De esta manera, cabe concluir que respecto del actor la Administración no adoptó una decisión suficientemente fundada al no haberle dado a conocer, en forma previa al dictado del acto, las razones por las cuales consideró que su situación encartaba en una incapacidad para el empleo o profesión habitual equivalente al cincuenta y nueve con cincuenta y dos por ciento (59,52%) del baremo, lo cual constituye un grave vicio que determina su nulidad”. III) Ahora bien, debe de precisarse que este vicio en la motivación que se viene de reseñar, no obsta la posibilidad del Ente Previsional de recomponer las actuaciones en forma ajustada a derecho. Como lo advierte Gordillo: “Puede ocurrir que la administración siga considerando, después de la anulación de su acto, que subsisten motivos suficientes para haberlo dictado. Nada le impide volver a hacerlo, siempre que ahora sí cumpla adecuadamente con todos los pasos que antes incumpliera. No se aplica a ello el límite de la cosa juzgada, ni hay tampoco un principio, como en derecho penal comparado, de interdicción de la double jeopardy. Si la decisión se fundó en un motivo erróneo o insuficiente, puede después fundarse en un motivo válido, previa audiencia del interesado, dictamen jurídico previo y con adecuada motivación o fundamentación en el instrumento mismo del acto. Habrá que cuidar, por supuesto, no incurrir en desviación del poder; un nuevo incumplimiento de formas o de procedimiento puede ser generalmente una confesión de parte.” (Cf. Agustín Gordillo, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo 3, “El Acto Administrativo”, 10ª Edición, Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2011, Capítulo XII, “Modificación del Acto Administrativo”, p. 26) (en similar sentido, puede verse la sentencia Nº 459/2022). Del mismo modo, en el sub-judice procede la anulación del encausado por falta de motivación suficiente, pudiendo la Administración demandada recomponer su actuación, fundando adecuadamente los motivos (fácticos y técnicos) y asegurando las garantías del debido procedimiento. IV) En adición a lo que antecede no puede dejar de mencionarse que, para los Sres. Ministros, Dra. Rosina Rossi y Dr. William Corujo, de acuerdo a la información agregada en obrados, es posible concluir que las Comisiones Técnicas Médicas de fechas 5 de agosto de 2022 y 21 de noviembre de 2022, no estuvieron integradas de acuerdo a lo previsto en el Decreto No. 382/998. El art. 9 del Decreto No. 382/998 establece que: “A fin de producir dictamen final se integrarán dos Comisiones Técnicas, cada una con cuatro profesionales doctores en Medicina, designados dos de ellos por el Banco de Previsión Social y los otros dos por las Empresas Aseguradoras, autorizadas conforme a los artículos 57º de la Ley No. 16.713 de 3 de setiembre de 1995 y 75º del Decreto No. 399/995 de 3 de noviembre de 1995. Los titulares tendrán un doble número de suplentes.” Ahora bien, en la actuación agregada a fs. 14 vto. infolios, se deja constancia de que la Comisión Técnica Médica de fecha 5 de agosto de 2022, estuvo integrada únicamente por la Dra. Paola Helena Baglivi (CJPP 75075). Mientras tanto, la Comisión técnica de fecha 21 de noviembre de 2022, estuvo integrada solamente por la Dra. Lorena Ethel Machado Arrúa (CJPP 128750), (fs. 30). De esta forma, entienden que, en ambos casos, el organismo se ha apartado de lo previsto en el art. 9 del Decreto No. 382/998 en relación a la integración de la Comisión. V) Como colofón, las distintas posiciones y fundamentos que se vienen de desarrollar, confluyen a considerar por el Colegiado, de modo unánime, que el obrar administrativo resultó ilegítimo, por lo que se impone declarar la anulación del acto administrativo impugnado. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). Oportunamente, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes (r.) Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).