Sentencia Interlocutoria N° 73/2025

Montevideo, 22 de agosto de 2025 SENTENCIA Nº73/2025 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para resolución, estos autos caratulados “NODERAL S.A CON INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE CANELONES . ACCIÓN DE NULIDAD” – Ficha Nº 144/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno, en mérito a las cuestiones previas relevadas por Decreto Nº648/2025. RESULTANDO: 1) En autos comparece el Sr. Martín Astigarraga, alegando hacerlo en representación de NODERAL S.A e impetrando acción de nulidad respecto de la Resolución Nº24/01081 dictada con fecha 9 de febrero de 2024 por la Intendencia de Canelones, mediante la cual se dispuso “TENER POR NO PRESENTADOS los descargos por parte de la empresa NODERAL S.A por los motivos expuestos en el proemio de la presente resolución ” (fs. 8 y ss.). 2) Mediante Decreto Nº160/2025, la Sede aplicó lo dispuesto en el art. 72 de la Ley Nº20.333 (CCA) por no haber, la accionante, acreditado la representación en debida forma y no manifestar razón alguna que permitiera conferir plazo para subsanar tal defecto. Contra tal providencia se alzó la accionante, interponiendo recursos de reposición y apelación en subsidio, resolviendo la Sede por Sentencia Interlocutoria Nº19/2025 de fecha 23 de abril de 2025, revocar el Decreto Nº160/2025 en la medida en que, de acuerdo a lo explicado por la parte, no se configuraba el presupuesto de hecho descripto en la norma para su aplicación. 3) Por Decreto Nº462/2025 se confirió el correspondiente traslado de la demanda, habiéndolo evacuado la contraria con fecha 2 de junio de 2025, bregando por la confirmación del acto y aportando los antecedentes administrativos requeridos (fs. 219 y ss.). 4) Con fecha 3 de junio de 2025, la Sede, mediante Decreto Nº648/2025, entre otros aspectos, tuvo por contestada la demanda y dispuso: “(…) sin perjuicio del análisis que se realizará, podría llegar a configurarse alguna de las cuestiones previas dispuestas por el art. 163 del CCA, respecto de la Resolución Nº24/01081 accionada de nulidad; puntualmente, las cuestiones reguladas en los lit erales a) y g) del artículo mencionado…confiérese vista a las partes por el plazo de 10 días a efectos de que se pronuncien sobre el punto…”. 5) Conforme surge de fs. 226, con fecha 16 de junio de 2025, compareció la parte demandada, arguyendo: “es indudable que – en primer lugar, que podría existir incompetencia de la Sede, respecto de los “efectos jurídicos generales” (art. 18 del CCA) del acto administrativo objeto de accionamiento…Asimismo, es claro que el plazo para accionar ha caducado, de acuerdo a lo dispuesto en el art. 55 del CCA…la demanda de nulidad fue presentada pasados los 90 días corridos que reclama el mencionado art. 56…”. 6) La actora por su parte, no compareció a evacuar la vista conferida tal como surge del Decreto Nº851/2025 , en el que, además, se dispuso: “ Atento al objeto de las cuestiones previas que eventualmente pudieren suscitarse y a que las partes no lo han solicitado, no corresponde la apertura del período de prueba (arts. 163 y 164 del CCA) y por tanto, tampoco conferir plazo para alegar de bien pro bado. Asimismo, no correspondiendo en esta instancia intervención del P .E.C.A por tratarse de un caso susceptible de apelación (art. 33 del CCA), una vez firme la presente providencia, pasen los autos para resolución”. En cumplimiento de ello, los autos fueron puestos al despacho con fecha 24 de julio de 2025 (fs. 229 vto.). CONSIDERANDO: 1) De conformidad con lo manifestado por las partes en sus actos de proposición y con los documentos agregados a fs. 6, y 92 y ss. (Expediente Nº2021-81-1020-01386 – A.A), esta Sede declarará que el acto administrativo encausado no es procesable ante esta jurisdicción, o lo que es lo mismo, en palabras del art. 163 del CCA, no ingresa dentro de la competencia de esta jurisdicción, por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Sobre la cuestión de previa de incompetencia o no procesabilidad del acto Tal como fue puesto de manifiesto por la Sede mediante Decreto Nº648/2025, ante una primera aproximación a los actos de proposición de las partes, la Sede relevó de oficio la posible existencia de las causales previstas en el art. 163, literales a) y g) del CCA, aclarándose que tal relevamiento se realizaba sin perjuici o del análisis posterior que correspondiere hacer. En este sentido, es menester destacar que es postura de esta decisora que existen, principalmente, dos momentos preliminares (anteriores al dictado de la sentencia definitiva) en los cuales la Sede puede advertir a las partes de la configuración de cuestiones que pudieren condicionar el desarrollo del proceso. En primer lugar , hay algunas cuestiones cuyo acaecimiento se relaciona con los presupuestos de la acción de nulidad y que resultan tan objetivas y palmarias que pueden ser relevadas por el magistrado al realizar el control liminar de la demanda y que, de detectarse su efectiva ocurrencia, implican que tal accionamiento sea manifiestamente improponible, ya sea en aplicación del art. 155 o del 156 del CCA. Esto sucede, se reitera, cuando se trata de presupuestos o cuestiones objetivas y palmari as que hacen que carezca de sentido movilizar todo el sistema jurisdiccional y hacer a las partes invertir recursos materiales y temporales, cuando no existe posibilidad alguna de que la pretensión de fondo llegue a buen puerto, en tanto el incumplimiento del requisito sella, de forma insubsanable, la suerte del proceso. En segundo lugar, existen otro tipo de cuestiones que o bien, porque no fueron advertidas previamente que, o bien, no son tan palmarias u objetivas, pero condicionan también la suerte del proceso, pueden ser relevadas como excepciones previas por la parte demanda o de oficio por la Sede de acuerdo a lo previsto en el art. 163 del CCA. Al respecto, entiende quien escribe que el análisis que debe realizarse en estos casos debe ser riguroso pero cauteloso a la vez, de forma que l as cuestiones que efectivamente se releven por esta vía no requieran de un análisis de fondo más profundo, propio de la sentencia definitiva y para el cual, se requiere, permitir a las partes utilizar todas las herramientas y etapas del proceso principal de anulación. Tal como se adelantó, ante una primera aproximación a los escritos de proposición de las partes y a la documentación agregada con ellos, en cumplimiento de lo dispuesto en los arts. 153 y 161 del CCA, la Sede notó que podrían darse los supuestos que vienen de comentarse. En tanto uno de ellos refiere a una falta de procesabilidad o incompetencia de la jurisdicción para entender en la nulidad de la Resolución Nº24/01081, corresponde analizarlo primero, ya que de configurarse torna inviable decidir respecto de cualquier otro aspecto. Pues bien, el punto está en dilucidar (a través del tipo de análisis que puede hacerse en esta etapa procesal) si la Resolución Nº24/01081 posee todos los elementos necesarios para ser considerado un acto administrativo objeto de acción anulatoria. Esto, porque la Constitución de la República, en el art. 309, al regular la competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (cuando en el sistema orgánico no existían tribunales inferiores), reza: “El Tribunal de lo Contencioso Administrativo conocerá de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos, cumplidos por la Administración, en el ejercicio de sus funciones, contrarios a una regla de derecho o con desviación de poder. La jurisdicción del Tribunal comprenderá también los actos administrativos definitivos emanados de los demás órganos del Estado, de los Gobiernos Departamentales, de los Entes Autónomos y de los Servicios Descentralizados. La acción de nulidad sólo podrá ejercitarse por el titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo” (resaltado agregado). A su vez, el CCA, en su art. 1 prevé: “ La Jurisdicción Contencioso Administrativa será ejercida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (artículo 307 y siguientes de la Constitución) y los tribunales inferiores que la ley determine (artículo 320 de la Constitución) ” y en los arts. 20 y 21, se regula la competencia de los Juzgados Letrados de lo Contencioso Anulatorio, estableciéndose que: “Los Juzgados Letrados de lo Contencioso Anulatorio conocerán en primera instancia de las demandas de nulidad d e actos administrativos definitivos que produzcan efectos jurídicos particulares, cualquiera sea la denominación que se les atribuya” y “ Los Juzgados Letrados de lo Contencioso Anulatorio entenderán en instancia única de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos en los siguientes casos…” (resaltado agregado) . En el mismo sentido, el art. 42 del CCA, aclara que: “Son objeto de la acción de nulidad todos los actos administrativos definitivos sin exclusiones…”. Por su parte, el Decreto Nº500/991, en definición que ha sido compartida por toda la doctrina y jurisprudencia (salvo en cuanto a la amplitud de los efectos, según, por ejemplo, Sayagués Laso), entiende al acto administrativo, como: “toda manifestación de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos ” (resaltado agregado) , a lo cual debe agregársele la salvedad o aclaración realizada por Durán Martínez: “ Sin embargo, una lectura contextual del decreto Nº500/991 nos permite advertir que si nos atenemos exclusivamente al art. 120 aludido adquirimos una noción de acto administrativo no del todo ajustada a nuestro derecho positivo…Lo importante, pues, no es que la declaración de voluntad de la administración produzca efectos jurídicos, sino que esté dirigida a producir efectos jurídicos ” (DURÁN MARTÍNEZ, A. Contencioso Administrativo. FCU. Montevideo. 2023. P.p. 53). Al respecto, Ruocco y Delpiazzo, analizando tal concepto, han sostenido: “La producción de efectos jurídicos derivada de la manifestación de voluntad administrativa es el elemento determinante para la afirmación de la existencia de un verdadero acto administrativo, que crea, modifica o extingue una situación jurídica subjetiva” (DELPIAZZO, C y RUOCCO, G. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración. Tomo I. La Ley Uruguay. Montevideo. 2013. Pág. 12). En la especie, la cuestión está en dilucidar si el acto administrativo encausado, al decidir tener por no presentados los descargos de la accionante, posee efectos jurídicos que le permitan ser un verdadero acto administrativo y además, si se trata de una acto principal o preparatorio, dictado a efectos de posibilitar la decisión final de la Administración respecto de determinado tema. Ello, en la medida en que, todas aquellas cuestiones que se susciten en el marco de un procedimiento administrativo y que no sean el acto principal, pueden ser luego puestas de manifiesto al impugnar tal acto, siempre que éste sea el originario lesivo. Con relación a esta clasificación de los actos, Ruocco y Delpiazzo han explicado que: “Son actos preparatorios los que se dictan para hacer posible un acto ulterior, lo preparan y con frecuencia condicionan su validez. Por su parte, el acto principal es el que produce los efectos jurídicos queridos” (Op. Cit. P.p. 125) . En total sintonía, Cajarville, sostuvo que: “ Los actos de procedimiento son actos instrumentales, finalizados al dictado de un acto principal o su ejecución ” (CAJARVILLE PELUFFO, J.P. Procedimiento Administrativo en el Decreto Nº500/991. IDEA. Montevideo. 1992. P.p. 56). Cabe señalar que no todos los actos “instrumentales” o “preparatorios” se agotan en tal instrumentalidad, porque a veces deciden indirectamente sobre el fondo del asunto, pero en este caso, entiende la Sede, conforme se explicará, que el acto encausado no reúne las notas necesarias para ser procesable ante la jurisdicción o para hacer a esta Sede competente a su respecto; las eventuales irregularidades que la parte actora quisiera señalar sobre él, podrían, eventualmente, ser esgrimidas si se contiende respecto del principal a dictar. En efecto, conforme surge del relato de las partes y de la documentación obrante, NODERAL S.A resultó adjudicataria de la Licitación Abreviada Nº18/2021 convocada por la Intendencia de Canelones para la “adquisición de cuatro (4) vehículos tipo utilitarios doble cabina cero kilómetros”. En oportunidad de la ejecución del contrato, mediante Actuación Nº41, la Administración informó una serie de inconvenientes y posibles incumplimientos de la accionante respecto de la contratación celebrada, sugiriéndose aplicar una observación negativa en R.U.P.E (fs. 165) y mediante Actuación Nº43 de la Asesoría Técnica de la Dirección de Recursos Materiales se informó respecto de las disposiciones de los Pliegos de Condiciones que refiriesen a tales sanciones (fs. 166 vto.). Como luce a fs. 171 y ss., con fecha 26 de octubre de 2023 se confirió vista a NODERAL S.A de las actuaciones, quien compareció vía e-mail con fecha 10 de noviembre de 2023 a solicitar una prórroga de plazo. De acuerdo a lo informado a fs. 179 y ss., se dictó la Resolución Nº24/01081 por la Intendencia de Canelones en acuerdo con la Dirección de Servicios Jurídicos, en la que dispuso no conferir tal prórroga y tener por no presentados los descargos de la empresa, en tanto: “(…) dicha solicitud la realiza amparándose en el Decreto 500/91, cuando el procedimiento administrativo de la Intendencia de Canelones se rige por el Reglamento General de Actuación Administrativa, que en su artículo 76 y ss., establece que el plazo para evacuar la vista es de 6 días, sin establecer prórroga…habiendo vencido ampliamente el plazo de presentación, se sugiere tener por no presentados los descargos…” (fs. 181 vto.). Contra tal resolución, notificada con fecha 23 de febrero de 2024 (fs. 183) la accionante interpuso recursos de revocación y jerárquico en subsidio el día 4 de marzo de 2024 (fs. 190), habiendo la Intendencia resuelto el de revocación (en puridad, reposición) y manifestando que correspondía únicamente tal recurso, no haciéndose lugar al mismo. Por lo tanto, lo que el acto atacado vino a resolver fue una cuestión propia del trámite del procedimiento administrativo en el que se estaba analizando la ocurrencia de incumplimientos en el marco de la adjudicación efectuada a NODERAL S.A y la eventual i mposición de sanciones al respecto; el acto principal destinado a resolver tal no cuestión no fue dictado, o al menos, no luce agregado a las actuaciones, no siendo tampoco contra el cual contiende la parte actora. Tan es así, que no se observa en el acto en cuestión consideración o referencia alguna al fondo del asunto ni tampoco la hay en el que desestima el recurso o en sus antecedentes. Sin perjuicio de que al menos remotamente existe un efecto en la Resolución Nº24/01081 (el de rechazar los descargos), no se trata de una modificación, extinción o creación de una situación jurídica subjetiva (o de que el acto esté destinado a ello), que es lo que se exige para que el acto sea impugnable (sin perjuicio de la legitimación posterior y efectiva lesión). El rechazo de tales descargos podría, eventualmente, ser analizado por la actora si decidiese contender contra el acto principal (si es que éste determina algún tipo de responsabilidad y/o sanción al respecto). Además, no se trata de un supuesto en el que acto en cuestión hiciese imposible la continuación del procedimiento, lo suspendiera o decidiera directa o indirectamente sobre el fondo del asunto , lo cual termina por confirmar lo antedicho. Asimismo, desde el punto de vista práctico, contender contra la Resolución Nº24/01081, como bien indica la demandada a fs. 221 vto., de su contestación de demanda, implica que la Sede únicamente pueda observar si tal rechazo a los descargos fue ilegítimo o no, pero no enervaría que (aún en el eventual caso de obtener una sentencia favorable), la Administración, con posterioridad, admitiese los descargos, los examinara e igualmente dictara un acto que la actora sintiese lesivo. Ello sin perjuicio de que, si se accionase a su respecto, corresponderá analizar si tal acto es o no ilegitimo, lo que no puede ser objeto ni de este pronunciamiento ni de este proceso puntual. Misma postura ha tenido el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en casos similares. A vía de ejemplo, mediante Sentencia Nº563/2024, citando a prestigiosa doctrina, expresó: “En relación con lo que se viene de señalar, ha expresado el Prof. Cajarville, en opinión que el Tribunal ha citado repetidamente, que: “El acto jurídico dictado por un órgano estatal en ejercicio de la función administrativa, instrumentalmente destinado al dictado o ejecución de otro acto final o principal, es un acto administrativo de procedimiento; o también, adecuando la definición del art. 120 del Dec. 500/991, es toda manifestación o declaración de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos destinados instrumentalmente al dictado o ejecución de otro acto final o principal (…) Y agrega, tras precisar que, si bien dichos actos pueden ser impugnados mediante recursos administrativos, que: “Distinta es la solución en cuanto a la impugnabilidad jurisdiccional, mediante la acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Del inciso final del art. 24 del Decreto-Ley N° 15.524 resulta implícitamente que - como ya lo sostenía la jurisprudencia anterior- los actos de mero trámite no están comprendidos entre los procesables mediante acción anulatoria; según dispone aquel inciso, los actos de procedimiento, preparatorios o de trámite son impugnables si “hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente, el fondo del asunto”. Los actos de mero trámite, por limitar sus efectos al propio procedimiento, solo lesionan o pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse; por eso, si hubieran sido ilegítimos y esa ilegitimidad revistiera trascendencia, se hará valer en la impugnación del acto final definitivo, como vici o del procedimiento.” (Cajarville Peluffo, Juan Pablo, “Sobre Derecho Administrativo”, T. II., pág. 255 a 258, 3° Ed. FCU Montevideo 2012). En mérito a lo expuesto, se debe concluir que el acto resistido no reúne los caracteres exigidos por los artículos 309 de la Constitución y artículo 24 del Decreto Ley No. 15.524, por tanto, no resulta procesable ante la Corporación.”. En mérito a lo que viene de decirse, se reitera que esta decisora entiende que no corresponde hacer a las partes transitar por todo el proceso anulatorio, invertir recursos humanos, materiales y temporales, cuando a través de un análisis como el que se acaba de realizar y corresponde en esta instancia, es posible advertir, sin hesitaciones, que el acto encausado no posee los efectos requeridos para ser procesable ante esta jurisdicción. Por su parte, habiéndose declarado incompetente, no corresponde que esta Sede ingrese en el análisis de la eventual caducidad a la que refirió en el Decreto Nº648/2025. Por los fundamentos antes expuestos y la normativa citada, RESUELVO: 1) Declarar que la Resolución Nº 24/01081 accionada no es procesable ante esta jurisdicción, sin especial sanción procesal. 2) A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios fictos del letrado del accionante en 3 B.P.C. 3) Una vez firme la presente providencia, intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 4) Una vez firme la presente providencia, intímase a la parte demandada a retirar los antecedentes administrativos en caso de haber sido aportados en soporte papel y encárguese a la Oficina Actuaria su eliminación del servidor de la Sede, si hubiesen sido aportados en soporte digital. 5) Oportunamente, archívese.