Sentencia Definitiva N° 287/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de agosto de 2025. No. 287 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “BERTOLINO FRÍAS, WILSON ALBERTO con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad” (Ficha No. 5/2023). RESULTANDO : I) El 1°.2.2023, compareció el actor con demanda dirigida a obtener la nulidad de la Resolución No. 2/2022 de 6.5.2022, emitida por la Oficial Ayudante de la Jefatura de Policía de Colonia (Zona Operacional III, Seccional 3ª), por la cual se le aplicó una suspensión de dos días (fs. 26 y vto.). En su libelo, expresó, sintéticamente: - cumple funciones como Sargento en la Seccional 3era. Zona Operacional No. III, de la Jefatura de Policía de Colonia. - El 7.4.2022, a las 21:01, cuando ingresó a la Seccional 3era. a cumplir sus funciones, se encontraban las Cabo Leyland Mattos y Jesica Imbernó, y la Agente Ana Ruiz. La primera de las nombradas le notificó las novedades del día y se retiró de la Secciona l, regresando para informarle al compareciente que había olvidado comunicarle un hecho de importancia ocurrido en la calle Libertad esquina Ituzaingó de la Ciudad de Carmelo. - El hecho correspondía a una llamada recibida en la Seccional procedente del comercio "Tío Mario", tratándose de un arrebato comunicado por la encargada del local, ocurrido entre las 20:45 y 20:50 horas, concurriendo al lugar el móvil del PADO No. 3242 a cargo del Cabo Néstor Sosa. - Inmediatamente de recibida la información, pro cedió a observar el cuaderno de novedades, donde no existía ninguna anotación al respecto, motivo por el cual, diligentemente, comenzó a averiguar lo sucedido y a las 21:50 envió un mensaje de texto al Cabo Néstor Sosa, requiriendo información. - Recibida la respuesta por el Cabo Sosa a las 22:13, procedió a tomar declaración y el correspondiente registro en acta a la encargada del local "Tío Mario", Sra. Ana Luisa Brum. Una vez recabada la información, a las 22:39, comunicó lo sucedido a la Oficial Ayud ante Pérez, Encargada de la Seccional, quien le manifestó no tener conocimiento de ningún arrebato. - En vía principal, se agravió invocando ausencia de motivación en el dictado del acto administrativo impugnado, cuando una hora y media después de haber ingresado, comunicó a la encargada, un hecho ocurrido en el turno anterior al suyo. En el lapso de tiempo descrito, adoptó las máximas diligencias para procesar la información brindada y no registrada antes de su llegada. - De su accionar no emergen elementos para concluir que incurrió en falta leve: no provocó trastornos al servicio ni afectó la marcha de la institución, por lo que el acto carece de motivación suficiente. La facultad de aplicar sanciones -dijo- debe empeñarse con rectitud, tacto y justicia y sobre la base del conocimiento que el superior debe tener de sus subordinados (art. 41 Decreto 1/016), extremos que no se aplicaron, deviniendo en un acto arbitrario e ilegítimo: su conducta no se apartó de la Ley de Procedimiento Policial. - En subsidio, la sanción sería desproporcionada, al ser la máxima para una falta leve, por lo que vulnera los criterios de razonabilidad y graduación. II) El Estado-Ministerio del Interior, representado por la Dra. Sofía Ortiz, al evacuar el traslado (Decret o No. 132/2023, fs. 7), contestó (fs. 34/38): - el acto administrativo de referencia fue dictado por la O/A Alejandra Pérez Valles, en su investidura jerárquica de la Seccional 3era., luego de conferida vista al actor. Éste, cumpliendo funciones como encargado de 3er. Turno, al tomar conocimiento de una Rapiña con arma de fuego , no comunicó el hecho con celeridad, a la encargada interina de la Seccional 3era. - El acto impugnado se encuentra debidamente motivado, en tanto posee fundamentación y hace remisión a los antecedentes del acto, así como la normativa constitutiva de su fundamentación. - La falta disciplinaria cometida fue calificada como leve y no corresponde al Tribunal considerar la cuantía o tipo de la sanción aplicada, ya que implicaría invadir el ámbito de natural discrecionalidad que le asiste a la Administración en esta materia, salvo que se perfile una clara hipótesis de abuso, desviación o exceso de poder, hipótesis no configurada en la especie. - Se han cumplido los procedimientos l egales y administrativos correspondientes a la potestad disciplinaria existente, además de garantizar la debida defensa en las instancias correspondientes. III) Por Decreto No. 928/2023 (fs. 40), se dispuso la apertura a prueba y el 16.7.2024 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 124). Las partes alegaron en el plazo común de quince días (fs. 127 a 128 vto.; la actora y fs. 130 a 132 vto., la demandada). La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 662/2024, aconsejando la confirmación del acto resistido (fs. 139 a 141). Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio sucesivo se acordó la misma en legal forma (fs. 143). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, el cumplimiento de la normativa (Constitución arts. 317 y 319, y Ley No. 15.869 de 22.6. 1987, arts. 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria: a) la impugnada se emitió el 6.5.2022 (fs. 26 a 26 vto.) y se notificó al actor el mismo día (fs. 26 vto.); b) el 13.5.2022, el mismo interpuso en tiempo los recursos de revocación y jerárquico (fs. 28 vto. a 29); c) el acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta a doscientos días siguientes a la interposición de los recursos, el 29.11.2022 (arts. 5º y 10°, Ley No. 15.869, redacción dada por Ley No. 17.292); y, d) la demanda fue deducida el 1°.2.2023, en el término legal (fs. 2 y 6). II) De los antecedentes, surge lo siguiente: - el inicio del procedimiento se inició mediante el documento titulado "VISTA PREVIA" de 18.4.2022, suscrito por la Oficial Alejandra Pérez, donde figura haberse constatado a la hora 22:37 del 7.4.2022, que el Sargento Wilson Bertolino, quien se encontraba cumpliendo funciones como encargado del 3er turno, al tomar conocimiento de una Rapiña con arma de fuego, no lo comunica con celeridad a la encargada interina de la Seccional 3era. Asimismo dispone "... graduar por la suscrita en 2 días de suspensión, en mérito de lo establecido por el art. 21 del RGD y el art. 83 de la LOP. Teniendo a partir de este momento 3 días hábiles para articular defensa." (fs. 24 vto.). - Notificado el actor el 18.4.2022 (fs. 24 vto.), presentó descargos el 28.4. 2022 (fs. 25 y vto.). y el 6.5.2022 recayó la encausada (fs. 26 y vto.). III) En relación al agravio principal , sin duda, “ En el ejercicio de la potestad disciplinaria y la sanción correspondiente debe estar presente la trilogía: finalidad -motivación-transparencia, composición que ha de enmarcarse en los valores éticos que informan a toda la actividad estatal y que refuerzan en contenido del principio de la tutela administrativa efectiva…si bien se reconoce que la organización requiere de un orden que exige disciplina, esta aptitud debe insertarse en el derecho…la investigación de las conductas de los empleados públicos trasciendo la esfera interna de la organización, porque, además de ser un medio de defensa, constituye una herramienta de transparencia pública que fortalece la idea de servicio unido al interés público y a la dignidad de la persona…destinataria de la función” (IVANEGA, Miriam: Sanciones disciplinarias, “Derecho Administrativo Sancionador”, obra coordinada por Adrián GUTIÉRREZ e Ignacio ROBAINA, LL, p. 290). El motivo constituye las circunstancias de hecho o de derecho que en cada caso llevan a dictar el acto administrativo (Cf. SAYAGUES LASO, Enrique “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, 7ª Edición p. 372), que responde a la pregunta ¿por qué se dictó el acto? Y la respuesta debe ser: precisamente, porque existen circunstancias que le dan origen y lo justifican. (Cf. DIEZ, Manuel, “Derecho Administrativo”, Tomo II, Bs. As. Ed. 1965, ps. 256-257). Como destaca Giorgi, “…la voluntad de la Administración en la emisión de un acto administrativo se determina en atención a las circunstancias de hecho y fundamentos de derecho que constituyen los motivos del acto. El vicio que los afecte por consiguiente, invalida el acto que en tal hipótesis, no puede fundarse jurídicamente; una decisión sin motivo o causa, al carecer de base racional, no es jurídicamente válida y debe ser anulada.” (Cf. “El Contencioso Administrativo de Anulación” – 1958, ps. 214-216). Ahora bien. En el corriente caso, por unanimidad, el Tribunal, coincidiendo en términos generales con la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, confirmará la impugnada, por lo siguiente. El referido evento fue comunicado por la Cabo Sra. Leyland Mattos al actor en el correspondiente pase de guardia; siendo la misma quien "tomó el llamado" en cuestión próximo a la hora de culminar su turno (21 hs.), habiendo concurrido "PADO" (fs. 118 vto.), punto sobre el cual no existen discrepancias. Según relata el pretensor, en oportunidad de formular descargos, deducir recurrencia administrativa y promover la demanda anulatoria, luego de recibida la declaración de la víctima del arrebato, comunicó inmediatamente el hecho a la Oficial Ayudante Pérez, a las 22.39 horas (vide fs. 3 vto. y 25 infolios). Pues bien, a juicio de la mayoría, de las actuaciones obrantes y de las declaraciones vertidas en este proceso, no surge probado tal extremo ni de la prueba documental (en el cuaderno de novedades no existe tal anotación), ni de los testigos (fs. 118 y ss.), quienes declararon desconocer en qué momento Bertolino informa a la O/A Pérez el hecho del cual había tomado conocimiento. Y, del documento titulado "VISTA PREVIA" de 18.4.2022, suscrito por la O/A Pérez, tampoco surge que actor hubiera comunicado en ese momento sobre el hecho, sino que lo único que emerge es que, a las 22:37 del 7.4.2022, se constató que éste, cumpliendo funciones como encargado del 3er turno, no lo comunicó con celeridad a la encargada interina de la Seccional. En un enfoque diferente, el Sr. Ministro Dr. Ángel C al entiende que del documento glosado a fs. 24 vto., sí surge acreditado que el recurrente dio noticia a la superior a las 22:37. Pero que al tratarse de una rapiña con arma de fuego, y que se tuvo conocimiento de la denuncia a las 21:00, no resulta célere haberlo comunicado hora y media después: “…el accionante alega que procedió con diligencia en la medida que tuvo que averiguar sobre lo sucedido debiéndose poner en contacto con el cabo del PADO. En similar sentido, cuando se pregunta a la testigo Mattos por qué no le informó a la superior de la ocurrencia del hecho declaró: “Porque van al lugar los policías a corroborar que tipo de hecho es.” (fs. 118 vto.) “Aun considerando que previo a poner en conocimiento al superior debió corroborar con el PADO de qué hecho se trataba, el momento en que el PADO le informó lo sucedió no fue acreditado por el accionante. Si bien afirma haber recibido respuesta del Cabo Sosa del PADO a la hora 22:13 hs, ello no surge del cuaderno de novedades (fs. 60 y siguientes) ni tampoco de las declaraciones a fs. 118 a 120 vto. A fs. 118 vto. surge que se citó a declarar al Sr. Fernando Sosa que indicó desconocer los hechos. Al final de su declaración se dejó la siguiente constancia: “…el testigo manifiesta que al testigo que se debió referir es al Cabo Néstor Sosa que me relevó en el turno de las 21 horas, que hace el turno de 21 a 05.” (fs. 119) No obstante, a pesar de esta aclaración, no se solicitó su declaración”. Es decir, las posiciones solo discrepan respecto a esa cuestión probatoria y confluyen en que no existió la alegada ausencia de motivo de la decisión, ya que el demandante se limitó a efectuar apreciaciones subjetivas. En suma: en la especie, de las actuaciones agregadas al ppal. (fs. 9 y ss.), resulta que ningún reproche le cabe a la Administración en este pla no: el demandante se limitó a efectuar apreciaciones subjetivas carentes de sustento. IV) Sobre el agravio subsidiario consistente en presunta desproporción e irrazonabilidad de la reprimenda, tampoco asiste razón al actor, atendido principalmente lo siguiente; “…gran parte de las causales de nulidad invocadas por exceso de punición naufragan, en buena medida, por carencias en la alegación y correcta formulación del agravio en la jurisdicción anulatoria…no basta con simplemente afirmar que la sanción es excesiva, desproporcionada o irrazonable. El actor en su acto de proposición inicial debe ser lo suficientemente preciso, riguroso y analítico, no solo en la existencia de la falta o infracción administrativa, sino en la calificación jurídica realizada por la Administración y en la identificación del reproche…Por otra parte, si se alega la desproporción de la sanción debe, invariablemente, ofrecerse una explicación razonada del fin que ha inspirado a la Administración, la idoneidad del medio empleado por el órgano público (con miras a conseguir el objetivo planteado) y la necesidad (aquí es importante contrastar los intereses contrapuestos en juego con referencia, eventualmente, a derechos fundamentales del administrado). “El acto de proposición inicial debe ser lo suficientemente claro e ilustrativo para mostrar al Tribunal -y ahora será lo mismo a los Juzgados Letrados en lo Contencioso Anulatorio - cómo se verificó el proceso formativo de la voluntad administrativa, qué aspectos fueron considerados, omitidos o desechados de plano por la Administración a la hora de seleccionar la sanción a recaer” (PATRITI ISASI, Marcelo: La graduación de las sanciones…y su control jurisdiccional, en “Derecho Administrativo Sancionador”…, pp. 254). Ciertamente, a la Administración le son ínsitos poderes de vigilancia y contralor de todos los funcionarios, con el fin de disciplinar la form a en que cumplen sus obligaciones, que debe resultar acorde con el fin de aquélla. El poder de vigilancia es de principio: “Los funcionarios que incumplen con su función, con sus deberes inherentes o con las tareas que deberes y función involucran, incurren en responsabilidad disciplinaria. (…). Toma como punto de vista discursivo la obligación que tiene la Administración de asegurar el correcto funcionamiento de sus servicios. Puede, por lo tanto, exigir a sus funcionarios -así quedó entendido- el estricto cumplimiento de sus deberes, con el que contribuyen a su normal y buen funcionamiento, y eventualmente sancionar a quienes cometen faltas susceptibles de perturbar, directa u oblicuamente, ese necesario buen funcionamiento. Ese poder jurídico de sancionar a sus funcionarios, que no necesita texto expreso, por ser de principio, constituye el fundamento jurídico de la potestad disciplinaria de la Administración, que consecuentemente es discrecional” (Cf. LORENZO DE VIEGA JAIME, Susana. “Sanciones Administrativas”, Ed. B de F, p. 122-123). Lo expuesto se impone con más énfasis tratándose de un funcionario policial, como en el caso del accionante, sometido a un régimen y a un estatuto con particularidades propias y fuertemente jerarquizado en atención a sus fines. En base a las consideraciones que anteceden, el Tribunal no observa demostrado ni evidente un desborde de los márgenes de discrecionalidad, ni tampoco una falta de justificación respecto al alcance o monto de la sanción.: “La jurisprudencia constante de este Tribunal -y la posición unánime de la doctrina administrativista - si bien se reconoce que la facultad sancionatoria de la Administración es discrecional, también se admite que el Tribunal está facultado a examinar y controlar la ent idad de la sanción cuando ella se exhibe como ilegal (por ejemplo, por exceder el máximo establecido para la falta reprimida), desproporcionada (según la relación directa e inmediata entre la naturaleza, caracteres y entidad de la falta y magnitud de la re pulsa administrativa) o irrazonable” (véase, entre otras, Sent. 363/2002, con nota de jurisprudencia de FLORES DAPKEVICIUS, Rubén: “Control Jurisdiccional de la cuantificación de la sanción disciplinaria”, Anuario de Derecho Administrativo, Tomo X, págs. 97 a 105; en doctrina, DURÁN MARTÍNEZ, Augusto: “Proporcionalidad entre la falta y la sanción”, en Revista Uruguaya de Estudios Administrativos, No. 1, Montevideo, 1980, pág. 134; GIANOLA MANTEGANI, Ariel: “Los límites de la potestad disciplinaria: razonabl e adecuación de la sanción a la falta”, RDJA, T. 72, Montevideo, 1972, págs. 155 y siguientes y del mismo autor: “Nuevamente sobre el control de grado de la sanción” en RDJA, T. 73, págs. 150 a 152; SACCHI, Carlos N: “Control jurisdiccional de las potestad es discrecionales de un órgano interventor”, Revista de doctrina, jurisprudencia e información social, T. XXIV, Montevideo, 1981, págs. 822 a 833; CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre actos administrativos”, en Sobre Derecho Administrativo, T. II, FCU, Montevideo, 2008, págs. 49 a 78 y VÁZQUEZ, Cristina: “El contralor jurisdiccional de la dosificación de la sanción” en Temas de Derecho Administrativo, Editorial Universidad Ltda., p. 25; y sentencias referidas por PATRITTI en la obra colectiva citada más arriba, nota al pie No. 25 ). De tal forma, la elección de la reprimenda resulta, es resorte de la Administración y cuestión normalmente ajena a la jurisdicción, en cuanto corresponde al criterio discrecional del jerarca administrativo, salvo cuando se invoque y aparece una evidente discordancia de la falta con la pena o una desproporción susceptible de configurar desviación o exceso de poder; lo que, ciertamente, por lo precedentemente expuesto, en el ocurrente no se verifica (Cf. Sentencias 470/987, 99/989, 282/989, 667/990, 212/992, 400/992, 253/993, 607/993, 1039/993, 224/994, 474/994, 1041/994, entre otras). En la emergencia, como viene de sostenerse, la medida no luce como ilegal, arbitraria o desproporcionada con relación a los hechos, de manera tal que habilite a examinar y controlar la finalidad-entidad de la sanción. Al respecto de lo que se viene de decir, conforme se regula en el artículo 83 de la Ley No. 19.315, las faltas -atendiendo a su naturaleza - se gradúan como leves, graves y muy graves, siendo las primeras, acorde al literal a) del artículo 21 del Decreto No. 01/016, “… aquellas que ocasionan trastornos en el normal desempeño del servicio, provocando distorsiones de carácter temporal o alteración en la forma de conducirse en el servicio; son consideradas situacione s que afectan mínimamente la marcha institucional". En el casus, la conducta protagonizada se entiende de subsunción en un temperamento acorde con la estricta sujeción a la subordinación al superior, que en puridad forma parte de la forma como se debe co nducir el servicio. Asimismo, no se observa vulnerado el art. 41 del referido Decreto, que textualmente expresa: "La facultad de aplicar sanciones se empleará con rectitud, tacto y justicia y sobre la base del conocimiento que el superior debe tener de sus subordinados.", siendo una alegación que no pasó de mera retórica. En definitiva: la sanción leve impugnada se enmarca dentro del elenco del Decreto No. 1/016, art. 27, literal a); es decir, deviene ajustada a derecho, al ser impuesta por la Administración, en el marco de su discrecionalidad. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la demanda incoada y confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal, Dr. Reyes (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).