Sentencia Sentencia N° 294/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de agosto de 2025 Nº 294 VISTOS : Para sentenc ia, estos autos caratulados: “GÓ MEZ RUCKS LTDA. con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE PUERTOS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 712/2023). RESULTANDO : I) El acto administrativo enjuiciado por la parte actora trata de la resolución No. 26/2023, dictada por la Gerencia General de la Administración Nacional de Puertos (ANP) con fecha 19.1.2023. Por la misma se resolvió: “1. Aplicar a la empresa GÓMEZ RUCKS LTDA. una multa de 250 UR (unidades reajustables doscientas cincuenta) por su responsabilidad en la gestión de carné y permiso de acceso al recinto portuario de la persona que cometió una infracción muy grave, por incumplimiento de normas de seguridad vigentes en el Puerto de Montevideo el día 1° de noviembre de 2022. 2. Comunicar a la citada empresa que el Sr. Carlos Pintos Castaño (…) se le retirará el Permiso de Acceso por el término de 6 (seis) meses por poner en grave peligro la seguridad de las personas” (fs. 1 y vto. y 95 vto. y 96 de los AA). En la demanda se peticionó la declaración de nulidad del acto. II) La representante de la parte demandada contestó a fs. 27 y ss. , repeliendo la pretensión e incorporando los antecedentes administrativos, cuya agregación se dispuso por auto No. 1135/2024 (fs. 34). III) Abierto el juicio a prueba por el mismo Decreto No. 1135/2024, las partes agregaron la indicada a fs. 36 y ss. IV) Ordenados los alegatos en el plazo común de 15 días mediante el Decreto No. 1811/2024 (fs. 40), las partes los produjeron a fs. 42 y ss. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, por Dictamen No. 459/2024, aconsejó anular el acto administrativo resistido (fs. 49 y ss.). VI) Por auto No. 4 605/2024 (fs. 54) , se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Compareció la parte actora demandando la nulidad de la resolución No. 26/2023, dictada por la Gerencia General de la ANP con fecha 19.1.2023. Por la misma se resolvió: “1. Aplicar a la empresa GÓMEZ RUCKS LTDA. una multa de 250 UR (unidades reajustables doscientas cincuenta) por su responsabilidad en la gestión de carné y permiso de acceso al recinto portuario de la persona que comet ió una infracción muy grave, por incumplimiento de normas de seguridad vigentes en el Puerto de Montevideo el día 1° de noviembre de 2022. 2. Comunicar a la citada empresa que el Sr. Carlos Pintos Castaño (…) se le retirará el Permiso de Acceso por el término de 6 (seis) meses por poner en grave peligro la seguridad de las personas” (fs. 1 y vto. y 95vto. y 96 AA). En su escrito inicial, la parte actora sostuvo que la Gerencia General no realizó esfuerzo alguno a fin de arribar a la verdad material de los hechos para atribuir responsabilidades. Dijo que no tomó declaración a testigos, el Sr. CHAGAS y el compareciente PINTOS. Estimó que se optó por adoptar como “verdad revelada” un correo electrónico enviado por la Sra. BENTANCUR (que contenía una escueta narración de hechos que no presenció) , para identificar responsables y proceder sin más recaudos a sancionar. Señaló que en vía recursiva se produjo prueba testimonial que cuestionan las conclusiones de la Administración, y que la Administración no motivó debidamente el acto, sumado a que no explicitó las razones para catalogar la falta cometida como “muy grave”. Agregó que incluso para el caso en tomar los hechos como ciertos, la categorización efectuada por la ANP como falta “muy grave” es incor recta, teniendo en consideración el Reglamento disciplinario en el que se basa. Según el art. 13 del mismo , las infracciones graves se encuentran en el ámbito del “riesgo”, y las muy graves, refieren a el “daño concretado efectivamente”. Arguyó que la resolución refiere expresamente a que la conducta del Sr. PINTOS CASTAÑO puso “en riesgo” la seguridad de las personas (Sr. CHAGAS), por lo que la parte expositiva de la resolución se contradice con la parte dispositiva, en donde califican a la infracción como muy grave y aplican la sanción en consecuencia. Agregó que la graduación de las sanciones “graves” y “muy graves” es “competencia privativa” del Directorio de la ANP, de acuerdo con lo establecido en el art. 14 del Reglamento de Sanciones que la Administración aplica. Por ello, dijo que resulta ilegítimo que la Gerencia General, abrogándose una potestad que no detenta, proceda a graduar por sí misma la sanción impuesta a los comparecientes. En cuanto a PINTOS CASTAÑO, se agravió po rque no le fue conferida vista previa a la aplicación de la sanción, todo lo cual lo que se cercenó su derecho de defensa (art. 76 del Decreto No. 500/991). Manifestó que la sanción de retiro de Permiso de Conducción es personal y afecta negativamente al chofer en sí mismo, razón por la que se debió conceder a su respecto una instancia de descargos. En definitiva, solicitó la anulación del acto administrativo impugnado. II) Corrido el correspondiente traslado, compareció la representante de la accionada a contestar la demanda. Sostuvo que la prueba diligenciada da cuenta de que el Sr. PINTOS fue quien obró de forma ilegítima. En tal sentido dijo que, en el relato expuesto en la demanda, se desvirtúa el foco de atención del hecho de que el Sr. PINTOS es transportista, y su función, era pesar el camión. Por ende, el Sr. PINTOS se encontraba arriba de la balanza y no del camión, como le correspondía, ejerciendo presión sobre los funcionarios mediante el empleo de violencia física y verbal. Tan es así que, ante la insistencia del promotor en la negativa a retirarse del lugar hasta que lo pesaran en la balanza No. 7, se llamó al funcionario Mario COLLAZO, quien confirmó la medida de no pesar en la balanza de Acceso Maciel, debiéndose dirigir el camió n a la entrada de Acceso Norte. Adujo que frente a la postura incambiada del Sr. PINTOS de retirarse del lugar, la Mesa Coordinadora solicitó la presencia de Prefectura a la balanza No. 7, lo que sucedió a las 16:50 horas. Arguyó que la actuación de la Coordinadora de Zona y el documento elevado a la Superioridad reviste el carácter de documento público y, como tal, de acuerdo a la posición de PEIRANO FACIO sustentada por el Tribunal, su eficacia se extiende a las cosas que el funcionario dice haber visto realizar y de las cuales deja constancia durante la redacción del instrumento. Controvirtió que la Sra. Paola BENTANCUR no se encontrara en el lugar de los hechos, ya que justamente fue requerida su presencia frente a los incidentes, como fue reconocido en el numeral XXI de la demanda. Afirmó que no es cierto que la Gerencia General no buscara la verdad material, en tanto, del expediente surgen el informe realizado por la funcionaria BENTANCUR y la denuncia radicada por el Sr. CHAGAS ante la Prefectura Nacional Naval. Por su parte, los registros fílmicos requeridos durante la instancia recursiva no fueron agregados debido a su inexistencia. Consideró que la resolución encuentra su motivación en los diversos informes que aportaron las oficinas técnicas de la Administración. Por su parte, que la calificación de “muy grave” de la falta reposa en el numeral 11 del art. 14, que consagra como tales: “Poner en grave peligro la seguridad de las personas y de las instalaciones portuarias ”; lo que efectivamente aconteció en el caso a raíz de la conducta del Sr. PINTOS. Indicó que a pesar de que la graduación de la sanción, no fue efectuada por el Directorio de la ANP (como pauta el Reglamento de Sanciones), lo actuado resultó convalidado por éste a l confirmar la resolución en vía jerárquica. En definitiva, solicitó el rechazo de la acción movilizada III) Control de regularidad formal de la acción. Los requisitos necesarios para la admisibilidad del presente accionamiento han sido debidamente observados (arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). En efecto, la volición encausada le fue notificada a la actora con fecha 23.1.2023 (fs. 100 AA). Interpuso en plazo los correspondientes recursos administrativos de revocación, jerárquico y anulación en subsidio, con fecha 10.2.2023 (fs. 15 AA). La denegatoria ficta quedó configurada con fecha 20.12.2023, al cumplirse los 250 días contados desde el siguiente al de la interposición de los recursos administrativos y, la demanda anulatoria que inicia este proceso fue interpuesta útilmente el día 20.12.2023 (según consta en la nota de cargo a fs. 22). IV) Luego del estudio de los antecedentes administrativos allegados a la causa , en el que consta el desarrollo del trámite, el Tribunal, por unanimidad y en co ncordancia con lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, concluye que corresponde la anulación del acto. El Colegiado formulará, en lo inicial, una reseña del desarrollo del procedimiento administrativo previo a examinar los agravios expuestos por la parte actora. V) Antecedentes administrativos relevantes. Las actuaciones que culminaron con el dictado de la resolución en causa, se originaron en un incidente suscitado el 1.11.2022 en la balanza ubicada en la s alida del Acceso Maciel del Puerto de Montevideo, entre el chofer Carlos PINTOS CASTAÑO y los funcionarios de balanza Ricardo MARRONI y John CHAGAS. El hecho trató de que el Sr. PINTOS se habría presentado en la balanza de salida del Acceso Maciel del Puerto de Montevideo para hacer cierre de viaje y solicitar una tara de entrada, explicándosele por parte de los funcionarios de ANP que el plato estaba cerrado y ello no se podría realizar, por lo que debía dirigirse al Acceso Norte. El Sr. PINTOS no habría aceptado esto y habría insultado al funcionario CHAGAS con improperios, instándolo a la violencia, en un episodio que habría culminado con un empujón a este y su caída bajo la balanza (fs. 80 AA). Informado el incidente por la Unidad de Control Operativo, se confeccionó proyecto de resolución y confirió vista del mismo a la empresa GOMEZ RUCKS LTDA., adelantándosele que se le sancionaría con multa de entre 250 a 500 UR y sería retirado el permiso de acceso al Sr. PINTOS. La empresa no formuló descargos (fs. 80, 83, 84, 87, 91 y 94 vto., A.A.). Ulteriormente, se dictó la resolución en causa (fs. 1 infolios y 95 vto. AA). VI) Análisis de los agravios. La parte actora compuesta por la empresa transportista GOMEZ RUCKS LTDA y por un dependiente de ella, Sr. Carlos PINTOS CASTAÑO, expuso dos agravios formales que el Tribunal considera de recibo. En primer término, con relación a la cuestión competencial, surge del artículo 14 del Reglamento de Sanciones de la ANP , aprobado por Resolución de Directorio No. 780/4065 que, para el caso de infracciones calificadas (como las de autos) de “graves” o “muy graves”: “La gradualidad de la sanción será privativa del Directorio, independientemente de la adopción de otras medidas de carácter judicial que se entiendan oportunas.” Esto implica que la decisión sobre la gradualidad de la sanción, es decir, la calificación y la observación del principio de proporcionalidad trata de una facultad exclusiva del Directorio de ANP y le compete directamente, en tanto resulta privativa. Sin embargo, en el presente caso, la Gerencia General, al emitir la resolución impugnada y proceder a graduar la sanción, incurrió en una extralimitación de competencias, invadiendo una facultad que, conforme a la normativa aplicable, resulta exclusiva y privativa del Directorio de la ANP. Si bien en su contestación de demanda, la demandada alude a que el vicio resultó superado al haber el Directorio de ANP convalidado dicho acto, el Tribunal considera que la intervención formal del Directorio en los términos de la Resolución No. 26/4.199 del 25.1.2024, al no tratar sustancialmente la cuestión, no sanea el vicio competencial. Debe de verse que , independientemente de lo expuesto en los Considerandos V y VI del citado acto del Directorio, este, ni siquiera convalida de modo expreso lo actuado por la Gerencia General en su parte dispositiva, limitándose a desestimar el recurso jerárquico. En otras palabras, la convalidación del acto requería que el Directorio como único órgano competente realizara una manifestación expresa a fin de determinar la gravedad de la conducta infractora en función de los hechos, las circunstancias específicas del caso y las normas aplicables. De modo que, al haber omitido tal secuencia, el Directorio, en puridad, tampoco ejerció sustancialmente la función de graduar la sanción que le fue asignada y, por ende, no subsanó el vicio competencial aludido. Con respecto a la segunda cuestión formal planteada, esto es, la ausencia de vista al Sr. Carlos PINTOS, considerando que la segunda p arte de la resolución enjuiciada dispuso retirar su permiso de acceso, es indudable que existió una afectación a su esfera subjetiva. Esto porque con independencia del presupuesto de hecho considerado para estructurar la decisión, es evidente que la omisión relativa a una vista anterior al dictado del acto , obturó al actor la oportunidad de ser oído en forma previa, debida y adecuada a fin de ejercer sus defensas frente a un inminente acto sancionatorio. Desde tal base , corresponde remitirse a la pro fusa jurisprudencia del Tribunal sobre el punto, de la cual pueden citarse a modo ilustrativo las Sentencias Nros. 172/2017, 875/2017, 491/2021, 911/2022 y 359/2023. Lo anterior hace concluir también en la nulidad del numeral 2º de la resolución, en tant o, se vulneró su derecho de defensa por verse imposibilitado de formular descargos. Las razones antedichas resultan, por sí mismas, suficientes para anular el acto administrativo cuestionado. Sin perjuicio de ello, debe de verse que también , en cuanto a lo sustancial, el acto en causa presenta un vicio en los motivos derivado de la insuficiencia probatoria para acreditar el presupuesto de hecho de la sanción. Tal incidente, resulta la piedra angular de lo dispuesto en los dos numerales del acto resistido. Este, según surge de sus propios resultandos, se basó en el informe de la Coordinadora de Zona y la denuncia del funcionario John CHAGAS, pero lo hizo sin considerar otros medios probatorios que se encontraban disponibles. Parece evidente que el informe de la Coordinadora, y la denuncia de una de las partes involucradas, no pueden por sí mismas resultar concluyentes respecto a lo sucedido, sino que, requerían ser corroborados a través del diligenciamiento de prueba adicional. No puede dejar de señalarse que en un procedimiento como el que precedió al dictado del acto, la Administración pudo haber tomado declaración a testigos, como el funcionario Ricardo MARRONI (quien era el otro funcionario que se encontraba junto a CHAGA S en la balanza del Acceso Maciel) a fin de clarificar lo sucedido. El Tribunal considera que tal omisión resulta trascendente considerando la centralidad que se atribuyó al incidente en cuestión. Asimismo, la versión de la Administración sustentada en los documentos señalados, luego, en vía recursiva, fue controvertida con las declaraciones testimoniales producidas de los choferes MARTÍNEZ y MORALES, testigos de lo sucedido, quienes sugirieron que PINTOS actuó en defensa y que CHAGAS fue el agresor (fs. 53 a 54 y 55 a 56 AA, respectivamente). De manera que, la orfandad probatoria es de tal profundidad que genera una incertidumbre insuperable entre los hechos considerados reprochables y la sanción dispuesta. Y ello compromete la legitimidad del acto ad ministrativo, pues fue dictado con base en elementos controvertidos sin acreditación adecuada y suficiente, lo que, por lógica, constituye un vicio en los motivos. De tal modo, el Colegiado entiende que resultan de recibo tanto los agravios formales como los sustanciales expuestos en la demanda. VII) Las razones preanunciadas hacen concluir al Colegiado en que corresponde la anulación del acto. Por los fundamentos explicitados, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de la Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse lo s honorarios de los abogados de la parte actora y demandada en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos) a cada uno. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada)