Sentencia Definitiva N° 298/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de agosto de 2025. No. 298 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, esta causa: “ ALMEIDA FERN ÁNDEZ, KAROL ANDREA Y OTROS con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE USINAS Y TRANSMISIONES ELÉCTRICAS. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 198/2022). RESULTANDO : I) En este proceso, la parte actora, conformada por Karol Andrea ALMEIDA FERNÁNDEZ, Luis Alberto BENTACUR GONZALEZ, Vetti Elizabet CLIVIO DE LEON, Valeria GALLO, Nélida Graciela GÓMEZ MARTA, Mariano GONZÁLEZ, Marisa Inés PORLEY AVERO, Mónica Jeannette RODRÍGUEZ SOCA, Daniela VALENZUELA, Delia Pamela VEIGA BALAO, dedujo pretensión anulatoria contra las siguientes Resolu ciones dictadas por el Directorio de la Administración Nacional de Usinas y Transmisiones Eléctricas (en adelante UTE): - Resolución No. 13-1711/19, de 24 de octubre de 2013 (fs. 12 a 14 vto. de los A .A.), por la que se aprueba la Estructura Organizativa y de Cargos que se agrega y la “ valoración de cargos de la nueva estructura ”, adoptando como nuevo sistema de valoración la metodología de “Perfiles y Escalas del Grupo Hay”, aprobando un nuevo sistema de remuneraciones. A grandes rasgos la reestructura regula un nuevo organigrama y reorganiza las áreas del ente; distribuye los cargos en tres “ niveles” (estratégico, táctico y operativo); e implanta una nueva escala salarial con grados mínimos y máximos, al tiempo que especifica las compensaciones especiales a pagarse. - Resolución No. 21-748, de 9 de setiembre de 2021 (fs. 368 y 369 de los A .A.), por la que se ajusta el “ modelo organizativo de la Gerencia Comercial”, aprobando los grados correspondientes a la valoración de los puestos de la División Comercial, tanto del interior como de Montevideo. En su numeral 4º, define “como un criterio para la implantación que en el caso de los puestos que bajen su valoración, tanto a los titulares como a quienes están desempeñando las funciones desde hace 3 años o más, se les mantenga el nivel retributivo actualizado mientras desempeñen la función, y que a los que están desempeñando las tareas de sde hace menos de tres años (no siendo titulares), se les pague una partida equivalente a la diferencia de los grados congelada mientras desempeñen la función”. II) En su demanda (fs. 2 a 24 vto. infolios), la parte actora conformada por funcionarios de UTE , en necesaria síntesis, articularon los siguientes agravios y argumentos. Relatan que, en el año 2008 se dio inicio al proyecto de Reestructura y Nuevo Modelo de Gestión de Recursos Humanos, conocida como Proyecto Bambú. Tras historiar las distintas resoluciones que en el marco de la referida reestructura dictó el Organismo (Resoluciones R 13-1711 y R 18-2817), con relación a la Resolución del Directorio de UTE R. 21-748, se agravian sobre el entendido de que, por medio de la volición procesada, UTE ha adoptado una estructura y valoración de cargos ilegítima, ya que, al igual que la R 13- 1711, vulnera la jerarquía, grad o y salario preexistente entre los ENCARGADOS DE ATENCIÓN AL CLIENTE INTERIOR. Consideran que, se afectó ilegítimamente la equivalencia de cargos, los derechos adquiridos de los funcionarios, derecho a la carrera administrativa y justa remuneración, entre otros. Indican que, esta situación se produjo en momentos que todos los ENCARGADOS ATENCIÓN AL CLIENTE eran pares y poseen idénticas responsabilidades, iguales competencias, análoga exigencia funcional, mismo salario, misma jerarquía e idéntico grado, conforme la R 18-2817, lo cual torna aún más injustificable esta ilegítima valoración. Postulan que, si antes de la resolución impugnada ocupaban una jerarquía en el organigrama funcional por la cual todos los ENCARGADOS ATENCIÓN AL CLIENTE INTERIOR eran p ares; y luego de la misma , ocupan una jerarquía inferior (tanto la R . 13-1711 como con la R 21 -748), queda indubitablemente acreditado que se ha producido una degradación en el estatus contrario a las normas constitucionales mencionadas , las cuales deben ser respetadas, máxime cuando coinciden in totum con las pautas y principios establecidos por UTE (en uso de sus facultades discrecionales). Aducen, la existencia de vicios en la motivación, debido a que la Estructura Organizativa y de cargos realizados con la metodología utilizada por la consultora Grupo Hay, es discordante con los principios establecidos por el ente, la constitución y las leyes. Así, afirman que, en el caso, la motivación no es suficiente, ni congruente. Además, consideran que la motivación tampoco es exacta. En suma , solicita la parte actora se anule el acto administrativo encausado. III) Conferido el traslado, comparece la administración demandada debidamente representada (fs. 3 2 a 54 infolios) oponiéndose al accionamiento, en base a la siguiente fundamentación. Puntualiza que, lo que en realidad viene a hacer la Resolución 21-478, es subsanar un error propio de valoración cometido por la Administración, intentando responder a principios de buena administración. La buena administr ación, y sobre todo la búsqueda de una mayor eficiencia en la respuesta a la población, son los valores que mueven al Ente a subsanar los anteriores cambios estructurales y de organización que se impusieron con la R 18 -2817, para volver a la estructura pre viamente prevista, la cual demuestra ser más eficiente en cumplir los fines sociales de la Administración tanto a nivel funcional como administrativo. Expone que, la Resolución 18-2817 había dispuesto la unificación de los Jefes y Encargados, que estaban bajo la dependencia de la Gerencia Comercial del interior, en un único cargo (con el objetivo aparente de que alcancen un mismo nivel de representación frente a la sociedad civil). Señala que, este resultó ser en la práctica un objetivo ingenuo que sucumbió ante el fracaso, pues no fueron contempladas en ningún momento las grandes diferencias de magnitud de clientes que existían en la práctica entre las Oficinas I y las Oficinas II, las cuales al final terminan siendo el brazo ejecutor de la parte de las políticas comerciales del Ente que requieren un contacto más cercano con la población. Las Oficinas I (donde se desempeñan los Jefes I y los Encargados de Atención al Cliente I) se ubican, actualmente y también al momento del dictado del acto impugnado, en las capitales departamentales y otras grandes ciudades del interior, por lo que usualmente concentran la gran mayoría de los reclamos y solicitudes efectuadas por lo s clientes de todo el departamento, y normalmente administran una gran magnitud de personas y recursos. Dentro de estas Oficinas I, los Jefes Categoría I, suelen dar apoyo logístico y administrativo a las localidades pequeñas, que es donde se ubican los Jefes y Encargados de Categoría II, ejerciendo además muchas veces un control financiero de los gastos de estas Jefaturas de menor nivel. Las Oficinas II (donde se ubican los Jefes II y los Encargados de Atención al Cliente II, como los accionantes) en cambio, suelen presentar una autonomía notablemente más reducida, deben lidiar con una mag nitud mucho menor de reclamos y recursos (estos se limitan a su localidad o ciudad, y no suelen trabajar a nivel de todo el departamento) y , por ende, manejan un nivel mucho menor de responsabilidad. Indica que, la unificación establecida por R 18 -2817 presentaba dos fallas insalvables: la primera es que al valorar de igual forma ambas Oficinas terminaba quitando valor a los cargos de los funcionarios de Categoría I (es cuestión de lógica darse cuenta que ya no resultaba interesante o atractivo ascender hacia esos grados de la Oficina I: en las Oficinas de Grado II se posee la misma valoración y el mismo grado remuneratorio que en las que históricamente fueron de Grado I, pero se debe lidiar con una menor cantidad de clientes y reclamos y se tiene una responsabilidad que también es mucho menor). De esta forma , se desmotivaba el ascenso y permanencia en los puestos de estas Oficinas I, que son los que más necesitaban encontrarse ocupados debido a que son pilares fundamentales en la organización administrativa de UTE dentro de los departamentos. La otra falla insalvable se encuentra en el hecho de que, al darle equivalencia a ambas oficinas, también se le estaba reconociendo a ambas, igualdad en las tarea s desarrolladas, la s cuales también venían siendo históricamente disímiles, hasta el momento. Sostiene que, de esta forma la R 18 -2817 no reflejaba de forma correcta la realidad en que esta Administración funciona en las distintas zonas del país, y finalmente termina obstaculizando la gestión operativa, la cual no era posible que se desarrollara de forma eficiente en esas condiciones. En función de lo señalado previamente, afirma que, la anterior división de las Jefaturas y los Encargados (atendiendo a la magnitud de las tareas en su zona de actuación, su nivel de responsabilidad, y su grado de autonomía), la cual es traída nuevamente por R 21 -748 impugnada, reflejaba un diseño organizacional que atendía de mejor forma los requerimientos de un correcto funcionamiento del Ente, permitiendo una correcta y clara diferenciación en los ámbitos de control, una equitativa distribución de las cargas de trabajo, y una gestión de recursos más eficiente, todo lo que repercute en una mayor eficiencia al momento de atender los reclamos de los clientes y proporcionar el servicio habitual del Ente. Conexo con lo argumentado previamente, invoca que la Resolución R 21-748 es ilusiva. Aduce que, pese a la reorganización desarrollada por la R 21 -748, lo que verdaderamente generan son cambios a los CARGOS , vistos de forma OBJETIVA, sin afectar de forma alguna la situación PERSONAL de los funcionarios, y respetándose ampliamente sus derechos adquiridos y su carrera funcional. Apunta que, cada uno de los Encargados de Atención al Cliente del Interior (en la R. 18 -2817), mantuvo la misma remuneración y beneficios salariales una vez que por R 21 -748 su cargo pasa a designarse como Encargado de Atención al Cliente II, manteniendo a demás en la práctica el Grado 8 que tenían en la anterior escala salarial, sin importar que ese nuevo puesto, con la R 21-478, pase a tener un Grado 9 en la escala. La asignación de un Grado 9 al cargo que mantienen los accionantes, se hace con una perce pción del cargo como mero Escalafón/Categoría funcional dentro de la estructura del Ente, de forma objetiva y a futuro, separándola de la persona que actualmente lo ocupa. Agrega que, se evitó a toda cuenta perjudicar o afectar la situación personal previa de los funcionarios asignados a ese cargo, para los cuales se garantiza que no exista en la práctica ningún tipo de afectación real ni a su economía ni a sus derechos adquiridos más esenciales. Refiere que, la solución económica que garantiza que los funcionarios no experimenten ninguna pérdida salarial surge del artículo 4 de la propia Resolución 21-748. Allí , se establece que aquellos funcionarios que hace más de 3 años que se desempeñaban en funciones o cargos previstos por la vieja estructura, tien en derecho a que se mantenga ese nivel retributivo intacto hasta que salgan de esa función o categoría, ya sea por jubilación o ascenso. Esto determina que, ante la nueva estructura, en lo que respecta a la economía del funcionario y sus beneficios salaria les, se efectúa un mantenimiento ficticio de las condiciones que tenía en el antiguo cargo. Añade que, en cambio, para aquellos funcionarios que desempeñaban sus cargos desde hace menos de 3 años, la R 21 -748 prevé que se fije una partida salarial adicion al, que cubra cualquier diferencia que pueda existir entre los valores salariales de los dos cargos (siempre que el anterior suponga un salario mayor al del nuevo cargo) hasta salir de esa función, ya sea por jubilación o ascenso, lo que asegura que no haya pérdida alguna del salario. Asimismo, postula que, también existen, junto a las previsiones de protección del salario, reglas dictadas a efectos de prevenir y/o remediar cualquier potencial perjuicio a la carrera funcional que se pudiere llegar a generar sobre los funcionarios afectados por la R. 21-748. Expone al respecto que, por Resolución 21-748, se mantiene un Grado 8 en la escala para todos aquellos Encargados de Atención II que hubieren sido afectados por la R 21-748 y provengan de la antigua estructura. En base a las consideraciones precedentes, analiza la situación particular de cada uno de los actores y, concluye que, los actos impugnados, en la realidad fáctica y jurídica, se muestran como resoluciones legítimas dictadas por el ente, emanando de un órgano con plena competencia, y que no comprometen ninguno de los derechos adquiridos que poseían y poseen aún hoy los accionantes. En definitiva, bregan por la confirmación del acto. IV) Por Decreto No. 3882/2022 , se dio traslado de las excepciones planteadas por el plazo de 10 días y se agregaron los antecedentes administrativos en 884 fojas , con citación (3 piezas carpetas tapa verde) (fs. 56 infolios). Evacuado el traslado conferido (fs. 61 a 66 infolios), por Decreto No. 4741/2022 (fs. 68 infolios) se agregó la documentación presentada y se pasaron los autos en vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 688/2022, de 4 de octubre de 2022, sugirió amparar la excepción formal respecto de la Resolución de fecha 24 de octubre de 2013 , y admitir la procesabilidad de la emitida el 9 de setiembre de 2021 (fs. 70 y vto. de los A.A.). Por Sentencia No. 847/2022 , de 1º de diciembre de 2022 , la Corporación hizo lugar a la excepción previa de falta del debido agotamiento de la vía administrativa respecto a la Resolución del Directorio de UTE Nº 13-1711, de fecha 24 de octubre de 2013, y declaró procesable, bien agotada la vía administrativa e interpuesta en plazo la acción anulatoria respecto a la Resolución del Directorio de UTE R. 21 -748, de fecha 9 de setiembre de 2021 (fs. 74 a 76 infolios). V) Presentada la prueba por las partes y diligenciada la misma, por Decreto No. 4366/2023 se otorgó plazo para alegar (fs. 145 infolios) alegando la parte demandada y la parte actora por su orden (fs. 147 a 153 vto. y 155 a 163 vto. infolios, respectivamente). VI) La Oficina Nacional de Servicio Civil, a requerimiento de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo se expidió mediante Resolución No. 19/2024, de fecha 28 de febrero de 2024 (fs. 184 vto . a 185 vto . infolios) resolviendo pronunciarse por la confirmación del acto impugnado. Dicho temperamento, fue compartido por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien se expidió mediante el Dictamen No. 297/2024 (fs. 192 a 194 infolios). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Mi nistros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, la acción anulatoria se dirige contra las Resoluciones del Directorio de UTE , Nos. 13 -1711 de 24 de octubre de 2013 y 21-748 de 9 de setiembre de 2021, relativas a la Estructura Organizativa y de Cargos, la Valoración de Cargos del ente. Se debe precisar que por Sentencia del Tribunal No. 847 , de 1º de diciembre de 2022 , resolvió hacer lugar a la excepción previa de falta del debido agotamiento de la vía administrativa respecto de la Resolución del Directorio de UTE R 13- 1711 y declaró procesable, por bien agotada la vía administrativa e interpuesta en plazo la acción de nulidad respecto de la Resolución R 21 -748, de echa 9 de setiembre de 2021, por lo que se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente, habilitan el examen de la pretensión anulatoria respecto de ésta última. II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria d educida contra la Resolución del Directorio de UTE R 21-748, de fecha 9 de setiembre de 2021, mediante la cual, se resolvió, en lo medular: “1º.- Revocar la R 18-2817 de 25 de octubre de 2018. 2º.- Aprobar, a tenor del documento que luce adjunto, el ajuste al modelo organizativo de la Gerencia Comercial. 3º.- Aprobar los grados correspondientes a la valoración de 108 puestos: PUESTO DE TRABAJO GRADO UTE DIVISIÓN COMERCIAL INTERIOR: Regional Comercial 4 Oficina Comercial Interior I. 6 Oficina Comercial Interior II. 8 Encargado/a de Atención al Cliente I. 8 Encargado/a de Atención al Cliente II. 9 4ª.- Definir como un criterio para la implantación que en el caso de puestos que bajen su valoración, tanto a lo s titulares como a quienes están desempeñando las funciones desde hace 3 años o más, se les mantenga el nivel retributivo actualizado mientras desempéñense la función, y que a los que están desempeñando las tareas desde hace menos de tres años (no siendo titulares), se les pague una partida equivalente a la diferencia de los grados confesada mientras desempeñen la función (…)” (fs. 368 a 369 vto . de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. Dictado el acto administrativo que se procesa , los accionant es interponen recurso de revocación en escritos individuales , en fecha 20 de setiembre de 2021 (fs. 447 a 450; 645 a 648; 577 a 580; 501 a 507; 401 a 407; 626 a 632; 611 a 614; 680 a 683; 541 a 547; 481 a 487 de los A.A.). En resumen, postulan que la Reso lución No. 21-748 degrada los derechos de los funcionarios, al revocar la Resolución No. 18 -2817 que igualaba a todos los Encargados Comerciales, afectando sus derechos al ascenso y a la carrera administrativa. Los recursos interpuestos por los funcionarios fueron instruidos por la Administración. Por informe de la Sub Gerencia Asuntos Laborales de 21 de diciembre de 2021, se indica que UTE tiene potestad discrecional para reestructurar sus servicios, cuando ese objetivo obedece al mejor cumplimiento de sus fines, citando la normativa sobre la que se asienta tal facultad. En relación a los agravios dirigidos contra la resolución impugnada, analiza sus antecedentes. Así, indica que por Resolución No. 18-2817, de 25 de octubre de 2018, se dispuso la unificación de los puestos de Jefe/a Oficina Comercial I y II, quedando el puesto valorado en el “grado 7”; y la unificación de los puestos de Encargado/a Atención al Cliente I y II, quedando el puesto valorado en el “grado 8”; todos dependi entes de la División Comercial Interior. Posteriormente, la Resolución No. 19 -591, de 14 de marzo de 2019 , dispuso una modificación de la estructura organizativa de las Oficinas Comerciales de la Gerencia Comercial del Interior, lo que se implementó por Resolución No. 19 -772, que correlacionó en forma total los puestos antes indicados. Luego, la Resolución No. 20-1559, evalúa que la unificación dispuesta por Resolución No. 18 -2817, estaría incidiendo negativamente en el desempeño de las Oficinas Comerciales, por lo cual se requirió analizar una propuesta alternativa de solución a la problemática de estructura y valoración. La necesidad indicada en el último antecedente reseñado, culmina con el dictado del acto administrativo recurrido, que retoma la primi genia estructura dispuesta por la Resolución No. 13-1711, anterior a la Resolución No. 18-2817, que unificara los grados. Así , la resolución recurrida revoca dicha resolución, dejando sin efecto la unificación de los cargos de Encargado de Atención al Cliente I y II, en tanto ello supuso una “alineación horizontal de los cargos” lo que resultó ineficaz. Añade, que no puede pretenderse un tratamiento igualitario a situaciones funcionales que se distinguen por el volumen y complejidad de las tareas que conciernen a cada oficina comercial del interior, en vista a su ubicación geográfica, lo que a su vez genera inequidades retributivas internas. Agrega el Informe, que para evitar perjuicios remuneratorios y a los derechos funcionales, la resolución impugnada dispuso que los titulares que se encuentren ejerciendo el cargo hace tres años o más se les mantendría el nivel retributivo mientras desempeñan la función; y que a los que no siendo titulares y se encuentren desempeñando la s tareas hace menos de tres años se les pagaría una partida equivalente a la diferencia de grados congelada mientras desempeñan la función. Con posterioridad, señala que la Resolución No. 21 -1021 de 18 de noviembre de 2021 , que implementa la modificación , dispone que los recurrentes mantienen a título personal el grado 8 mientras desempeñan la tarea, que fuera el otorgado por la Resolución No. 18-2817, razón por la cual no pueden alegar vulneración de derechos adquiridos y funcionales; además de encomendar asignaciones de funciones y des empeño de funciones con pago de diferencias de haberes. En consecuencia , no median perjuicios de índole económico; ni a la carrera administrativa. Así, por resolución No. 22-103, del 17 de febrero de 2022, no se hace lugar a los recursos de revocación interpuestos (fs. 424 a 426 de los A .A.), la que se notifica personalmente en fecha 4 de marzo de 2022 (fs. 436 de los A.A.). IV) Habiendo analizado los argumentos de la parte actora, los antecedentes referidos y la probanza diligenciada, el Tribunal, por mayoría de votos, apartándose en esta oportunidad a lo aconsejado por la Oficina Nacional de Servicio Civil, así como el dictamen de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Como postulan ambas partes, por Resolución del Directorio de UTE, No. 13-1711, de 24 de octubre de 2013, se aprueba una nueva “Estructura Organizativa y de Cargos”, una nueva “Valoración de Cargos” y un nuevo “Sistema de Remuneraciones” que comprende tanto una escala salarial como de compensaciones (fs. 12 a 14 de los A.A.). En la nueva estructura la Ger encia Comercial del ente comprende, entre otras, las áreas “Comercial Montevideo” y “Comercial Interior” (fs. 40 vto. de los A.A.). En el Área Comercial Interior, se previeron dos categorías de “Encargado de Atención al Cliente ”, identificados como “I” y “II”, respectivamente. Del organigrama que luce de fs. 269 a 273 de los A.A. , surgen distribuidos los mismos en las distintas oficinas comerciales ubicadas en el interior de nuestro territorio , considerando, según lo que afirma la Administración, el volumen de trabajo de cada una, el número de clientes, la problemática que debía resolver cada oficina. De esta forma, considerando su complejidad, las oficinas del interior se organizaron como “Oficinas I” corre spondientes a capitales departamentales o ciudades con alta demanda; y “Oficinas II” correspondientes a localidades con una menor demanda. De este modo los “Encargados de Atención al Cliente I” fueron asignados a las Oficinas I con un grado salarial 8; mientras que los “Encargados de Atención al Cliente II” fueron asignados a las Oficinas II, con un grado salarial 9 inferior a los otros. Esta reestructura comprendió a los accionantes quienes resultaron comprendidos en la categoría de “Encargados de Atención al Cliente II” con el grado salarial 9; y en tanto la resolución que la dispuso no fue recurrida oportunamente, la misma devino firme a su respecto. La situación antes descripta perduró hasta el dictado de la Resolución No. 18-2817 de 25 de octubre de 2018, que dispuso “la unificación, a partir de la fecha de esta Resolución y de acuerdo a lo indicado en el Considerando IV, de los puestos Encargado/a de Atención al Cliente I y Encargado/a de Atención al Cliente II. El puesto resultante queda valorado Grado 8”. Como surge del fundamento que le precedió , dicha “unificación” obedece a una “alineación funcional” de ambos cargos. El acto administrativo indicado, respecto a lo s accionantes, desplegó dos efectos jurídico s que surgen de la propia resolución: a) fruto de la unificación se les pasó a aplicar “la descripción funcional del puesto Encargo/a de Atención al Cliente I” (Considerando IV); y b) pasaron a ser remunerados con una escala salarial superior, correspondiente al grado 8 propio de los Encargados I. En consecuencia, el acto administrativo suprimió las diferencias funcionales y salariales que pudieran existir entre ambas categorías de Encargados. De esta manera, la resolución en análisis supone un acto creador de derechos, que no se limitan a un contenido económico o patrimonial resultante del otorgamiento de un grado salarial superior (grado 8), sino que también supuso una mejora fu ncional de los trabajadores, quienes ahora pasaron a ostentar la categoría de “Encargado I” aplicándoseles las funciones propias de éstos como surge del Considerando IV. En consecuencia, vino a reconocerles un nuevo estatus funcional, que no se limita a una cuestión puramente económica, sino también funcional, pues todos los funcionarios comprendidos por el acto fueron asimilados a la descripción de funciones del Encargado I. Luego, la Resolución No. 21 -748, de 9 de setiembre de 2021 (acto administrativo impugnado por los accionantes), nuevamente vino a modificar la estructura funcional aplicable a los Encargados de Atención Comercial, volviendo a hacerles aplicable las condiciones previstas en la Resolución primigenia No. 13 -1711, de 24 de octubre de 20 13. Esta nueva resolución consagra diversos efectos, a saber: - primero, revoca expresamente la Resolución anterior No. 18 -2817, de 25 de octubre de 2018, por lo que deja sin efecto también la “unificación” de categorías y la “alineación horizontal”; - segundo, vuelve a disgregar el cargo de “Encargado de Atención al Cliente” en dos categorías: i) “Encargado I”; y ii) “Encargado II”, de manera que les aplica nuevamente la estructura prevista en la Resolución No. 13- 1711; - tercero, ubica a los “Encargado de Atención al Cliente II” en la escala salarial que la reestructura primigenia les había asignado (grado 9), esto es, un grado salarial inferior; - cuarto, a efectos de compensar los perjuicios salariales que provocaría la asignación de un grado sala rial inferior, mantienen a quienes se encuentran desempeñando las funciones desde hace tres años o más el nivel retributivo que ostentaban, esto es, el correspondiente al grado salarial 8. En ejecución de este acto , los accionantes fueron ubicados por Resolución No. 21-1021, de 18 de noviembre de 2021 (fs. 393 de los A.A.), en la categoría de “Encargados de Atención al Cliente II” (fs. 397 de los A.A.). Así pues, los funcionarios accionantes se agravian en relación a que la nueva resolución, al reasignarlos en la categoría de “Encargado II”, cuando se les había reconocido un único cargo como “Encargados de Atención al Cliente”, lesiona sus derechos funcionales adquiridos, al cargo, a la carrera administrativa y a la justa remuneración. En consecuencia, co rresponde analizar si la Administración , en ejercicio de sus legítimas potestades discrecionales atinentes al diseño de sus cuadros y estructuras funcionales, vulneró tales derechos a través de la resolución impugnada. En el caso, si bien , como sostiene l a demandada y de acuerdo a la opinión de la Oficina del Servicio Civil , no median perjuicios de índole económico-salarial, en tanto los funcionarios mantienen el nivel remuneratorio que ostentaban antes del dictado del acto impugnado (Grado salarial 8); sí se aprecia que ha existido una vulneración del derecho al cargo y a la carrera administrativa de los impugnantes. La Resolución No. 18 -2817, eliminó toda distinción de categorías entre los “Encargados de Atención al Cliente”, reconociendo a todos un mismo cargo sin distinciones económicas ni funcionales. Suprimió cualquier diferencia funcional entre las categorías existentes hasta entonces, reconociendo un mismo y único cargo a todos los funcionarios que desempeñaban tales funciones. Se trata entonces de un acto creador de un derecho, de contenido funcional, que atribuye a los funcionarios un nuevo cargo funcional, dispensando un tratamiento igualitario a todos los que desempeñen tales tareas, cualquiera sea la oficina comercial del interior donde presten sus servicios. Por consiguiente, vino a reconocer a los funcionarios -entre ellos los accionantes- un nuevo estatus funcional, por el cual se dispensa un tratamiento igualitario a todos los “Encargado s de Atención al Cliente” prescindiendo la oficina comercial donde se desempeñen. El acto administrativo procesado revoca la resolución indicada por razones de mérito, no de legalidad de la misma. La Administración, si bien funda la revocación el acto en sensatas razones de organización del servicio, que precisamente fueron las que justificaron un régimen disímil entre los encargados, atendiendo al volumen de trabajo, responsabilidades y demanda, le siona una situación jurídica reconocida y consolidada en los funcionarios impugnantes por un acto administrativo anterior. Como se indicar a, dicho acto vino a reconocer un cargo o estatuto funcional que no reconoce distinciones entre los encargados, ni funcionales ni salariales; de manera que su revocación importa dejar sin efecto tales condiciones, en especial las de índole funcional, en tanto las salariales son respetadas mediante la preservación del grado salarial. Contrariamente a lo que postula la Administración en su defensa, la resolución que se revoca no tenía carácter provisorio ni estaba sujeta a una condición; sino que se trata de una estructura de funciones definitiva, por lo que reconoce derechos funcionales directos a los accionantes, que deben ser preservados. Cabe precisar que, se encuentra fuera de discusión la facultad discrecional que ostenta la Administración para reorganizar sus servicios del modo que entienda conveniente , a fin de prestar mejor los servicios a su cargo. Ahora bien , como lo ha sostenido el Tribunal en múltiples oportunidades, la Administración cuenta con el legítimo poder de reestructurar su organización, pero esa reestructura debe hacerse sin alterar ni menoscabar determinados derechos de los funcionarios. En tal sentido, no puede modificarse en perjuicio de los funcionarios por aplicación de las nuevas normas, ya que ello se opondría a la esencia del derecho a la carrera administrativa de los funcionarios presupuestados , que tiene amparo constitucional (artículo 60 de la Constitución). En el caso en estudio, aun independientemente que mediante la volición impugnada se verifique o no una disminución salarial, no puede desconocerse que sí existe una disminución ilegítima en el nivel jerárquico del cargo que ostentaban los accionantes previo a la puesta en vigencia de la nueva estructura dada por la Resolución R 18 -2817, de 25 de octubre de 2018. En consecuencia, la resolución atacada viola reglas establecidas por una regla de derecho, por cuanto quebranta una estructura y la valoración de puestos, degradando el estatus que poseían los actores en el organigrama funcional del ente, resultando claramente regresivo. No median razones de legalidad que justifiquen la revocación del acto que les reconociera un determina do estatus funcional, que ahora se desconoce. En el caso, resulta aplicable la conclusión a la que arribó la Corporación en Sentencia No. 215/2018, ante un caso similar al ventilado en autos: “Por tanto, es dable concluir que, si el accionante no ha sido designado en un nuevo cargo que guarde una cierta relación de equivalencia sustancial con el que ostentaba en la anterior estructura, sobre todo en cuanto al nivel jerárquico, se está vulnerando su derecho a la carrera administrativa”. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023 y su modificativa Nº14/2024: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora y demandada, en la cantidad de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos) a cada una. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett (d.), Dr. Cal (d.), Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dra. Rosina Rossi. VOTO CONCURRENTE: Además de compartir la fundamentación de la sentencia, agrego dos aspectos. El primero. La interpretación del art. 59 de la Constitución no da cuenta de la admisión de la arbitrariedad de la Administración por priorizar la función. Esta disposición constitucional debe ser interpretada en el contexto y la interpretación contextual da cuenta de que los derechos humanos laborales del funcionario comprometen al Estado en obligaciones de respeto y garantía. Ello importa que el art. 59 no es la carta autorizante para que el Estado arrase con los derechos humanos del funcionario. En el caso, tal cual expresan los accionantes y argumenta la sentencia en mayoría que suscribo, la reestructura afect ó los derechos al ascenso y la carrera administrativa de los accionantes. Y esto derechos integran la categoría de trabajo decente. (Objetivo Sostenible 8 de la Agenda 2030 de Naciones Unidas) El segundo. La mayoría necesaria. En el caso, la mayoría nec esaria no es de cuatro votos sino de tres. En efecto. El marco normativo regulador de la mayoría necesaria deriva del art. 310 inc. 2do de la Constitución: simple mayoría para declarar la nulidad de un acto administrativo impugnado por lesión a un derecho subjetivo, y cuatro para todos los restantes que incluye el interés legítimo. Lo que corresponde entonces al aplicarlo al caso trata de analizar el tipo de situación jurídica involucrada: o derecho subjetivo o interés legítimo. La adecuación de la regl a al caso concreto, en un Estado constitucional de derecho, pasa ineludiblemente por la tarea de interpretación y de su transparencia y justificación. Vale decir, primero, optar por un estándar de interpretación que no es libre para un tribunal, sino que e stará sujeto al marco normativo específico referido al punto. Segundo, y a los efectos de concretar la garantía de motivación al justiciable, transparentar todo el proceso interpretativo y justificarlo. En tal sentido, cabe definir cómo interpretar la constitución. Como la constitución se integra al sistema de Derechos Humanos, y como la nacional no indica, al menos expresamente, cuáles son sus estándares interpretativos – a diferencia de los integrativos, art. 332 – a aquél corresponde acudir. Por este derrotero que conduce a entender la constitución como bloque de constitucionalidad, el art. 2 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, así como y especialmente los arts. 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos garantizan a todas las personas el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva que incluye el debido proceso. El debido proceso importa la pulcra satisfacción de cada uno de los pasos reglados previamente para encaminar la defensa, tanto en la vía judicial como en la administrativa. La Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha ocupado de desarrollar estándares de estos derechos vinculados a la actuación administrativa y no solo a la judicial. ( Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72, cuadernillo12.pdf) Especialmente debe verse cómo en el caso Flor Freire Vs. Ecuador. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas en sentencia de 31 de agosto de 2016. Serie C No. 315, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, intérprete auténtico de la Convención, desarrolla la garantía del debido proceso establecida en el art. 8.1 respecto de la actuación administrativa del Esta do en un proceso que culmina, como en el caso de autos, con la destitución del funcionario. A cuanto viene de decirse se agrega que, conforme el art. 1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, los firmantes, como Uruguay, se comprometen, primero, “…a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna…”; y segundo, “…a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.” Corolario de cuanto viene de decirse: primero, la interpretación del art. 310 de la constitución nacional debe hacerse en sintonía con el Derecho de los Derechos Humanos; segundo, en el caso, lo reprochado por el hoy accionante a la Administración, es el a partamiento al debido proceso; tercero, la garantía del debido proceso administrativo no califica como interés legítimo sino como derecho subjetivo tal cual lo asumen los arts. 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos que conforma junto con ot ros instrumentos y con la constitución nacional, el bloque de constitucionalidad; cuarto, la interpretación judicial (como fuente de acción) a su vez, encarta holgadamente en la referencia a “… medidas… de otro carácter…” previstas en la misma Convención para que el Estado haga efectivo los derechos y libertades. Por los fundamentos que vengo de exponer además de sumarme a la redacción de la sentencia, expreso que interpretado el art. 310 de la constitución nacional desde el bloque de constitucionalidad de los derechos humanos, el debido proceso constituye un derec ho subjetivo por lo que, en el caso, la mayoría necesaria para resolver es de tres votos. Dra. Selva Klett. DISCORDE: En cuanto corresponde confirmar el acto objeto de impugnación. Al respecto, se acompaña la solución confirmatoria propuesta en el dictamen de la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo. En primer término, debe estarse al imperativo constitucional del art. 59 de la Carta, en cuanto a que el funcionario está al servicio de la función y no a la inversa. En obrados, corresponde destacar el margen de discrecionalidad con que cuenta a efectos de reestructurar sus servicios. Tal criterio ha sido avalado por la jurisprudencia constante de la Corporación. Sobre la cuestión, a simple vía ejemplificativa, se ha expresado: “ … a juicio del Tribunal, recae dentro del ámbito discrecional de la Administración organizar la nueva estructura del Organismo, conforme lo entienda conveniente, asignándole a cada cargo la retribució n que considere pertinente, claro está, sin afectar los ingresos que hasta ese momento venían percibiendo los funcionarios, cuestión que, en el caso de autos, no se produce” (Sentencia Nº 520/2018). Más recientemente, al analizar, justamente, la legitimidad de la restructura de UTE, la Corporación indicó: “resulta preciso tener presente el imperativo constitucional del art. 59 de la Carta, en cuanto a que el funcionario está al servicio de la función y no a la inversa. A su vez, como lo ha sostenido el Tribunal en múltiples oportunidades, la Administración cuenta con el legítimo poder de reestructurar su organización, pero esa reestructura debe hacerse sin alterar ni menoscabar determinados derechos de los funcionarios, lo que en el caso fue observado. El Colegiado en la Sentencia No. 35/2020 , ha revalidado la: “tesis reiterada y uniformemente sostenida por el Tribunal, en esta materia, es que la Administración tiene la facultad de reestructurar y racionalizar su organización escalafonaria, en tanto ello lo encuentre conveniente para la mejor y más eficiente prestación de los servicios a su cargo, debiendo efectuarlo sin perjudicar los derechos de sus funcionarios y sin que ese instrumento pueda ser utilizado para el apartamiento de las normas que regulan la carrera administrativa. No es necesario recordar que los funcionarios presupuestados tienen derecho a una carrera administrativa (Constitución art. 60) y no pueden ser retrogradados. La carrera administrativa es definida como el régimen que ampara a ciertos funcionarios llamados precisamente de carrera, e implica derecho a la permanencia en el cargo, al ascenso y a un régimen de licencias, traslados y suspensiones acorde con el carácter profesional y estable de dichos funcionarios. (CORREA FREIT AS, Rubén y VÁZQUEZ, Cristina. Manual de Derecho de la Función Pública. Segunda Edición, 2011, FCU, p.228 y 244 a 246). En la especie, resultan enteramente compartibles las conclusiones de la Oficina Nacional del Servicio Civil , que se pronuncia a favor de la confirmación del acto encausado por entender que: “del análisis del expediente surge que la actora seguiría desempeñando las mismas funciones que venía desarrollando antes de dictarse la impugnada y para el caso de aplicarse la reestructura no se estarían vulnerando derechos adquiridos”. Se considera entonces, que, el procedimiento llevado a cabo por la Administración y que culminó con la emisión de los actos resistidos, es correcto y acorde a las normas citadas que, debidam ente armonizadas, respaldan las voliciones en proceso” (Sentencia N° 381/2023). Así, no se avizora ningún desborde en el proceder de la Administración que, de modo fundado, dentro de los correspondientes márgenes de discrecionalidad, ha procedido a la ree structuración parcial de sus servicios con la consecuente reorganización de recursos humanos que ello conlleva. Al respecto, se comparten íntegramente las soluciones dadas en el dictamen de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo que, al analizar las distinciones organizativas dispuestas por la resolución impugnada entre encargados de Atención al Cliente I y encargados en Atención al Cliente II (puesto que revisten los accionantes), sostuvo que: “debe tenerse presente que de la prueba testimonial relevada resulta que las referidas oficinas poseen una estructura diferente. Así, de la declaración de la testigo Gallego a fs. 95 , resulta que los encargados de las oficinas de Atención al Cliente I tienen mayor representatividad, mayor cantid ad de clientes a nivel departamental, así como mayor facturación mensual y anual. El puesto de Encargado de atención al Cliente I y Encargado de Atención al Cliente II no son puestos iguales en relación a la complejidad de sus tareas. Se entiende pues , que la Administración al efectuar su reestructura valoró a los funcionarios según las características de las oficinas a las cuales pertenecían. En el caso de los actores , todos ocupan cargos en oficinas comerciales del interior (fs. 47 a 52 ppal.) , donde el volumen de facturación y clientes es menor que aquellos que se ubicaron como Encargado de atención al Cliente I. Los propios accionantes reconocen las facultades que UTE tiene para restructurar sus servicios en forma que considere más beneficiosa para sus intereses y en consonancia con normas legales, que confieren al Directorio de la demandada facultades de administración en materia de recursos humanos. Como se ha pronunciado el Tribunal en múltiples oportunidades, la Administración cuenta con el le gítimo poder de reestructurar su organización, pero esa reestructura debe hacerse sin alterar ni menoscabar determinados derechos de los funcionarios, lo que en el caso fue observado, pero no fue probado por los accionantes. Asimismo, los accionantes afi rman y reconocen que no tuvieron pérdida salarial , y en la medida que pueden concursar no fueron perjudicados en sus derechos. Los accionantes no tienen limitación alguna en cuanto al grado que se les asignó para concursar para cargos de ascenso. Esta circunstancia fue valorada por ese Tribunal en un caso análogo en Sentencia Nº 26/20 al expresar: “A juicio de la Sede, en la comparación entre la situación del demandante a setiembre de 2014 y la posterior a tal fecha, no se observan perjuicios relevantes a sus derechos funcionales, más allá de un cambio de grado que no implica -o al menos, el actor no logra acreditar- un menoscabo en sus tareas de jefatura ni una degradación en su jerarquía institucional”. En virtud de lo anterior, los agravios que const ituyen el origen del reclamo formulado por la parte actora no resultan de recibo, puesto como bien se señala en el informe a cargo de la ONSC que obra a fojas 182 y ss. infolios: “… no se han vulnerado los derechos de los mismos, en tanto se mantuvo a éstos en el grado 8, es decir no se vulneró la carrera administrativa, así como tampoco hubo afectación económica”. En cuanto al agravio formulado en relación a la insuficiencia de la motivación del acto enjuiciado, resulta de franco rechazo. La misma resulta sin hesitación alguna de los antecedentes del acto como, asimismo de su parte enunciativa. Como enseña Marienhoff, la motivación del acto administrativo, aunque ella fuera obligatoria , puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o puedan integrar la forma del acto, en el proceso de “formación” o en el de “expresión” de la voluntad de la Administración Pública” (fs. 193 a 194). En tal sentido, no hubo un menoscabo en las remuneraciones, tampoco disminución en la jerarquía, tal como infundadamente se refirió en la demanda, por lo que la resolución adoptada se enmarca dentro del marco de discrecionalidad administrativa en la organización de sus servicios, extremo que no merece ningún reproche de juridicidad. Finalmente, importa referir a la mayoría requerida a los efectos del dictado de sentencia anulatoria (art. 310 de la Carta) que, en la emergencia, no se configura. Así, del acto objeto de impugnación no dimana la lesión de un derecho subjetivo, sino que se asiste a un i nterés legítimo en el contralor de la regularidad del proceder de la Administración a reestructurar sus servicios, lo que no deviene en una lesión de derechos subjetivos, sino, en todo caso, meras expectativas funcionales que, además, según lo anunciado, n o resultaron lesionadas. Por lo tanto, desde la Constitución (art. 310, inc. 3°), la mayoría requerida para anular es de 4 votos conformes. Dr. Ángel Cal . DISCORDE: por cuanto entiendo corresponde desestimar la demanda y confirmar la resolución impugnada. Con la Procuraduría y la Oficina Nacional del Servicio Civil, disiento con la posición mayoritaria del Tribunal , en cuanto entiende que la reestructura dispuesta por UTE, vulnera el derecho al cargo y a la carrera administrativa de los accionantes. En mi opinión, no se ha configurado afectación alguna a los derechos funcionales, ni tampoco se advierte desviación de poder o abuso de la potestad de organización de la Administración. Por el contrario, la reorganización fue adoptada en el ejercicio legítimo de las facultades conferidas por el ordenamiento jurídico al Directorio del ente, conforme al marco normativo aplicable y con razonable motivación. Debe recordarse que, de acuerdo con el artículo 59 de la Constitución, el funcionario está al servicio de la función y no a la inversa, lo que implica que el vínculo estatutario sea interpretado en clave funcional, atendiendo prioritariamente a las necesidades del servicio. Esta disposición presupone la potestad de la Administración de adaptar su estructura organizativa, siempre que ello no implique el menoscabo de determinados derechos de los funcionarios. En línea con la jurisprudencia de este Tribunal —revalidada, entre otras, en las Sentencias Nos. 35/2020 y 381/2023—, la Administración tiene facultades para reestructurar su organización escalafonaria cuando lo estime necesario para una gestión más eficiente. Esta potestad debe ejercerse con respeto a los derechos de sus funcionarios. En el presente caso, la reestructura aprobada no importó pérdida de derechos económicos o funcionales. Tal como lo señaló la Oficina Nacional del Servicio Civil, los funcionarios recurrentes conservaron su Grado 8 a título personal mient ras desempeñen la tarea, por lo que no se advierte vulneración a la carrera administrativa ni afectación económica alguna (fs. 180 vto. y 182, infolios). La resolución impugnada se encuentra debidamente fundada. Como lo refiere el Informe de la Subgerencia de Asuntos Laborales, el ajuste adoptado busca solucionar ineficiencias detectadas en el modelo organizativo anterior (R18. -2817), que no permitía una gestión operativa eficaz ni contemplaba adecuadamente las diferencias funcionales entre oficinas comerciales. En efecto, la separación de los cargos de “Encargado/a de Atención al Cliente I” y “Encargado/a de Atención al Cliente II” responde a la constatada diversidad en el volumen y complejidad de tareas entre las distintas oficinas, determinadas en gran parte por su ubicación geográfica y densidad poblacional. Además, se expresa que la medida apunta a corregir inequidades internas (fs. 421 vto., A.A.). En cuanto al marco jurídico, corresponde recordar que: (i) el artículo 5 de la Ley Orgánica No. 15.031, otorga al Directorio la dirección del servicio, la formulación de los reglamentos internos y la competencia para establecer los objetivos, metas, reglamentos orgánicos y comunes, así como el presupuesto del ente; (ii) el Decreto No. 469/80 , faculta al Directorio a proyectar normas sobre el estatuto de los funcionarios del ente, establecer normas generales de la administración del personal y fijar sus remuneraciones (arts. 2 c, d y e); (iii) el artículo 16 del Estatuto del Funcionario , establece que la estructura del personal se definirá sobre una clasificación sistemática de los puestos, atendiendo a la naturaleza, volumen y complejidad de las tareas; lo que precisamente se observa en la reestructura cuestionada. Asimismo, de las decl araciones testimoniales de los funcionarios de la División de Gestión Humana de UTE , rendidas ante esta Sede , se confirma que no hubo pérdida salarial ni de jerarquía para los afectados por la reestructura. En ese sentido, la testigo Gallego , señaló que " no tuvieron pérdida salarial, los encargados atención al cliente II mantienen a título personal el mismo grado 8 y de jerarquía tampoco porque a todos los efectos por un tema de derechos adquiridos son considerados en el grado 8, no hay pérdida de status y de hecho tampoco se les vulnera la carrera funcional porque eso no les limita seguir concursando dentro de la organización” (fs. 95 a 99 vto., infolios). Por su parte, la testigo Cazenave , explicaba que la estructura aprobada en la R -18-2817 “no funcionaba en los hechos, no funcionaba y se entendió que la que correspondía era la que se había aprobado en primera instancia que era la que estaba alineada a las necesidades de la gestión comercial, a la estrategia y a la política comercial” (fs. 100 a 105, infolios). En la misma línea, el Gerente de División Comercial Interior de UTE, Sr. Hernán Picos, expuso que los puestos de Atención al Cliente I y II no son iguales ya que difieren en complejidad, volumen de actividad y ubicación geográfica (fs. 106 a 107, infolios). En virtud de estos elementos, debe concluirse que UTE ha ejercido su potestad discrecional para racionalizar su estructura organizativa , dentro del marco de sus atribuciones legales y en atención al interés público, conforme al artículo 63 de la Constitución de la República, sin que se haya vulnerado ninguno de los derechos de los accionantes. En consecuencia, no corresponde acceder a lo solicitado por los impugnantes.