Sentencia Definitiva N° 57/2025

Montevideo, 28 de julio de 2025 SENTENCIA Nº57/2025 SENTENCIA DEFINITIVA VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “ NOLVESUR S.A. CON ESTADO – MINISTERIO DE GANADERÍA, AGRICULTURA Y PESCA . ACCIÓN DE NULIDAD ” – Ficha Nº 22/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno. RESULTANDO: 1) Con fecha 3 de febrero de 2025, comparece en autos el Dr. Hugo Lens en representación de NOLVESUR S.A, impetrando acción de nulidad respecto de la Resolución Nº4/2023 dictada por la Dirección Nacional de Recursos Acuáticos (DINARA) del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) con fecha 9 de enero de 2023 , mediante la cual se le impuso, en su calidad de permisaria del buque EXPRESO OPTIMO II, una multa de 500 U.R por haber infringido el art. 122 del Decreto Nº115/018 y los arts. 2 y 4 del Decreto Nº481/007, en el viaje efectuado entre los días 20 y 26 de abril de 2022. 2) En su demanda relata que tal resolución le fue notificada con fecha 12 de enero de 2023, habiendo interpuesto los recursos de revocación y jerárquico en subsidio, el día 1 de febrero de 2023. Asimismo, indica que tras carecer de novedades respecto de la tramitación del expediente, con fechas 3 y 26 de diciembre de 2024, urgió el pronunciamiento expreso de la Administración, al amparo del art. 48 de la Ley Nº20.333 (Código de lo Contencioso Anulatorio - CCA) y que, hasta la fecha del accionamiento, no fueron resueltos los recursos. Respecto de la presente acci ón, manifiesta que fue deducid a en plazo, no habiendo operado la caducidad bienal del mismo porque el urgimiento fue presentado “de modo que cuando se cumplan los dos años de los recursos, se encuentre corriendo el plazo para la deducción de la acción de nulidad ” (fs. 16). 3) Con relación a sus agravios, alega que el acto administrativo impugnado es ilegítimo por haberse “ interpretado y aplicado erróneamente la norma de derecho, en clara contravención de lo dispuesto por las leyes 19.175… y principios generales en materia administrativo sancionatorio ”, omitiéndose la aplicación de la Ley Nº20.075 como norma más beneficiosa para el administrado. Adicionalmente, manifiesta que el acto posee una motivación inexacta y que no es fruto del ejercicio razonable y ponderado de la pote stad sancionatoria del Estado, omitiendo considerar la Administración que se trató de un “ error involuntario”. En definitiva, entiende que el acto administrativo accionado fue dictado en vulneración de la regla de Derecho, peticionando se declare su nulidad y se aplique la presunción prevista en el art. 47 del CCA (fs. 16 y ss.). 4) Una vez realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede, por Decreto Nº10/2025 se confirió el correspondiente traslado a la parte demandada, quien lo evacuó con fecha 7 de marzo de 2025, bregando por la confirmación del acto administrativo impugnado y aportando los antecedentes administrativos requeridos (fs. 27 y ss.). 5) En su contestación de demanda, la Administración expresa que la sanción fue dispuesta por haberse constatado ingreso y operación de pesca al arrastre en zona prohibida y omisión de comunicación a DINARA del “ paso inocente de los buques por zona de exclusión conforme estipula el Decreto 481/007” (fs. 27). Afirma que el MGAP actuó en cumplimiento de la regla de Derecho, aplicando una sanción que se encuentra dentro de los parámetros establecidos, para una falta que fue calificada como grave. Asimismo, argu ye que la empresa pretendió excusarse de la responsabilidad que cabría a los patrones de pesca, sin perjuicio de que se trata de una responsabilidad objetiva, siendo “la titular del permiso responsable por lo s hechos o acciones de sus dependientes o subordinados, entre ellos los Patrones de Pesca al mando de sus buques” (fs. 29 vto., y 30). 6) Sostuvo, a su vez, que corresponde la aplicación de la teoría del acto propio, no habiendo la parte actora discutido la realización de actividades de pesca en zona prohibida. En definitiva, solicita se desestime la demanda, confirmándose el acto encausado. 7) Mediante Decreto N°75/2025 se confirió a las partes un plazo común de 10 días para proponer prueba, de conformidad con lo preceptuado en el art. 165 del CCA, habiendo comparecido éstas oportunamente, con fecha 13 y 14 de marzo de 2025 . Por su parte, ninguna de ellas compareció a ofrecer contraprueba, prueba sobre prueba, etc., por lo que por Decreto N°185/2025 se pronunció la Sede respecto de los aspectos requeridos por el art. 166 del CCA. 8) Producida la prueba de autos, de la documentación aportada por la demandada en cumplimiento de la intimación dispuesta a fs. 47 , por Decreto N°415/2025, se confirió vista a la actora, no habiéndola evacuado. Así, por Decreto Nº329/2025 se confirió a las partes un plazo de 15 días para alegar de bien probado, lo que hicieron con fecha 9 y 12 de mayo (fs. 131 a 140). 9) Finalmente, mediante Decreto N°516/2025, se dispuso el pase de estos autos para dictado de sentencia definitiva, entendiendo la Sede que la intervención de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (P.E.C.A) no corresponde en esta instancia, por tratarse de un proceso susceptible de apelación (arts. 33 y 171 del CCA). Con fecha 29 de mayo de 2025, las actuaciones fueron puestas a despacho en cumplimiento de la providencia referida (fs. 144). CONSIDERANDO: 1) La Sede amparará parcialmente la demanda de nulidad planteada por la parte actora y anulará parcialmente el acto administrativo accionado, por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos procesales De acuerdo a lo que surge de todo el plexo normativo que regula el proceso contencioso anulatorio y a lo que ha sido, históricamente, relevado por la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los presupuestos procesales o requisitos de admisibilidad a cumplir “ son el previo agotamiento de la vía administrativa y que no haya caducado el ejercicio de la acción anulatoria ” (Tarigo, E. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 1953P.p. 32), a lo que, Durán Martínez, citando a Giorgi, agrega: “El actor tiene que ser titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo impugnado… el texto constitucional enumera, equivocadamente, como causa de admisibilidad de la acción, una exigencia de fondo, indispensable para el éxito de la pretensión que en ella se deduce: la violación o lesión por la decisión administrativa impugnada de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo ” (Durán Martínez, A. Contencioso Administrativo. Montevideo. 2023. P.p. 121). En efecto, el accionante ha de dar cumplimiento a los siguientes requisitos, ya sea que deban ser controlados de forma liminar por la Sede o en la evaluación que se realiza en esta oportunidad, es decir, al dictar sentencia definitiva: (i) que el acto administrativo contra el cual se accione sea definitivo, esto es, que a su respecto se haya agotado la vía administrativa mediante la interposición de todos los recursos que en el caso correspondan, que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya configurado denegatoria ficta; (ii) que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo y (iii) que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legítimo en la anulación de tal acto. Asimismo, debido a lo que surge del art. 48 del CCA, cabe ahora agregar dentro del punto (i) antes mencionado, aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Administración incumplido pronunciarse y notificar tal pronunciamiento, dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que, urgida la resolución del asunto, la Administración lo responda en plazo. Pues bien, entiende la Sede que, con relación al aspecto formal , se han cumplido todos los requisitos exigidos por los arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y los arts. 42, 43, 48, 55, 56, 151 y 153 del CCA. Puntualmente en este caso, si bien no ha sido objeto de cuestionamiento por la parte demandada, atento a las manifestaciones realizadas a fs. 27 y ss., por la actora, corresponde referir a la aplicabilidad del instituto del urgimiento y su incidencia en el acaecimiento de la caducidad bienal, en tanto requisitos que hacen a la procesabilidad de la presente pretensión anulatoria. Veamos: Como fue detallado previamente, surge de los dichos de las partes que el acto administrativo (fs. 54 del Expediente Nº2022-7-2-0000239 y 3 de las presentes actuaciones) fue notificado personalmente a l letrado representante de la parte actora con fecha 12 de enero de 2023 , vía correo electrónico (fs. 55 del Expediente Nº2022-7-2-0000239 – A.A), habiéndose interpuesto los recursos de revocación y jerárquico en subsidio con fecha 1 de febrero del mismo año (fs. 59 a 69 de los A.A). Habiendo operado la denegatoria ficta de los recursos con fecha 27 de agosto de 2023 sin que existiese pronunciamiento expreso por parte de la Administración, la actora compareció el día 12 de agosto de 2024, solicitando información al respecto y requiriendo que se le confiriese vista del expediente administrativo (fs. 11 de estas actuaciones). Si bien luce a fs. 96 y 99 del Expediente Nº2024 -7-2-0000555 (A.A) actuaciones de la Oficina Disposiciones y Proyectos y Asesoría Letrada respectivamente, mediante las cuales se sugirió conferir vista a NOLVESUR S.A de que: “ el asunto 2023 -7-2-0000239, se encuentra en esta Oficina a efectos de proyectar la Resolución de recurso jerárquico”, no surge de los A.A ni de la documentación obrante en el presente expediente, que dicha notificación se haya producido. Así, con fecha 3 de diciembre de 2024, la actora presentó escrito urgiendo a la Administración a que se pronunciase expresamente respecto de la recurrencia movilizada, al amparo del art. 48 del CCA (fs. 1 y 2 del Expediente Nº2024 -7- 2-0000801 – A.A). Tampoco surge respuesta alguna a ello por parte de la Administración, en mérito a lo cual, con fecha 26 de diciembre de 2024, compareció nuevamente la parte actora, urgiendo el pronunciamiento expreso de la Administración (fs. 12 de las presentes actuac iones), respecto del cual tampoco obra respuesta en autos. En este sentido, entiende la Sede que , si bien la parte actora presentó dos escritos en los que manifestó su intención de urgir a la Administración, al único que cabe asignarle los efectos que el art. 48 del CCA prevé es al segundo de ellos, es decir, al presentado el 26 de diciembre de 2024 . El anterior, presentado con fecha 3 de diciembre de 2024, lo fue de forma previa a la entrada en vigencia de la Ley Nº20.333 (24 de diciembre de 2024 ), por lo que, tiene naturaleza de petición, pero no genera el efecto ratificatorio o la reapertura del plazo para accionar de nulidad previstos en el art. 48 del CCA , ni tampoco la suspensión del plazo de caducidad bienal dispuesto en el art. 56 de dicho cuerpo normativo. Lo contrario, significaría asignarle efecto retroactivo a una ley que no lo tiene. Si bien esta decisora entiende que el urgimiento existía de forma previa al CCA como una especie de petición (puesto que nada impedía al administrado solicitar a la Administración que se pronunciase sobre determinado asunto), los efectos que podemos catalogar de ratificatorio, de reapertura y suspensivo, fueron creados con el CCA. Ello implica que para que pudiese generar tales consecuencias, su utilización debió ser posterior al 24 de diciembre de 2024. Al respecto, Valentín, en posición que esta Sede acompaña, sostuvo : “Este instituto, que se repite para la omisión en resolver peticiones (59), es una herramienta para el interesado, ante el incumplimiento, por la Administración, de su deber de resolver el o los recursos. Como se advierte recientemente, esta figura es una petición con objeto específico (Bazán, 2024, p. 200; Cal, 2024, p. 64), una especie de “pronto despacho ” (Delpiazzo, 2024, p.64) que funciona como instrumento para hacer efectivo el acceso al sistema de justicia administrativa. Ya señalé, al analizar los supuestos temporalmente comprendidos por el CCA, que estas soluciones de los arts. 48 y 59 también se aplican a los casos de procedimientos administrativos con d enegatoria ficta anterior al 24 de diciembre de 2024, ya que la actualización del derecho a urgir se puede producir en cualquier momento posterior al vencimiento de los plazos para resolver, es decir, el 24 de diciembre de ese año, o el 3 de febrero de 2025, etc.” (Valentín, G. El sistema de justicia administrativa. Introducción del CCA. Montevideo. 2025. P.p. 435 y ss.). Asimismo, privilegiando el principio de acceso a la justicia y en mérito a que, como viene de decirse, el escrito de fecha 3 de diciembre de 2024 pudo ser únicamente considerado como una petición, corresponde entender que el presentado el día 26 de diciembre de 2024 es el primer urgimiento como tal pretendido por la actora. Con ello se cumple el requisito dispuesto en el inciso segundo del art. 48, respecto a la reapertura del plazo para accionar de nulidad, ya que la norma permite acceder a tales efectos una única vez. En este sentido, Cristina Vázquez, en posición que se comparte, recientemente explicó: “La incorporación del urgimiento en el Código tiene por objeto garantizar la tutela administrativa efectiva en el tratamiento de las peticiones administrativas. Con acierto, Canosa ha observado que – en atención a su contenido, la tutela administrativa efectiva presenta una “estructura jurídica compleja” constituyendo una “garantía” en cuanto involucra derechos que hacen al buen y legítimo desarrollo del procedimi ento administrativo, al tiempo que también debe aplicársela como “principio sustantivo” de éste. Su vigencia responde a los principios de buena administración y buen gobierno y contiene el derecho del ciudadano a la buena marcha de los asuntos públicos… Específicamente, en relación con la figura del urgimiento, corresponde destacar que uno de los mayores desafíos para el pleno cumplimiento de la tutela administrativa efectiva es el de evitar la lamentablemente muy habitual inactividad de la Administración” (Vázquez, C. Peticiones y recursos administrativos en el Código de lo Contencioso Administrativo. Montevideo. 2025. P.p. 33 y ss.). En la misma línea y sin perjuicio de la posición sostenida por esta Sede en anteriores pronunciamientos respecto a la aplicación de la Ley Nº20.333 en el tiempo, el instituto del urgimiento parte de una base diferente por cuanto somete su aplicabilidad a un único requisito temporal, regulando que podrá ser presentado: “En cualquier momento posterior al vencimiento de los plazos correspondientes” (refiriendo al plazo con el que cuentan las autoridades para resolver). Por lo tanto, si el urgimiento fue presentado con posterioridad al 24 de diciembre de 2024 genera la reapertura del plazo para accionar de nulidad y también suspende el plazo de caducidad bienal, siempre que cuando se cumpla, se encuentre en curso el cómputo mencionado en primer término. De no ser así, un instituto que ya existía, pero cuyos efectos fueron creados a partir del 24 de diciembre de 2024, perdería utilidad durante varios meses y coadyuvaría al incumplimiento de la Administración de su obligació n de pronunciarse expresamente. A su vez, aunque en otros ámbitos se entiende que la caducidad no se suspende ni se interrumpe y que una vez acaecida, no puede renacer aquello que caducó, en el ámbito del Derecho Administrativo, ello no puede ser afirmado sin más. Es la propia norma la que prevé que, aunque hubiese operado la caducidad, si el urgimiento se utiliza en las condiciones exigidas por los arts. 48 y 56 del CCA, reabre el plazo para accionar y suspende o extiende la caducidad bienal. Esta solución, además, ya es harto conocida en el Derecho Administrativo porque antes del CCA, en la Ley Nº15.869 se preveía que la resolución expresa de los recursos “reabría” el plazo de caducidad de 60 días (con el límite de la caducidad bienal) y que “la acción de nulidad podrá también ser ejercida hasta sesenta días después de la notificación personal o publicación en el Diario Oficial en su caso, de cada acto ulterior que confirme expresamente, interprete o modifique el acto recurrido o el acto que haya agotado la vía administrativa, sin poner fin al agravio” (art. 9 de la Ley Nº15.869). Actualmente, a propósito del art. 56 del CCA, Delpiazzo, sostiene que: “De este modo, el legislador, manteniendo la anterior caducidad de dos años, aporta claridad en torno a su regulación específica…esa regla se desaplica cuando, al momento de configurarse el bienio, se encuentre transcurriendo el plazo de noventa días determinado conforme a las previsiones del art. 55 del CCA , en cuyo cas o se e xtenderá hasta que se cumpla dicho t érmino” (Delpiazzo, C. Sobre el Código de lo Contencio so Administrativo. Montevideo . 2025. P.p. 138). En la especie, presentado el urgimiento el 26 de diciembre de 2024, la ratificación de la denegatoria ficta acaecida operó el 25 de enero de 2025 y, a partir del día siguiente, comenzó a computarse el plazo de 90 días para iniciar la presente acción. Por su parte, la caducidad bienal operaría el 1 de febrero de 2025 por haber sido los recursos interpuestos el 1 de febrero de 2023, encontrándose en tal fecha, en curso el plazo de 90 días referido. Por lo tanto, la demanda anulatoria presentada el 7 de marzo de 2025, lo fue tempestivamente. Por su parte, también se ha dado cumplimiento a los requisitos exigidos por el inciso final del art. 309 de la Constitución y art. 66 del CCA , considerando, como se verá, que el objeto de la litis radica en la nulidad de la sanción impuesta a la parte actora. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Admisión de los medios probatorios Tal como fue previamente reseñado, el objeto del presente proceso, de acuerdo a lo que surge de los actos de proposición de las partes, radica en determinar si corresponde hacer lugar a la nulidad planteada por la parte actora respecto de la Resolución Nº4/2023 dictada con fecha 9 de enero de 2023 por la Dirección General de Recursos Acuáticos del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, mediante la cual se le impuso, en su calidad de permisaria del buque EXPRESO OPTIMO II, una multa de 500 U.R por haber infringido el art. 122 del Decreto Nº115/018 y los arts. 2 y 4 del Decreto Nº481/007, en el viaje efectuado entre los días 20 y 26 de abril de 2022 ; o si, por el contrario, corresponde confirmar el acto administrativo referido, por haber sido éste dictado en apego a la regla de Derecho. Para ello, en particular, deberá determinarse si : (i) se han interpretado y/o aplicado de forma errónea los antecedentes de Derecho en los que se basa la Resolución Nº4/2023, por haberse omitido considerar lo dispuesto en los arts. 217, 218 y 219 de la Ley Nº20.075 como norma más beneficiosa para el administrado; (ii) existen vicios en la motivación del acto administrativo encausado; (iii) la Administración omitió ponderar y/o considerar las circunstancias en que el buque ingresó y realizó actividad en zona prohibida, al determinar la sanción a imponer a la actora y (iv) si lo anterior implicó una vulneración de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Por su parte, el objeto de la prueba recae en acreditar los extremos (i), (ii), (iii) y (iv) delimitados previamente. Con relación a la prueba propuesta y en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 166 del CCA, se resolvió por Decreto Nº185/2025, tener por agregada: “(…) La documental de la parte actora que consta a fs. 2 -12 vto., en tanto hace al cumplimiento de los arts. 151, literales d) y e) y 153, literales b) y c) del CCA” y “Los Antecedentes Administrativos aportados por la parte demandada, de conformidad con lo detallado en el Decreto Nº75/2025…”. Asimismo, se intimó “a la parte demandada como se solicita en los puntos 2 a 4 del escrito de fs. 40 – 40 vto., con plazo de 10 días ”, intimación que fue practicada por la Sra. Alguacil a fs. 47 y cumplida por la demandada de fs. 50 a 124. 4) Hechos admitidos, no controvertidos y probados por las partes. Valoración del cúmulo probatorio En primer lugar, corresponde referir a aquellos hechos que, tal como viene de decirse, no conforman el objeto del proceso; se trata de las cuestiones que, si bien fueron planteadas por las partes, no fueron controvertidas por la contraria, ya sea porque fueron expresamente admitidas o no se explicitó nada respecto a las mismas. En palabras que se acompañan, sostuvo Tarigo: “(…) no son, por tanto, hechos controvertidos -y no constituyen por consecuencia objeto de la prueba- aquellos hechos que, siendo controvertibles, no han sido controvertidos. Esa ausencia de controversia o de contradicción a su respecto puede ser tanto expresa como tácita…” (Tarigo, E. Lecciones de Derecho Procesal Civil. T. II. Montevideo. 2007. Pp. 16). Por su parte, en términos similares, afirmó Viera: “(…) los hechos admitidos, expresa o implícitamente, en l a contestación de la demanda, no necesitan ser probados. La prueba de su existencia se encuentra en el hecho de su admisión por el contrario ” (Viera, L. Curso de Derecho Procesal. T. II. Montevideo. 1987. Pp. 84). En el mismo sentido, no integran el cúmulo de debate de esta litis aquellos vicios o causales de nulidad que no fueron alegados por la parte actora en su demanda, postura ya sostenida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y que esta Sede comparte: “(…) corresponde precisar que tal vicio no fue alegado, siquiera implícitamente en ningún pasaje de la demanda por parte de la actora, por lo que su recepción, o aun su consideración, excedería el objeto de la presente controversia (Cf. PALACIO, L., “Manual de Derecho Procesal Civil”, t. I, ps. 143 y ss.; KLETT, S. "Proceso ordinario en el Código General del Proceso", t. I. ps. 54 y ss.; SIMON, L., "El equilibrio entre los principios dispositivo e inquisitivo en los modernos procesos civiles por audiencia", XVIII Jornadas Iberoamericanas y XI. Jornadas Uruguayas de Derecho Procesal, p. 220; entre muchos autores)” (Sentencia Nº24/2025). En efecto, no ha sido cuestionado por ninguna de las partes en autos, que NOLVESUR S.A es titular de un Permiso de Pesca Categoría B Nº2915 y que, en virtud de éste, entre los días 20 y 26 de abril de 2022 se encontraba navegando su buque pesquero EXPRESO OPTIMO II, en aguas nacionales cercanas al Faro de Punta Brava (Montevideo). Asimismo, se coincide con la parte demandada en cuanto a que no fue cuestionado por la actora, el ingreso del busque EXPRESO OPTIMO II a la zona de exclusión ubicada entre el Faro de Punta Brava y la milla 7 marítima (fs. 29 vto.) ni tampoco la inexistencia de comunicación a la Administración respecto de su “paso inocente” por tal área. Lo que discute la parte actora es la intencionalidad con la que lo hizo (fs. 21 y 21 vto.), la forma en que se aplicó la normativa y en la que se consideraron o valoraron las circunstancias del caso, tal como surge de los objetos del proceso y de la prueba fijados. De igual forma, entiende la Sede que tampoco ha sido controvertido por la actora que, en tal oportunidad, se realizó actividad de pesca. Véase que la accionante alega que: “ Si bien la emisión de VMS indicó que la embarcaci ón estuvo por algunos minutos dentro de la exclusión, no hubo intencionalidad alguna por parte de los patrones. La confusión obedeció a la distancia que mide el radar, y el punto de la costa que considera. En ese sentido la posición de VMS nos indica una diferencia de 1,4% de la distancia marcada por el radar, lo que indujo a un mínimo error, ajeno por completo a la voluntad de ingresar o permanecer en zona de exclusión. O sea, no es un rumbo ni paralelo, ni de aproximación a la línea de la costa, son del alejamiento del perfil costero…Carece de sentido lógico, si no fuera fruto de un error involuntario como sostuvimos, ingresar conscientemente a una zona de exclusión sólo por unos metros y escaso tiempo. La realidad enseña que quien tiene cabal conciencia de que ingresó a una zona de exclusión y está cometiendo una infracción, obviamente que no desarrolla su actividad por unos escasos minutos y por tan exigua distancia”. Si bien la actora atribuye su conducta a un error, en el tiempo que permaneció allí, ya sea intencionalmente o no, pudo haber realizado actividad de pesca aun no estando consciente de que lo hacía en zona prohibida. La accionante en su demanda, no hizo mención alguna a la actividad de pesca ni refirió al incumplimiento del art. 122 del Decreto Nº115/018. A ello se suma que en vía administrativa NOLVESUR expresó: “(…) cabe concluir que de ninguna manera hubo actividad de pesca consciente dentro de la zona de exclusión, y que por error, sólo se habría registrado por muy escasos metros y minutos” (fs. 22 de los A.A, resaltado agregado). A su vez, en etapa de alegatos, expresamente indica que no se solicitó, en esta instancia, un reexamen de los hechos sino un reexamen de la aplicación de la normativa que la Administración hizo respecto de los mismos (fs. 135 vto., y 136), por lo que cabe concluir que no existe, tampoco, controversia respecto a la calificación de la infracción como grave. Lo anterior hace aplicable lo dispuesto en el art. 151, literales f) y g) del CCA, los que, en espejo a la carga de la controversia que tiene la demandada (art. 160), establecen la carga de la sustanciación. Ello, además, se confirma con el art. 177 que re gula el contenido de la sentencia y que reza: “ El fallo se pronunciará sobre todas las causales de nulidad invocadas por el actor o los terceros coadyuvantes con su pretensión…” (resaltado agregado). Respecto a la carga de la sustanciación que gravita sobre la parte actora, el Tribunal de lo Cont encioso Administrativo, haciendo referencia al régimen anterior, pero plenamente aplicable también al CCA, ha explicado que: “(…) no se puede soslayar el claro mandato dictado por el artículo 59 del Decreto Ley No. 15.524, cuyo acápite establece lo que deberá contener la demanda de anulación… Al respecto, en términos replicables al proceso contencioso administrativo de anulación, se ha dicho que: “El Ordenamiento Procesal vigente (art. 117 núm. 4) CGP), se afilia -como el anterior - a la teoría de la sustanciación, lo que significa que la demanda debe contener una relación circunstanciada de los hechos que originan el derecho que se alega, la que resulta necesaria para fundamentar el petitum. El objeto de la pretensión y el del proceso, estará constituido no solo por la relación jurídica, sino, también, por los fundamentos de hecho y de derecho que determinan la deducción de dicha pretensión y el petitorio al juzgador. La pretensión procesal debe exponer de manera explícita lo s hechos relevantes de los cuales el actor intenta extraer determinadas consecuencias jurídicas favorables a su interés, de conformidad con el aforismo da mihi factum, dabo tibi ius (…) La causa petendi debe hallarse en los propios términos del relato, en virtud del principio dispositivo y su aplicación en el ámbito relativo al material fáctico. Este límite ha de respetarse por el acto culminante del proceso, la sentencia, so pena de incurrir en vicio de incongruencia (arts. 1º y 198 CGP)” (cf. KLETT, S., “Proceso Ordinario en el Código General del Proceso”, Tomo I, 2ª Ed. Actualizada, F.C.U., Montevideo, 2016, ps. 271/272) …” (Sentencia Nº160/2025). Por lo tanto, aún a riesgo de reiteración, se repite: se encuentra admitido por la actora que en el viaje efectuado entre los días 20 y 26 de abril de 2022, ingresó a zona de exclusión y realizó allí actividad de pesca, sin haber comunicado un eventual paso inocente por tal área a la Administración, lo cual, por supuesto , implica un reconocimiento de las conductas infraccionales tipificadas en los arts. 2 y 4 del Decreto Nº481/007 y 122 del Decreto Nº115/018, así como de su calificación como grave. En segundo lugar, pero relacionado con lo que viene de explicarse, sí es centro de discusión y por ende de prueba la intencionalidad con la que se ingresó a tal área de prohibición , el tiempo y los kilómetros que el buque EXPRESO OPTIMO II recorrió allí, en tanto en ello basa la parte actora su presunta equivocación o error. Apenas se lea con atención la demanda anulatoria y los alegatos de bien probado de la parte actora, surge que lo que se cuestiona es el quantum de la sanción aplicada mediante Resolución N º4/2023 y que dicho cuestionamiento se basa en una err ónea aplicación de la normativa, vicios en la motivación del acto y una vulneración de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Con relación al error alegado por la accionante, entiende la Sede que su agravio es de recibo. En efecto, surge del mapa de navegación agregado a fs. 1 del Expediente Nº2022-7-2-0000239 (A.A) que la zona de exclusión culmina en las 7 millas desde el Faro de Punta Brava y que el buque fue captado a las 6,8 millas, es decir, faltaban 0,2 millas ( 0.321869 km – poco más de 300 metros) para que estuviese fuera de la zona de prohibición. En cuanto al tiempo de estancia en dicha zona, se observa que si se compara la latitud y longitud (que miden la ubicación del buque) con los horarios que arroja el mapa de navegación y los documentos de pesca retenida (fs. 3 y 4 de los A.A), es posible sostener que el barco no estuvo únicamente durante unos minutos dentro de la zona de exclusión el 23 de abril de 2022. Véase que cuando fue captado dentro de la zona de exclusión (mapa) a las 13:54 hs., el barco se encontraba en latitud 35º 02´79 S y longitud 056º 10´09W y en el formulario de pesca retenida de fs. 3 surgen latitudes y longitudes similares a las 10.30 y 15.00 hs., (horas de cala y de vira – hora de “bajada de carga” y cambio de orientación o maniobra del barco), lo cual, además, es coincidente con el Parte de Pesca (fs. 2 A.A). Considerando la distancia requerida para que el buque saliera de la zona de exclusión (poco más de 300 metros) y los horarios, latitud y longitud antes referidas (las que no fueron desconocidas o controvertidas por la actora y que en el caso de los documentos de fs. 3 y 4 fueron aportadas por sus patrones de pesca), puede afirmarse que la prueba diligenciada en autos contradice las afirmaciones de la accionante respecto a que estuvo durante pocos minutos dentro del área de exclusión (fs. 21). Sin embargo, sí asiste razón a la parte actora cuando afirma que el rumbo del EXPRESO OPTIMO II era de alejamiento de la costa de Punta Brava/Punta Carretas y hacia mar adentro, es decir, hacia zona permitida. Ello surge de los datos de latitud y longitud antes referidos y del rumbo con el que navegaba la embarcación, que fue informado por la propia Administración a fs. 70 vto., de estas actuaciones y 5 de los A.A. Por lo tanto, analizados los dichos de las partes y la prueba obrante en autos desde la ópti ca de la sana crítica, puede concluirse que, si bien el buque permaneció por más de unos minutos en zona de exclusión y realizó actividades de pesca allí, su propósito era el de alejarse de ella. En tanto la ubicación captada por el radar VMS, lo muestra a nada más que 300 metros de la zona permitida, se concluye que tal actividad pudo haber sido fruto de un error. Además, a criterio de esta decisora, ello se confirma al observar que la documentación de pesca de fs. 3 y 4 de los A.A, de la que surge la captura retenida, descartada, la información de la ubicación y los horarios de tales actividades fue aportada por los propios patrones de pesca de la actora. Parecería absurdo que, si intencionalmente realizaron ingreso y actividad de pesca en zona de exclusión, presenten la información que lo comprueba. Huelga decir que la parte demandada realiza una extensa defensa con relación a que la responsabilidad de autos es de carácter objetivo y que la intencionalidad que viene de analizarse no enerva la comisión de la infracción, aduciendo que correspondería apl icar la teoría de los actos propios por haber NOLVESUR S.A reconocido su culpabilidad en vía administrativa; cabe aclarar que, como se explicó, la parte actora no parece pretender exonerarse de responsabilidad sino, más bien, cuestionar su graduación en at ención a los parámetros previstos en el art. 81 de la Ley Nº19.175, dentro de los que se encuentra la intencionalidad con la que actuó el infractor. En tercer lugar, fue admitido por la demandada y confirmado por los A.A que la recurrencia promovida por la actora no fue expresamente resuelta en los plazos correspondientes, por lo que cabe la aplicación de la presunción establecida en el inciso final del art. 47 del CCA, la que, al ser relativa, admite prueba en contrario. Pues bien, definidos los hechos que se han tenido por admitidos, las presunciones aplicables y la valoración que se ha hecho respecto a la prueba de autos, corresponde que la Sede prosiga con el examen de juridicidad, esto es, la definición de la normativa aplicable a la situación de hecho que viene de analizarse y de aquellos aspectos que atañen a discusiones netamente jurídicas; será la valoración conjunta de los hechos probados, admitidos y de los aspectos jurídicos, la que dará base al presente fallo. 5) Fundamentos de Derecho 5.1) Sobre el vicio en los motivos del acto administrativo y su vinculación con el principio de retroactividad de la ley más benigna Tal como fue adelantado, la parte actora se agravia por entender que la Administración graduó la sanción considerando lo dispuesto en el art. 82 de la Ley Nº19.175 (en la redacción dada por la Ley Nº19.996 ), disposición más gravosa que la contenida en la Ley Nº20.075, norma que, si bien fue promulgada con posterioridad al acaecimiento de los hechos, ya se encontraba vigente al momento de dictado del acto encausado. En efecto, manifiesta que: “No toma en cuenta la Administración que la Ley Nº20.075 había sido promulgada el 20 de octubre y publicada el 3.11.2022. Por tratarse de una Ley de Rendición de Cuentas entró en vigor el1º de enero de 2023, por lo que al momento del dictado de la Resolución cuya nulidad se pretende (9 de enero de 2023), estaba ya plenamente vigente…cuando se dictó la impugnada el art. 82 de la Ley Nº19.175 ya no dice lo que se expresa en el Considerando IV de la misma, sino específicamente lo siguiente…las graves con una multa de 100 UR (cien unidades reajustables) a 999 (novecientos noventa y nueve unidades reajustables) …” (fs. 17 vto., y 18). En este sentido, lo que alega la accionante atiende a dos aspectos diferentes pero que, en el caso, se vinculan. Por un lado, entiende que existe un error en los antecedentes de Derecho considerados por la Administración para el dictado del acto y por otro , que dicho error se produjo en torno a la aplicación del principio de retroactividad de la ley más benigna; por ende, se agravia también, por existir una vulneración a tal regla de Derecho. Con respecto a este punto, l a Administración demandada, únicamente manifestó lo siguiente: “En lo relativo al agravio de la demandada acerca de la errónea aplicabilidad de la norma – al omitir la aplicación de la Ley 20075 (art. 217; 218 y 219) como norma posterior pero más beneficiosa para el administrado en cuanto reduce el monto de las sancion es de multa… en este aspecto y considerando que por Resolución Nº 253/2023 de fecha 26 de junio de 2023 la Dirección Nacional de Recursos Acuáticos … resuelve no hacer lugar al recurso de revocación y mantener en sus restantes términos la Resolución N º4/2023…Entendiéndose que el tema quedó zanjado, en lo que respecta a la aplicabilidad de la normativa posterior con la sanción más benigna en cuanto al nuevo baremo de las multas a imponer, quedando ampliamente fundamentado en los concluyentes informes de la Asesoría Letrada de la Dinara mencionados” (fs. 29, resaltando original). Pues bien, entiende la Sede que asiste razón a la parte actora, en virtud de lo que a continuación se detallará. En primer lugar, para explicar la relación existente en la especie, entre los dos aspectos antes mencionados, cabe referir a la aplicación de los principios del Derecho Penal al Derecho Administrativo Sancionador, los que a criterio de esta decisora forman parte de un ius puniendi estatal único y que se divide o exterioriza de diversas maneras; por lo tanto, todos los principios que lo informan son aplicables a las múltiples manifestaciones que puede tener, sin perjuicio de valorar tal aplicación en base al bien jurídico qu e se tutele y a las circunstancias del caso. Al respecto, Ruocco, entre otra doctrina nacional, ha sostenido : “….La potestad sancionadora de la Administración, junto a la facultad penal de jueces y tribunales, conforman lo que ha dado en denominarse ius puniendi del Estado, que es único, y del que aquellas potestades no son más que una manifestación…..La potestad sancionadora de la Administración no es una potestad administrativa más, sino que forma parte de la potestad punitiva del Estado…” (Ruocco, G. “Principios de legalidad, tipicidad y de prescripción en materia de actividad sancionatoria de la Administración”. Estudios de Derecho Administrativo Nº2. Montevideo. 2010, p.p. 123). Tal postura ha sido sostenida también por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, al afirmar que: “En suma, los principios inspiradores del orden penal, entre otros, como el de legalidad, culpabilidad, "non bis in idem", proporcionalidad y presunción de inocencia, etc., son de aplicación al Derecho Administrativo sancionador, más allá de los matices que puedan considerarse en mérito a la autonomía de ambas disciplinas” (Sentencia N°61/2017). A nivel comparado, pero plenamente aplicable al punto, Nieto ha explicado: “Tradicionalmente venía siendo considerada como una emanación de la Policía y desde allí ha ido evolucionando hasta llegar a la tesis que hoy es absolutamente dominante, a saber: la potestad administrativo sancionadora, al igual que la potestad penal de los Jueces y Tribunales forma par te de un genérico ius puniendi del Estado que es único aunque luego se subdivide en estas dos manifestaciones ” (Nieto, A . Derecho Administrativo Sanc ionador. España. 2012. p.p. 46). Dentro de estos principios, en lo que a este caso refiere, se encuentra el principio de retroactividad de la ley más benigna, que la Sede entiende aplica a aquellas hipótesis en las que se encuentra en juego la imputación de una infracción administrativa o la graduación de la misma, cuando ha entrado en vigencia una norma que la elimina o atenúa la sanción aplicable, siempre que ello haya sucedido con posterioridad a la fecha de acaecimiento de los hechos y antes del dictado del acto sancionatorio. En opinión de esta decisora, su razón de ser está en el debido equilibrio que debe existir entre la estabilidad, seguridad jurídica e igualdad que dan sustento a nuestro ordenamiento jurídico e incluso, en la razonabilidad que debe presidir al mismo. Carece de sentido y de justicia, por ejemplo, que dos administrados que incurrieron en idéntica conducta infraccional sean juzgados de forma diferente y uno de ellos sancionado de manera más severa, únicamente porque los hechos acaecieron unos días antes de la entrada en vigor de una norma. Con relación a este principio, Delpiazzo explicó: “(…) no resulta cuestionable que en el Derecho Administrativo Sancionador la prohibición de aplicar disposiciones sancionatorias a hechos acaecidos con anterioridad a su entrada en vigor…junto a tal irretroactividad de las normas desfavorables, se admite la retroactividad de las normas favorables…”, indicando que sin norma expresa en el ámbito de tal Derecho, cabe remitirse al art. 15 del Código Penal, 8 inciso 3 del Código Tributario y 9 de la Convención Americana de Derechos Humanos, todos los que prevén que la retroactividad de la ley más benigna. Asimismo, el autor plantea un enfoque adicional del tema que resulta muy acertado:“(…) más que ante una excepción al principio general de irretroactividad de los actos jurídicos cuando se está ante una norma más favorable, se asiste a la situación de varios principios generales de similar valor y fuerza requeridos de necesaria ponderaci ón y adecuada interpretación…se trata de ponderar en el caso los principios en juego de seguridad jurídica con los de igualdad y justicia, asociados respectivamente a la irretroactividad de la norma más favorable (el primero) y a la retroactividad de la norma más favorable (los otros dos)” (Delpiazzo, C. “Retroactividad “in bonum” en materia sancionatoria”. Derecho Administrativo Sancionador. Montevideo. 2025. P.p. 43 y ss.). En segundo lugar , aplicando lo anterior, resulta que en la especie, al momento de dictar la Resolución Nº4/2023, la Administración debió considerar que el art. 217 de la Ley Nº 20.075 dio nueva redacción al art. 82 de la Ley Nº19.175 previendo que las infracciones calificadas como graves, serían sancionadas con “una multa de 100 UR (cien unidades reajustables) a 999 UR (novecientas noventa y nueve unidades reajustables) y las muy graves con una multa de 1000 UR (mil unidades reajustables) a 2000 UR (dos mil unidades reajustables). La acumulación de multas no podrá superar las 2000 UR (dos mil unidades reajustables)”. Dicha norma fue promulgada el 20 de octubre de 2022 y publicada el 3 de noviembre del mismo año. Sin embargo, tratándose de una Ley de Rendición de Cuentas comenzó a regir el 1 de enero de 2023. A partir de ese momento, lo que antes la Ley Nº19.175 (en la redacción dada por el art. 167 de la Ley Nº19.996) sancionaba con multas de entre 500 UR y 2499 UR (infracciones graves), pasó a poderse sancionar con multas menores de entre 100 y 999 UR. En el Considerando IV) de la Resolución Nº4/2023, dictada el 9 de enero de 2023, se dispuso: “que en virtud de lo previsto en el art. 82 de la Ley Nº19.175, en la redacción dada por la Ley Nº19.996 del 03/11/2021 artículo 167, el monto de las multas por infracciones graves como el caso de autos (art. 78 numeral 7), podrá fijarse entre 500 UR…a 2499 UR…”. Incluso, aun en el caso en que la Administración hubiese, involuntariamente, omitido tal aplicación, en el informe emitido por Asesoría Letrada con fecha 26 de junio de 2023, en oportunidad de analizar el recurso revocatorio interpuesto (en el que se había agraviado l a actora respecto a este punto ) debió sugerirse considerar dicha normativa. Tan es así, que al cumplir con la intimación dispuesta por Decreto Nº185/2025, la parte demandada agregó las Resoluciones Nº400/2022 de fecha 16 de diciembre de 2022 y Nº11/2025 de fecha 17 de enero de 2025. En la primera de ellas, la DINARA impuso a otra empresa una multa de 500 UR por infringir las mismas disposiciones que se ventilan en autos. Mediante la segunda de las resoluciones, justamente, se dispuso modificar la primera, adaptando la sanción al art. 82 de la Ley Nº19.175 en la redacción dada por la Ley Nº20.075, ante una petición presentada por la permisaria, incluso cuando el acto originario había sido dictado con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley (fs. 57 a 59 de las presentes actuaciones). En virtud de lo que viene de explicarse, existió un error en los antecedentes jurídicos considerados por la DINARA al dictar el acto administrativo encausado, debiéndose haber basado en las modificaciones de la Ley Nº20.075 para sancionar y no en la redacción previa del art. 82 de la Ley Nº19.175. Ello no es otra cosa que un vicio en los motivos del acto , aspecto que, además, no puede ser subsanado mediante las explicaciones esgrimidas por la Administración al resolver los recursos. En tercer lugar, entiende la Sede lo que la parte actora plantea como un vicio en la motivación del acto, es, en realidad, un vicio en los motivos del mismo. Véase que a fs. 21 vto., y 22, l a parte actora alega como causal de nulidad del acto en cuestión, la existencia de motivación errónea , indicando a que a fs. 24 del expediente administrativo obra un informe de Asesoría Letrada en el cual se indica que el Registro General de Pesca Comercial Industrial informó que NOLVESUR S.A cuenta con antecedentes de sanciones firmes y que: “(…) no se agregan copias de las infracciones a efectos de determinar si son de la misma naturaleza” (fs. 21 vto.). Al respecto, agrega la accionante que: “Pese a lo informado por la Asesoría Letrada, no nos consta que se haya salvado la omisión, desconociéndose entonces la veracidad y relevancia de dicha aseveración, desde que se desconoce la antigüedad de las supuestas infracciones y la naturaleza de las mismas, lo que reviste importancia a la luz de la previsión de los arts. 218 y 219 de la Ley Nº20.075…al referir expresamente a la existencia de sanciones firmes, sin estar ello acreditado en el expediente, sin referir que sean de la misma naturaleza y sin precisar que lo sean en el espacio de tiempo establecido por la normativa en vigor, constituye una motivación insuficiente de cualquier pretensión de sanción por encima del mínimo que legalmente corresponde a partir de la Ley Nº20.075” (fs. 22). Por su parte, la Administración, en su contestación de demanda, se limit ó a afirmar sin más, lo siguiente: “Con respecto a la supuesta ilegitimidad del acto por su contrariedad a la regla de derecho, o por desviación y/o abuso de poder violando principios de legalidad y de motivación del acto deberá tenerse presente que en modo alguno se puede compartir dicha afirmación, la actuación den MGAP fue ajustada a derecho tal como surge de los antecedentes por lo cual se rechaza en todos sus términos dado que se d io cabal cumplimiento al debido proceso…” (fs. 28). Por lo tanto, si bien hay una controversia al respecto, nada argumenta la Administración para defenderse de tal alegación, ni en su contestación de demanda ni en su alegato de bien probado. Pues bien, la Sede entiende que no le asiste razón a la actora respecto al vicio en la motivación del acto, pero sí, lo que describe en su demanda encuadra en un vicio en los motivos del mismo. La motivación no es otra cosa que la expresión de los motivos en el acto o en los antecedentes que le dieron mérito. En el caso, como se verá, sí existen sanciones firmes, por lo tanto, no hay un motivación insuficiente o errónea como alega la accionante. Sin embargo, en aplicación del principio “iura novit curia”, la suscrita encuadrará lo manifestado por la actora como un vicio en los motivos del acto. Veamos: En oportunidad de proponer prueba fue la parte actora quien solicitó se intimase a la Administración a aportar las sanciones a las que se hizo mención en la Resolución N º4/2023 (fs. 40), diligencia que fue dispuesta por la Sede y realizada por la Sra. Alguacil a fs. 47. En oportunidad de cumplirla, a fs. 59, la parte demandada a agregó una planilla con datos de las infracciones imputadas a NOLVESUR S.A desde el año 2003 hasta el año 2020, de las cuales 5 refieren al buque EXPRESO OPTIMO II (años 2003, 2006, 2007 y 2009). De fs. 61 vto., a 63 surgen las Resoluciones Nº12/2025 de fecha 22 de enero de 2025 y 58/2025 de fecha 25 de febrero de 2025 que refieren a infracciones cometidas en los años 2019 y 2020 por la emp resa NOLVESUR S.A, pero respecto a otro buque denominado HECHICERO y a incumplimientos de normativa diversa a la que aquí se cuestiona. Asimismo, de fs. 113 a 123 lucen otras resoluciones sancionatorias que datan de los años 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 y 2010, por infracciones cometidas por NOLVESUR S.A, algunas de las cuales refieren al buque EXPRESO ÓPTIMO II, pero no sólo se trata de hechos acaecidos y sancionados hace más de 15 años, sino que refieren a situaciones y normativa diversa a la que se ventila en obrados. Por esta razón es que se entiende que no hay un vicio en la motivación puesto que, efectivamente tales sanciones firmes sí existen. Sin embargo, la parte demandada incurrió en una errónea valoración de dichos antecedentes en lo que a este caso importa, aspecto que, como se verá, incide también en la graduación de la sanción. En efecto, el art. 81 de la Ley Nº19.175 regula las circunstancias atenuantes y agravantes de las infracciones que tal norma prevé, haciendo expresa referencia, en lo que a los antecedentes sancionatorios atañe, a: “La reincidencia de una misma infracción cometida dentro del plazo de un año”. Tal como se explicó precedentemente, no se ha agregado en autos resolución sancionatoria alguna respecto del buque EXPRESO ÓPTIMO II o de otro buque del cual sea permisaria NOLVESUR S.A de infracciones a la misma normativa o que refier a a los mismos hechos y que haya sido dictada dentro del plazo requerido por la norma, a efectos de ser considerados como una agravante de la conducta. Sin perjuicio de que sobre este punto se ahondará al tratar los principios de razonabilidad y proporcionalidad, corresponde mencionar que la consideración realizada por la demandada respecto de los antecedentes sancionatorios a efectos de determinar la sanción de autos, es errónea, no siendo tales infracciones, motivos válidos en este caso. Al decir de Ruocco y Delpiazzo, los motivos del acto son “(…) las circunstancias de hecho y de Derecho que preceden al dictado del acto administrativo y cuyo acaecimiento encarta, en forma más o menos determinada, en la norma atributiva de competencia. El motivo es el porqué de la manifestación de voluntad… Si los hechos no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia o falta de motivo; cuando no caben en el supuesto de la norma atributiva de competencia, el acto estará viciado por ilegitimidad o errónea aplicación de los motivos” (Ruocco, G y Delppiazo, C. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración. Montevideo. 2013. P.p. 41 , resaltado agregado), por lo que se concluye que el actuar administrativo reseñado ha derivado en un vicio en los motivos, elemento sustancial de cualquier decisión estatal que, de faltar, falsearse o ser erróneo, determina su ilegitimidad. 5.2) Sobre la vulneración a los principios de razonabilidad y proporcionalidad y su relación con la motivación del acto encausado Conforme surge de la demanda anulatoria, NOLVESUR S.A entiende que existe, en la especie, una vulneración de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, en tanto: “(…) la Administración habiendo optado por una sanción mínima (cuando examinó el hecho en el contexto normativo que creía vigente), termina luego defendiendo la aplicación de una sanción que se encuentra en la mitad superior del guarismo vigente, lo que, o bviamente es reservado a sanciones más extremas, frente a infracciones más extremas. Esa línea argumental oportunista, fruto de la causalidad, más que de una aplicación ponderada de su potestad sancionatoria, conspira contra los principios de razonabilidad y proporcionalidad…siendo intención de la Administración la aplicación del mínimo previs to en la normativa, coherentemente debería aplicar dicho mínimo pero conforme los valores de la nueva normativa, o sea 100 Unidades Reajustables. El argumento de la Administración en cuanto que igualmente la sanción aplicada se encuentra dentro de los guar ismos de la nueva norma, no puede ser de recibo” (fs. 20 y 20 vto.). Tal como se analizó en el apartado 4) de este pronunciamiento, la accionante no cuestiona la comisión de la infracción sino la graduación de la sanción impuesta por el MGAP; basa tal agravio en tres argumentos, a saber: (i) su intencionalidad; (ii) la inexistencia de antecedentes sancionatorios similares en, al menos, los últimos 25 años y (iii) lo resuelto por la Administración en casos similares. Todos estos aspectos ya fueron tratados previamente , pero a efectos de analizar los vicios en los motivos y motivación del acto. Sin embargo, como bien se adelantó, impactan también en su razonabilidad y proporcionalidad. Para abordar de la forma más clara posible este agravio, este capítulo se estructurará de la siguiente manera. Primero, se hará referencia al contenido de estos principios. Segundo, a los límites en los que esta Sede jurisdiccional debe ejercer su revisión. Tercero, se aplicarán tales conceptos a este caso, considerando las previsiones de la Ley Nº19.175. Con relación al primer punto, cabe replicar las palabras de Durán Martínez y Vázquez, al decir que: “ Como explica Durán -de modo prístino y preciso - ambas nociones tienen un contenido conceptual diverso, más allá de su uso por la doctrina ha sido muchas veces indistinto. En definitiva, la razonabilidad tiene la cualidad de principio general o meta principio, en palabras de Cassagne, en tanto que la proporcionalidad constituye una expresión o manifestación de la razonabilidad, como subprincipio derivado de ésta ” y continúa explicando Vázquez, citando a Cajarville, que la razonabilidad plantea: “(…) la exigencia de un comportamiento conforme a la razón, tanto en su significación primaria de facultad o capacidad de alcanzar el conocimiento de esencias y valores y de obrar conforme a fines, como en la otra de proporción (ratio) resultante de una comparación” (Vázquez, C. “Graduación de la sanción administrativa: principios de razonabilidad y proporcionalidad ”. Derecho Administrativo Sancionador. Montevideo, 2025. P.p. 224). A su vez, ya hace algunos años, apuntaba Cajarville: “Es necesario, además valorar la adecuación razonable – cuantitativa y cualitativamente – de lo dispuesto por el acto a los motivos que llevaron a su dictado, y su razonable idoneidad –también cuantitativa y cualitativa - para lograr el fin debido; la irrazonabilidad en cualquiera de esos aspectos configura el vicio que la ley uruguaya denomina “abuso o exceso de poder” determinante de su ilegitimidad y consiguiente invalidez” (Cajarville, J. P. Sobre Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 2007. P.p. 366). Por su parte, respecto a la proporcionalidad, pueden distinguirse dos facetas. Una, de índole cualitativa, en la que debe analizarse la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto de la medida en cuestión. Otra de índole cuantitativa si se quiere, que atiende, como ha dicho el Tribunal de lo Contencioso Administrativo , a que: "La intensidad de la sanción debe ser proporcionada a la gravedad de la transgresión” (Sentencia Nº588/2016). Asimismo, el Tribunal citando a Nieto, ha indicado que este principio: "(…) opera en dos planos: en el normativo, de tal manera que las disposiciones generales han de cuidarse de que las sanciones que asignen a las infracciones sean proporcionales a éstas; y en la aplicación, de tal manera que las sanciones singulares que se impongan sean igualmente proporcionales a las infracciones concretas imputadas" (Sentencias Nº156/2004 y Nº634/2009, entre otras). Con respecto al segundo punto, debe realizarse un minucioso y a la vez cauteloso análisis de la discrecionalidad con la que cuenta la Administración para la elección de las sanciones a aplicar y el control que de ello cabe a esta Sede jurisdiccional. En este sentido, corresponde enfatizar que a criterio de quien escribe, no existen actos que de por sí o a priori puedan considerarse discrecionales, por la simple pero relevante razón de que ello sería casi como sostener que existen reductos de actividad administrativa exentos de control, lo que, incluso , con el CCA se ha reducido aún más, puesto que se ha derogado toda referencia a actos administrativos excluidos de este control jurisdiccional. En todo caso, lo que puede ser discrecional de la Administración es el ejercicio de determinadas potestades , con la salvedad de que nada es completamente reglado o completamente discrecional; máxime si consideramos que la discrecionalidad encuentra sus límites en la regla de Derecho y que, bien interpretados y aplicados los principios generales, es muy pequeño e l ámbito que escapa a ellos. Así, citando a Ruocco, cabe entender que: “Con un criterio técnico riguroso cabría negar esta categorización, porque no se trata de una c ualidad de los actos, sino de la actividad, anterior a la emisión del acto, y porque en todo caso siempre existe algún elemento reglado para la actividad, y a la vez, la Administración realiza actividades con cierta libertad cuando ellas no pueden regularse íntegramente…La discrecionalidad es un poder, pero a la vez deber primario de la Administración – propio de todo obrar humano – y al decir de BRITO (2004:445-446), implica un juicio de ponderación, sensatez y tacto para actuar… en el entendido de que ningún acto es completamente discrecional, existen elementos reglados sujetos a control ju risdiccional…” entre los que la autora menciona la forma, la moti vación, el procedimiento, el motivo y el fin (Ruocco, G y Delpiazzo, C. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y contratos de la Administración. Tomo I. Montevideo. 2013. P.p. 142 y ss.). En lo que respeta a la graduación punitiva administrativa, el Estado tiene discrecionalidad para elegir la sanción que aplicará en cada caso concreto, dentro de los límites y con las atenuantes y agravantes que le impone el ordenamiento. Es decir, dentro d e una gama de posibles sanciones, todas igualmente legítimas, la Administración puede elegir aquella que cree más conveniente y oportuna (razones de mérito), siempre que tal elección esté dentro de los parámetros que le fija la norma. Eso es, en esencia, l a discrecionalidad, nada más. Ahora bien, la razonabilidad y proporcionalidad que vienen de analizarse no coadyuvan a tal discrecionalidad; por el contrario, la limitan, la guían. Al decir de Vázquez: “(…) la admisión de la razonabilidad y la proporcionalidad como límites de la discrecionalidad implica la posibilidad del control del acto, en aplicación de las reglas de la lógica, de las reglas técnicas propias de la materia de que se trate, y de la valoración jurídica, ponderando la adecuación de lo dispositivo al supuesto de hecho, su idoneidad o aptitud para el fin y la coherencia entre supuesto y fines propuestos. Cuando la Administración actúa evadiendo tales límites, esto es, cuando en ejercicio de s us potestades discrecionales, dicta un acto contrario a una regla de Derecho, irrazonable o desproporcionado respecto de su motivo o fin… ese acto es susceptible de ser anulado por ilegitimidad ” (Vázquez, C. “Graduación de la sanción administrativa: principios de razonabilidad y proporcionalidad ”. Derecho Administrativo Sancionador. Montevideo, 2025. P.p. 228). De la mano con ello, el juez contencioso anulatorio no puede decidir por la Administración cuál es la sanción que corresponde aplicar, no puede sustituirse a ella, siempre que aquella, cumpliendo con todas las condiciones antes referidas, tenga varias alternativas entre las cuales optar. Sin embargo, entiende esta Sede que si luego de analizadas las circunstancias del caso y las reglas de Derecho en juego, todo lleva a concluir que hay una única opción válida, será el juez quien, en defensa de los derechos en cuestión, deba orientar a la Administración hacia tal decisión. En cuanto al tercer punto a abordar, vale decir que, teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, asiste razón a la parte en cuanto a que existió una vulneración de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Al analizar el acatamiento de estos principios, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ha considerado los mismos aspectos que vienen de mencionarse: "Como surge de dicho precepto, la Administración, si bien tiene la facultad discrecional de graduar la multa a imponer, debe ponderar los parámetros normativamente establecidos que coexisten con la referida potestad discrecional: la gravedad de la infracción; las reincidencias y las circunstancias en que se produzca la infracción. Se trata de elementos reglados que encausan la facultad discrecional de la Administración para elegir la reprimenda dentro del abanico de aquellas legalmente posibles (sentencias No 129/2014 y, en especial las Nos 79/2016 y 425/2016)" (Sentencia Nº548/2017). En efecto, tal como se explicó en oportunidad de valorar el cúmulo probatorio de autos, la Sede entiende que el ingreso del buque pesquero EXPRESO OPTIMO II a la zona de exclusión pudo deberse a un error y que , por ende, la actividad de pesca realizada el día 23 de abril de 2022, pudo ser concretada sin consciencia de que se estaba en zona prohibida. Como se dijo, ello no enerva la comisión de la infracción a los arts. 2 y 4 del Decreto Nº481/007 y 122 del Decreto Nº115/018, pero sí incide en su graduación. A su vez, se reitera que la inexistencia de antecedentes sancionatorios similares en, al menos, los últimos 25 años (puesto que los que existen no refieren a incumplimientos de la misma normativa como exige el art. 81 citado) configura una atenuante que debe ser considerada a la hora de elegir dentro del guarismo regulado en el art. 82 de la Ley Nº19.175, que en base a lo analizado en el apartado 5.1, reside entre “una multa de 100 UR (cien unidades reajustables) a 999 UR…”. Lo anterior se intensifica considerando que lucen agregadas a fs. 57 vto., a 58 vto., resoluciones en las que, ante casos de incumplimientos de igual naturaleza, la Administración decidió abatir la sanción. Tal como afirma la actora, cuando la parte demandada interpretó (erróneamente) que la normativa aplicable era la Ley Nº19.175 en su redacción anterior a la dada por la Ley 19.996, aplicó el mínimo dentro del guarismo previsto (500 a 2499 UR). Si bien no surge del acto administrativo ni de sus antecedentes qué consideró la Administración para optar por la graduació n mínima (obligación que, en zona de discrecionalidad, encuentra un estándar aún mayor), atendiendo a las circunstancias que vienen de reseñarse, abatido el guarismo, resulta desproporcionado e irracional que se opte por imponer 500 UR cuando ello implicaría pasar de la graduación menor a más de la mitad del guarismo previsto por la modificación de la Ley Nº20.075. En este sentido, corresponde mencionar que si bien la parte actora, en su alegato de bien probado (fs. 133 vto.) , manifiesta que en autos: “NOLVESUR S.A CON E STADO – MINISTERIO DE GANADERIA, AGRICULTURA Y PESCA. ACCIÓN DE NULIDAD ” - Ficha N º12/2024 que se tramita ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (en los que se ventila idéntica cuestión que en obrados, pero respecto de otra res olución) el MGAP, al contestar la demanda anulatoria, se allanó a la pretensión, por entender aplicable la Ley Nº20.075 y, por ende, menor la multa a aplicar, ello no ha sido aportado como prueba a estos obrados. Por todo lo anterior, se entiende que la imposición de una multa de 500 U.R en la espec ie, dadas las circunstancias que vienen de describirse, no resulta proporcional y razonable, por lo que, tal graduación es ilegítima. 5.3. Colofón Resta decir que si bien la parte actora, en su demanda, peticionó la nulidad de la Resolución Nº4/2023 sin más, tal como fue analizado previamente, existe un reconocimiento respecto de la comisión de la infracción, reconocimiento que surge más patente aún, en etapa de alegatos, oportunidad en la cual, manifestó: “(…) consideramos que corresponde la aplicación en el caso de autos, de los arts. 217, 218 y 219 de la Ley 20.075, que modifican los arts. 81 y 82 de la Ley 19.175, reduciendo la cuantía de las sanciones y modificando las circunstancias atenuantes y agravantes …la contestación se explaya en el examen de la infracción imputada y que es objeto de sanción. Pero apenas se lea la demanda con atención, se apreciará que no se solicita un ree xamen de los hechos, sino un reexamen jurídico, en lo sustancial, a dos puntos : a) la san ción debió ajustarse a los mínimos vigentes en el momento del dictado de la resolución… y b) errónea ap reciación de los antecedentes, en cuanto NO es cierto que la empresa hubiera sido alguna vez sancionada por hechos d e la misma naturaleza de los que se imputan” (fs. 135 vto., y 136). Atento a ello, la cuestión debatida, como se explicó, reside en la graduación de la sanción, la cual fue examinada a la luz de los agravios esgrimidos por la actora. Por lo tanto, entiende la Sede que , si bien no se peticionó expresamente la nulidad parcial de la Resolución Nº4/2023, ello surge sin e sfuerzos de sus dichos, al afirmar que lo que encuentra ilegítimo y la agravia es el monto de la multa que la Administración aplicó. Asimismo, es de justicia que, existiendo vicios en el acto administrativo, éste se anule, pero que tal anulación no sea absoluta, en cuanto existe una admisión respecto de los hechos que dieron mérito a la infracción. 6) Orientación de cumplimiento y posibilidad de recomposición El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. Tal como surge del apartado anterior, se han analizado tanto los vicios enunciados por la parte actora, como las defensas esgrimidas por la parte demandada, indicándose de forma clara cómo, en este caso, debió actuar la Administración para dictar un acto administrativo legítimo. Por esta razón, y en honor a la brevedad, la Sede se remite a los desarrollos precedentes, en los cuales constan los fundamentos de la decisión. A su vez, el inciso segundo del art. 190 del CCA, reza: “ Cuando la irregularidad refiera a las formalidades exigidas a los actos o trámites del procedimiento administrativo previo, el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo. No se rá admisible la recomposición de un procedimiento ya reconstituido”. No estamos ante un caso en el cual la ilegitimidad del acto haya fincado en una irregularidad o vicio formal, hipótesis en las cuales, bajo el CCA, podría admitirse la recomposición del procedimiento administrativo que llevó a su dictado. Es postura de esta Sede que cuando el acto se encuentra inficionado por un vicio en sus motivos, ya sea que se trate de inexistencia, falsedad o error en los mismos, como sucede en la especie y, además, vulneraciones a los principios de proporcionalidad y razonabilidad, hay una irregularidad sustancial que impide recomposición alguna al respecto, a lo que se suma que se trata de una anulación parcial, únicamente en lo que atañe al monto de la sanción. Por los fundamentos expuestos y la normativa antes citada, LA SRA. JUEZ LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 1°TURNO FALLA: 1) Ampárase parcialmente la demanda instaurada y en su mérito, anúlase parcialmente el acto administrativo encausado, sin sanción procesal especifica 2) A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los letrados intervinientes en $ 50.500 (pesos uruguayos, cincuenta mil quinientos). 3) Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 4) Intímase a la parte demandada a retirar los antecedentes administrativos en caso de haber sido aportados en soporte papel y encárguese a la Oficina Actuaria su eliminación del servidor de la Sede, si hubiesen sido aportados en soporte digital. 5) Oportunamente, archívese.