Sentencia Interlocutoria N° 124/2025

Montevideo, 24 de julio de 2025. SENTENCIA Nº 124/2025 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados “ Mesa Nin, Paulina y otros con Universidad de la República. Acción de nulidad” (Ficha: 469/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, en mérito a las medidas peticionadas por los accionantes. RESULTANDO: 1) A fs. 27 se presentaron Paula MESA NIN, Juan Manuel PARADA y Felipe SUÁREZ, solicitando -en forma peliminar - la suspensión de los efectos del acto administrativo “tácito” que les retiró la calidad de estudiantes universitarios, a la vez que solicitaron la adopción de medidas cautelares positivas consistentes en “librar órdenes ejecutorias a la Administración para que habilite a los comparecientes a la inscripción a exámenes a materias del segundo semestre en la carrera de Psicología” (fs. 27). La decisión d e la Administración se habría basado en la no presentación del Formulario A-69 en formato papel (fs. 28). 2) Al respecto señalan que han interpuesto los recursos administrativos correspondientes, en cumplimiento de lo requerido por el art. 118 inc. 2. Además, detallan los fundamentos de cada una de las medidas solicitadas, alegando cumplir con los presupuestos correspondientes. 3) En tal sentido, en cuanto a la suspensión de ejecución , que solicita como medida cautelar y en forma preliminar (fs. 29 vto.), sostuvo que el acto es manifiestamente legítimo, siendo violatorio del principio de buena fe y de la teoría de los actos propios, a lo que agrega que se habría violentado el derecho de defensa y el debido procedimiento administrativo por no existir acto expresado y no haberse conferido oportunidad de formular descargos con anterioridad a la decisión. También recurre a la teoría del balance, destacando el daño que sufren los accionantes y que el acogimiento de la medida no afectaría a la Administración actuante. 4) Por otra parte, respecto a la “medida cautelar positiva” entiende que se trata de una medida admisible y es de aplicación en un caso como el de autos en el que la Administración incumplió un deber legal específico. Asimismo, refiere al cumplimiento de los requisitos del art. 126, solicitando la exoneración de contracautela. Es así que solicita que la Sede libre “órdenes ejecutorias” para que la demandada habilite: “(i) En el plazo de 48 horas la inscripción a exámenes de las asignaturas correspondientes cursadas por cada compareciente. (ii) Habilite la inscripción a las asignaturas correspondientes al segundo semestre. (iii) Reconozca asignaturas cursadas y aprobadas por los comparecientes.” 5) Con el escrito, adjunta prueba y en definitiva, solicita - previa sustanciación- la suspensión de los efectos del acto y el libramiento de órdenes a la Administración para que rehabilite la calidad de estudiantes universitarios a los comparecientes. CONSIDERANDO: 1) La Sede dará trámite a la solicitud de suspensión de los efectos del acto tácito impugnado; mientras que rechazará la pretensión cautelar entendiendo que la misma excede el ámbito de jurisdicción de esta Sede Contencioso Anulatoria. 2) Sobre la medida anticipativa de suspensión de los efectos del acto . La suspensión de los efectos del acto administrativo es una medida anticipativa que pretende precaver los daños (graves) que puedan irrogase al destinatario del acto administrativo, o quien se encontrare afectado por él, siempre que se verificaren ciertas condiciones, y durante el tiempo que insuma la dilucidación de la cuestión principal. En este sentido, la doctrina conceptualiza a estas medidas como “aquellas que se disponen a través de una resolución del tribunal y cuya finalidad específica es evitar el perjuicio adicional que se causa a la parte actora, por no satisfacerse su pretensión durante el tiempo que demora el proceso, a cuyo efecto se utiliza una única técnica : el acogimiento anticipado y provisional de una pretensión, mediante una resolución que luego podrá ser confirmada o revocada por la sentencia definitiva” (V ALENTIN, G.; El sistema de justicia administrativa; FCU: Montevideo, 2025; p. 380). En similar sentido se habían pronunciado CAJARVILLE (“Sobre la suspensión de los efectos del acto administrativo” en Sobre Derecho Administrativo , Tomo II; FCU: Mdeo., 2008; p. 684) y ABAL, agregando este último autor que los presupuestos de éstas son “ la probabilidad de que se dicte en el futuro una sentencia acogiendo la pretensión y la existencia de un daño particularmente grave que se causa a la parte por la demora en satisfacer la pretensión (ABAL, A.; “Medidas provisionales y cautelares en el proceso de anulación de actos administrativos” en VÁZQUEZ, C. (Coord.) Estudios jurídicos en homenaje al Profesor Juan Pablo Cajarville Peluffo; FCU: Mdeo., 2011; pp. 665 y 666). De tal forma entonces, en la categorización efectuada por la ley procesal, se tipifica a esta medida como “medida anticipativa” y no como cautelar. Ello puesto que implica adelantar, en forma provisional, el resultado que podría obtenerse con una Sentencia definitiva estimatoria de la pretensión principal que eventualmente se ejercitare. Es decir, no se adelanta el resultado en sí, ya que la eliminación definitiva de los efectos del acto administrativo impugnado (y, por tanto, de la insatisfacción jurídica que motivó la pretensión) sólo puede lograrse con la sentencia (firme) que declare la nulidad. Pero , ejercitándose en forma preliminar logra que, durante el procedimiento administrativo y eventualmente, el jurisdiccional, no sigan extendiéndose los efectos del acto que se ha invocado como lesivo. Por ello, aunque se reglamenta conjuntamente con las medidas cautelares (Capítulo 2 el Título IV), los artículos 131 a 134 establecen un procedimiento propio para el trámite de la suspensión dada su naturaleza. Como “medida anticipativa” , la suspensión es propia de la jurisdicción anulatoria, puesto que la declaración de nulidad determina inexorablemente la absoluta ineficacia del acto cuestionado; por ello, anticipar la sentencia supone justamente esa ineficacia provisional, la suspensión de los efectos jurídicos que el acto estaba llamado a desplegar. Así, su tramitación se habrá de desarrollar por la vía de los incidentes fuera de audiencia (art. 138), y se exime de contracautela (art. 134 inc. 2), sin perjuicio de regirse “en lo pertinente” por lo establecido en sede de medidas cautelares. De esto último se desprende, por ejemplo, que las potestades de este tribunal, competente bajo el art. 128, serán las dispuestas por el art. 127. A su vez, en cuanto a los efectos de la sentencia que eventualmente acogiese la medida, el CCA dispone que “ Decretada la suspensión de la ejecución del acto administrativo, la Administración quedará absolutamente inhibida de ejecutarlo o aplicarlo como supuesto para el dictado de otros actos administrativos hasta la finalización del proceso anulatorio ” (art. 133). Es decir, una vez adoptada la medida anticipativa, la Administración no sólo queda inhibida de la ejecución directa del acto por el que se hubier e accionado, sino que, al mismo tiempo, queda privada de desarrollar cualquier conducta o dictar cualquier otro acto que tuviera por efecto desconocer esa suspensión. Es decir, no podrá realizar otros actos que fueren contrarios a lo dispuesto o que lograren el mismo efecto, puesto que ello sería desconocer la eventual Sentencia de suspensión. De tal razonamiento se desprende que, en algunos casos, la suspensión que se dispusiere, al suponer la no realización de actos contrarios a lo dispuesto, puede ir más allá de la sola suspensión provisoria de los efectos del concreto acto impugnado. 3) Sobre la medida cautelar solicitada. Las medidas cautelares en el CCA . Las medidas cautelares suponen la adopción de mecanismos que tengan por fin asegurar el cabal cumplimiento o ejecución de la sentencia que habría de dictarse en el proceso principal. Es decir, con estas medidas se busca mantener un estado de situación que permita que, una vez dictada la sentencia definitiva y si ésta acogiera la pretensión, sea fácticamente posible la satisfacción del interés del accionante. Al respecto, explica V ALENTIN que “las medidas cautelares son aquellas que se disponen a través de una resolución del tribunal, en forma preliminar o durante el transcurso de un proceso principal de cualquier tipo. Además, a través de distintas técnicas persiguen una finalidad específica, que es la de evitar la frustración de la efectiva ejecución forzada de otras resoluciones procesales ” (V ALENTIN, G.; “No todo es cautelar: hacia una tipificación de figuras distintas en perspectiva comparada”, Revista IUS ET VERITAS N°68, agosto 2024; p. 159). En cierta forma, son medidas que se desprenden del principio de tutela judicial efectiva y buscan evitar la ineficacia fáctica del proceso jurisdiccional. A su vez, las medidas podrán ser conservativas o innovativas (como en este supuesto), pero en cualquier caso presuponen y requieren que existan razones jurídicas que evidencien la posibilidad de que la pretensión sea finalmente acogida (fumus bonis iuris), y la factibilidad de que el transcurso del tiempo frustre la posibilidad real de ejecutar una eventual sentencia de condena (periculum in mora); a su vez, por los daños que su fijación puede irradiar, se suele requerir la prestación de una contracautela. En concreto, en el CCA, el art. 126 requiere: (a) la necesidad de la medida para la protección de un derecho o un interés legítimo , a juicio del tribunal interviniente, (b) que exista peligro de lesión o frustración del mismo por la demora del proceso, (c) que se constituya contracautela en los casos y en la forma que el tribunal determine, y (d) que se hayan interpuesto los recursos correspondientes incluso cuando no se hubiere agotado la vía administrativa o que, habiéndose agotado ésta, se está en plazo para ejercer la acción. 4) La medida que se requiere y su alcance. En el caso que se plantea, los actores pretenden que la Sede disponga órdenes que obliguen a un hacer de la Administración; es decir, que se conmine al Ente demandado a realizar una acción con la cual se vería satisfecho su interés. Tal como surge del escrito precedente, los accionantes requieren que se le ordene a la Administración que habilite la inscripción a los exámenes y cursos en forma casi inmediata (plazo de 48 horas), y que se reconozcan las materias cursadas y resultados obtenidos en el primer semestre del año. Lo que supone disponer una obligación de “hacer”, motivo por el cual se entiende que los accionantes refieren a medidas cautelares “positivas”. 5) El ámbito de jurisdicción que corresponde a esta Sede . El Código de lo Contencioso Administrativo (CCA), supuso una modificación trascendente en cuanto a la regulación normativa referida a las medidas cautelares que pueden adoptarse bajo esta jurisdicción. Es más, reconoció expresamente la potestad cautelar genérica de la jurisdicción contencioso anulatoria y amplió el abanico de medidas que pueden disponerse de acuerdo con la oportunidad en la que se planteen y la finalidad que quiera cumplirse (así se reg ulan las medidas preliminares, las anticipativas, las cautelares). Tal como ha señalado la doctrina “ El CCA consagra, en forma acorde al principio de tutela jurisdiccional, una amplia procedencia de las medidas cautelare s” (V ALENTIN, G.; El sistema de justicia administrativa; FCU: Montevideo, 2025; p. 358). No obstante, todas ellas deben ser analizadas bajo la óptica del ámbito jurisdiccional que a este sistema corresponde de acuerdo con las disposiciones constitucionales aplicables. En efecto, más allá de la amplitud legal en referencia a la potestad cautelar, “esas medidas siempre deben estar conectadas, instrumentalmente, con la sentencia cuya ejecución se quiere garantizar” (V ALENTIN, G.; El sistema de justicia administrativa; FCU: Montevideo, 2025; p. 359). De tal forma, de acuerdo con los arts. 309 y 310 de la Constitución, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo está habilitado para anular o confirmar, total o parcialmente, actos administrativos definitivos contrarios a una regla de derecho o dictados con desviación de poder , disposiciones que se entienden aplicables a todo el sistema orgánico. A lo que debe agregarse que, con la vigencia del CCA, todos los actos son procesables (art. 39 ), con la única excepción de los actos legislativos, los jurisdiccionales y aquellos que se encuentran excluidos por disposición constitucional. De tal delimitación se desprende que las medidas -de cualquier naturaleza- que puedan adoptarse bajo esta jurisdicción deben tener directa relación con aquello que puede resolverse en última instancia. Es decir, deben tener directa relación con el eventual contenido anulatorio de la Sentencia que resolviese en forma definitiva el proceso principal. En consecuencia, esta Sede no tiene la potestad de conceder a través de una medida preliminar, una pretensión que excede lo que podría obtenerse con el dictado de la Sentencia definitiva. En similar sentido se ha pronunciado la Sede homóloga de 1º Turno en Sentencia Nº 1/2025. Lo mismo se desprende de los artículos 118 inc. 1° y 125 inc. 1°. El primero, al referir a los procesos preliminares y su procedencia, menciona la amplitud de las medidas que pueden solicitarse y adoptarse en forma anticipada, pero especifica que en cualquier caso las medidas deberán estar “ relacionadas con el proceso ulterior”. De forma que, siendo el proceso ulterior, necesariamente, una pretensión anulatoria, solamente pueden adoptarse medidas preparatorias, cautelares o anticipativas que se vinculen directamente con el objeto anulatorio. El segundo artículo, ya en sede de procesos cautelares y anticipativos, concretamente, establece nuevamente la amplitud para proponer y adoptar medidas de este tipo, pero siempre que su finalidad fuese “ tendiente a asegurar el cumplimiento de la eventual sentencia definitiva a dictarse en el proceso principal ”. Es decir, sólo se pueden adoptar aquellas medidas que tiendan a asegurar que , en caso de dictarse una sentencia anulatoria, ésta podrá ser eficazmente ejecutada, logrando así la satisfacción del interés ejercitado. De tal forma , este tribunal no puede acceder por la vía de las medidas cautelares o anticipativas a pretensiones que exceden el ámbito de su jurisdicción en una futura y eventual sentencia definitiva . Por tanto, la medida en sí misma o en su procedencia acorde a la situación fáctica descripta, no puede ingresar en el análisis de esta Sede que debe estar al texto constitucional y a la delimitación que de su jurisdicción hace ésta y el propio CCA. Esta Sede no puede excederse, y solamente está habilitada para entender en aquellos casos en que se ejercite una pretensión anulatoria; o bien, cuando se soliciten medidas que tiendan a asegurar o anticipar el eventual resultado anulatorio. En el caso, esta Sede, por Sentencia definitiva ante la tramitación de la pretensión principal, no podría imponer a la Administración un hacer, no podría conminarle a desarrollar una determinada conducta o efectuar una acción. La potestad otorgada al Juez bajo esta jurisdicción es únicamente la de confirmar o anular (total o parcialmente) el acto sometido a su entendimiento y, más allá de la triple naturaleza que esa Sentencia pueda tener, en ningún caso puede imponer una obligación de hacer. Si el hacer es consecuencial a la nulidad o es necesario a los efectos de cumplir cabalmente la sentencia anulatoria, es una cuestión fáctica, pero no puede conformar la resolución del caso. En concreto, este Sede no podría en una eventual Sentencia Definitiva, obligar a la UDELAR a admitir la inscripción de los comparecientes a cursos o exámenes ni a reconocerles las materias cursadas o aprobadas. En cambio, sí podría, en caso de que se acogiese la pretensión, resolver la nulidad del acto (en este caso, implícito) que dispuso lo contrario. Lo anterior. a su vez, siendo obligatorio para la Administración, implicará la no realización de acciones que supongan incumplir la Sentencia que eventualmente eliminase los efectos del acto impeditivo que se impugnase. A ello se agrega que, el disponer tales órdenes a la Administración no asegura la posterior ejecución de la Sentencia, no tiende a favorecer la eficaz ejecución de una eventual sentencia que acogiese la pretensión principal. Por el contrario, podrá precaver daños, lo que no conforma el ámbito competencial de esta sede anulatoria de acuerdo con el art. 312 de la Constitución. 6) Por tanto , se impone el rechazo liminar de la medida cautelar solicitada, en tanto el inciso final del art. 128 del CCA (aplicable en función de lo dispuesto por el art. 121) establece que “Si el tribunal se considerare incompetente, deberá rechazar de plano su intervención. Sin embargo, la medida ordenada por un tribunal incompetente será válida si se cumplen los demás requisitos legales, debiendo remitirse las actuaciones, no bien sea requerido o no bien se ponga de manifiesto la incompetencia no prorrogable, al tribunal que sea competente”. Por lo que, tratándose de una pretensión que excede el ámbito jurisdiccional de esta Sede Con tencioso Anulatoria corresponderá, eventualmente, que los comparecientes concurran ante la jurisdicción correspondiente. 7) El trámite correspondiente a las medidas. En las medidas anticipativas, la regla es la bilateralidad , de acuerdo con el trámite incidental (fuera de audiencia). En cambio, respecto de las medidas cautelares, la regla es el trámite unilateral; así se recoge por el art. 129 inciso 2° del CCA. Es por ello que la doctrina destaca que el trámite de las medidas cautelares es reservado (unilateral) y el de las medidas anticipativas es bilateral (Cf.: ABAL, A.; “Medidas provisionales y cautelares el proceso de anulación de actos administrativos”, en V AZQUEZ, C. (Coord.) Estudios jurídicos en Homenaje al Profesor Juan Pablo Cajarville; FCU: Montevideo, 2011; p. 666). En el caso, si bien se ha solicitado el trámite bilateral de la medida anticipativa y de la cautelar, siendo que únicamente se dará trámite a la medida anticipativa de suspensión, la bilateralidad surge no sólo de lo requerido por la parte, sino especialmente, de la expresa disposición legal en tal sentido (art. 132 inc. 1 y art. 138 inc. 1º). Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1. Tener por presentados a los actores, con la documentación adjunta, por denunciado el domicilio real (art. 84) y constituido el procesal, anotándose. Se tiene presente la representación procesal conferida, la que debe ajustarse a los términos del art. 70 del CCA, así como las autorizaciones otorgadas, ajustándose a lo dispuesto por los artículos 107, 108, 109 y 112 del CCA y art. 85 del CGP. 2. Conferir traslado a la demandada de la solicitud de suspensión de los efectos del acto impugnado, por el plazo de 6 días (arts. 132 inc. 1º y 138 inc. 1), emplazándose en la casilla de correo electrónico oportunamente constituida ante el TCA, con carga de remitir los antecedentes administrativos completos. A tales efectos, se deja saber al demandado que dichos antecedentes administrativos deben aportarse en soporte informático. El archivo será copiado en el servidor de la Sede y el medio de almacenamiento externo será entregado al actor, como copia. En ca so de que este expediente deba ser elevado al TCA, se proveerá al respecto. Si el expediente administrativo original no fuese electrónico, deben aportarse copias impresas de acuerdo con el art. 85 del CCA. 3. Rechazar la medida cautelar requerida, por carecer esta Sede de jurisdicción al respecto.