Sentencia Definitiva N° 122/2025

Montevideo, 16 de julio del 2025. SENTENCIA Nº 122/2025 SENTENCIA DEFINITIV A VISTOS: Para Sentencia Definitiva estos autos caratulados “Fernández Silva, Diego Paolo con Estado – Ministerio de Defensa Nacional. Acción de nulidad” (Ficha: 43/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramitó la pretensión anulatoria ejercitada por Diego Paolo FERNÁNDEZ SILV A en relación con la Resolución Nº 81913 dictada el 25 de octubre del 2023 por el Ministerio de Defensa Nacional (“MDN”). Por dicha volición, la Administració n denegó el pase a retiro voluntario que había sido solicitado por el actor el 23/03/2023. 2) El actor fundó su pretensión anulatoria en abuso y desviación de poder (fs. 29 vto. y 30). Al respecto, argumentó que el otorgamiento de los retiros se efectúa “ en medio del secretismo más absoluto” y con apoyatura en documentos que cambian “ de forma y de formato al interés de la administración ” (fs. 10). A su vez, refirió que las jerarquías desconocen la normativa aplicable al caso (fs. 10 vto.). Invocó también la violación al principio del debido procedimiento (fs. 11 y 21 a 23), de igualdad (fs. 11, fs. 16 vto. a 17, 19 a 20 vto.), de razonabilidad en la interpretación de la norma (fs. 23 a 27), y el principio “pro homine” (fs. 27 a 29 vto.), así como la falta de motivo y motivación (fs. 17 a 19). En definitiva, sostuvo que el accionante tiene causal de r etiro configurada acorde con las normas aplicables (fs. 11 vto.). En este sentido, argumentó qué debe entenderse por años de “servicio efectivo” de acuerdo a lo referido por el art. 93 de la Ley Nº 14.157 y señala que el término “años reales” no es amparado por las normas ( fs. 12 vto. a 14). Refiere que, en el cómputo, son acumulables los años cursados en el Liceo Militar o Preparatorio Naval (art. 193 de la Ley 16.170), y también lo son los años bonificados (arts. 89 y 90 de la Ley 14.747) y el cómputo ficto por hijo (art. 26 del Decreto Nº 230/023), fs 14 a 16. 3) Superado el control liminar, se confirió traslado por Decreto Nº 25/2025. En su mérito, compareció el MDN, defendiendo la legitimidad del acto. A tales efectos informó que existe un marco legal para la confección de la Hoja de Cómputos (fs. 38) y explica q ue la normativa a considerar a los efectos de otorgar el retiro, exige el cómputo de años de servicio efectivo (fs. 39 a 39 vto.). A su vez, señaló que los años bonificados (fictos) y los años simples, se diferencian y que son estos últimos los que deben considerarse para la configuración de la causal de retiro (fs. 40). En cambio, los años bonificados se consideran para el cálculo del haber jubilatorio, pero no para el acceso al retiro (fs. 40 vto.). En concreto, sostiene que el accionante computaba 13 años y 27 días de servicios al 28 de febrero del 2019, por lo que no tenía causal de retiro de acuerdo con la Ley Nº 19.695 (fs. 41 vto. a 42). Asimismo, citó jurisprudencia del TCA en su apoyo (fs. 42 vto. a 44). Agregó, finalmente, que la Administración no actuó en forma ilegítima, sino que hizo una correcta aplicación de la normativa vigente (fs. 44), sin violentar los principios aplicables (fs. 44 vto.). 4) El expediente se abrió a la etapa probatoria por Decreto Nº 182/2025 y por Decreto N° 323/2025 se confirió el plazo para la proposición de contraprueba o prueba sobre prueba. Así, por Sentencia N° 35/2025, se fijó el objeto del proceso y de la prueba, y se agregaron los antecedentes administrativos contenidos en los expedientes identificados como “Expediente_Principal_2023 -3-1-0001340” y “Expediente_Acordonado_2023-3-35-0000443”, siendo ésta la única prueba obrante en autos. 5) Luego, una vez firme la referida Sentencia, se citó a las partes a formular sus alegatos. En consecuencia, se presentó el MDN afirmando que se trata de una cuestión de pleno derecho acerca de la interpretación de las disposiciones aplicables. A su vez, rea firma que el accionante no configura causal de retiro por no alcanzar los 20 años de servicios en “años simples” ni con 15 años de servicios “efectivos” , puesto que cuenta con 11 años 8 meses y 14 días (fs. 75 vto. corrigiendo lo manifestado al contestar l a demanda). Por su parte, el actor sostuvo que el MDN “entrevera” las leyes aplicables (fs. 78 vto.) y que los años bonificados sí se computan para configurar la causal jubilatoria; a su vez, refiere al cómputo efectuado respecto de otros sujetos y sostiene que la Administración hace una “ burda interpretación, a la cual deciden hacer vista ciega, la Administración viola de manera obscena el derecho de igualdad” (fs. 80). En definitiva, sostiene que el actor cuenta con 20 años 5 meses y 20 días de servicios, lo que le permite acceder al retiro solicitado. 6) Así, por Decreto N° 650/2025, se dispuso el pase de los autos para el dictado de Sentencia; en virtud de ello, el 12 de junio del 2025 los autos fueron puestos nuevamente al despacho a los efectos del dictado de la presente. CONSIDERANDO: 1) Esta Sede, considerando las alegaciones de las partes, las resultancias del cúmulo probatorio y la normativa aplicable, habrá de desestimar la pretensión ejercitada. 2) El objeto del proceso que se sigue en estas actuaciones. De acuerdo con lo dispuesto por el art. 175 inc. 3 corresponde, en primer término, referir al objeto del proceso que se ha fijado en estos autos, conteniendo los puntos litigiosos y sometidos a decisión. En tal sentido, la Sentencia N° 35/2024 fijó el objeto del proceso en determinar si la Resolución Nº 81913 dictada el 25 de octubre del 2023 por el Ministerio de Defensa Nacional lo fue acorde a Derecho o si, en cambio, debe ser anulada por ilegítima en función de las causales de nulidad invocadas. Ello supone determinar cuáles y cómo deben computarse los servicios prestados a los efectos de acceder al retiro voluntario, de acuerdo con la interpretación que corresponda respecto a las normas aplicables. A su vez, el objeto de la prueba fue delimitado en si hubo una actuación en desviación de poder; especialmente si el comportamiento de la Administración vulneró el principio de igualdad; si se configuró violación al debido procedimiento; y el tiempo que el actor prestó funciones en las Fuerzas Armadas, y cuáles fueron las tareas cumplidas en ese período. 3) Los hechos que se tienen por ciertos y los que se encuentran probados (art. 175 inc. 3). En cuanto a los hechos que se han tenido por ciertos o no han resultado controvertidos, son todos aquellos que no han conformado el objeto del proceso y de la prueba; por tanto, corresponde analizar únicamente aquellos que se encontraban cuestionados en estos autos. En función de ello, y de acuerdo con las disposiciones del CCA, se pasa a analizar la prueba agregada en estos obrados, la que consta únicamente de lo que surge de los antecedentes administrativos . Se habrá de comenzar por el análisis del expediente acordonado, ya que es éste el que contiene las actuaciones previas a la interposición de los recursos. De tal forma , surge que el actor solicitó el retiro voluntario el 23/03/2023 luego de haber recibido la baja a su solicitud de acuerdo con la Resolución N° 60430 del 14/1 0/2011 (fs. 19) al amparo de los artículos 221 y 219 lit. A) numeral 1 del Decreto Ley N° 14.157, vigentes en aquel momento. Allí también aparece la “Hoja de cómputos ” (fs. 8) y la “Hoja de servicios” (fs. 9), de donde surge en forma coincidente la existencia de 11 años, 8 meses y 14 días de servicios prestados, sin perjuicio de que también se refiere a un “cómputo total” de 20 años, 5 meses y 20 días, todo al 14 de octubre del 2011. Cabe tener presente que el accionante nació en 1981, por lo que se referirá más adelante. Luego, a fs. 20 la Administración informa sobre la imposibilidad de acceder a lo solicitado, criterio que se mantiene en el informe de asesoría letrada de fs. 23. En tales documentos, el Ministerio refiere a las normas aplicables al caso e interpreta cómo deberían aplicarse. Así se concluye que el accionante no tiene derecho al retiro voluntario acorde con la legislación vigente, dándose vista (fs. 33) la que fue oportunamente evacuada (fs. 37 a 43). Finalmente, se dicta la Resolución recurrida (fs. 71 y 72), la que es notificada el 23 de noviembre del 2023 (fs. 83). Al interponerse los recursos, se abre el expediente “Principal” que se estudia a continuación (los recursos obran a fs. 12 a 49, habiendo sido interpuestos el 29/11/2023). A fs. 5 luce nuevamente la “Hoja de cómputos” conteniendo la misma información que la antes referida. A fs. 75 se emite dictamen por la Asesoría jurídica por el cual se concluye que el actor no se encuentra amparado en el art. 191 del Decreto Ley N° 14.157, dado que no computaba 20 años de servicios simples al 28 de febrero del 2019, refiriendo que a la fecha de baja tenía 11 años, 8 meses y 14 días de servicios prestados; es decir, no ingresa en el ámbito del art. 1 de la Ley N° 19.695. En dicho informe también se recoge, en forma coincidente con lo que se expone en la contestación de demanda, que los años bonificados sólo favorecen a quienes tengan configurada la causal de retiro, de acuerdo con los arts. 191 y 194 del Decreto Ley N° 14. 157 (fs. 73). Sobre esto último, se sostiene que los servicios bonificados son tales en virtud de lo dispuesto por los arts. 89 y 90 del Decreto-Ley N°14.747. Es así que se dictan las Resoluciones N° 82759 por el MDN el 17/04/2024 y N° 98411 por el Poder Ejecutivo el 18/12/2024, por las que no se hizo lugar a los recursos interpuestos. 4) Tal como se expresó antes y como ha sido recogido por las partes, el asunto a decidir estriba en la interpretación que debe hacerse de las normas aplicables al caso del actor. Para ello, debe tomarse en consideración que se trata de un funcionario de la Fuerza Aérea, aviador, que ingresó el 1° de febrero del 2000 y abandonó la fuerza el 14 de octubre del 2011 tras haber solicitado la baja. A esa fecha, computaba 11 años, 8 meses y 14 días de servicios, agregándose 8 años, 9 meses y 6 días de años bonificados, por haber iniciado la actividad de vuelo (actividad de riesgo por la que se otorga la bonificación) el 7 de enero del 2003. Cabe agregar que no computa años como estudiante en el Liceo Militar (fs. 9 del expediente acordonado). Tal aclaración es necesaria porque el escrito de demanda establece fechas que no tienen relación con el caso de autos y, en realidad, considerando esas afirmaciones, los años de servicio computables serían menores (a fs. 15 se sostiene que el ingreso a la EMA fue en 2006). A la vez que la referencia al Liceo Militar, no parece aplicar al caso del actor en este expediente. Por otra parte, se aclara que la presente no habrá de ingresar en el asunto relativo a la prestación de servicios revistando la situación “no disponible” a la que se alude en la demanda, ya que se interpreta como un error del escrito (fs. 15 vto.). En efec to, de ningún otro pasaje o documento surge que el actor haya solicitado revistar en tal estado, por lo que no se habrá de considerar como parte de los agravios en la presente. Ahora bien, en cuanto al marco normativo aplicable, a la fecha en la que se solicita el retiro voluntario (ya estando fuera de la fuerza) la Ley vigente en materia de retiros del personal militar era la Ley N° 19.695, vigente desde el 1° de enero del 2019. No obstante, el art. 76 de la Ley previó que el personal superior (caso del accionante) que, al 28 de febrero de 2019, computare “quince o más años de servicios militares efectivos ” habrían de regirse “por el estatuto de retiro vigente a la fecha de promu lgación de la presente ley”, con la finalidad de no incidir en sus derechos adquiridos. Tal excepción se recoge también en el artículo 1° de la misma Ley. En efecto, al establecer el “ámbito subjetivo de aplicación” de la norma, se excluye a quienes (i) al 28 de febrero del 2019 configuraren causal de retiro acorde con la normativa que se sustituye o (ii) computaren quince o más años de “servicios militares efectivos en general”. El actor solicita ser amparado en el régimen del Decreto Ley N° 14.157, por lo que debe analizarse si su situación de incluye en alguna de las hipótesis de excepción. Al respecto debe recurrirse a los artículos 191 y 194 de la Ley Orgánica Militar, en cuanto es relevante para el caso concreto. El art. 191 dispone: “El personal militar podrá pasar a situación de retiro a su solicitud si llena los siguientes requisitos: A) Que haya acreditado el mínimo de edad y tiempo de servicios militares computables exigibles” Luego, el art.194 establece que, a los efectos del retiro, se computarán como “simples” aquellos años de servicios “prestados en toda situación de servicio efectivo, ‘Disponible’ y ‘No Disponible’, así como en situaciones equivalentes de leyes anteriores. ” (literal A, numeral 1). A su vez, se reputan “bonificados” los servicios prestados por el personal militar que cumple actividades de vuelo en forma permanente de acuerdo a lo que establezcan las leyes de las respectivas Fuerza ; aplicando así los arts. 89 y 90 de la Ley Orgánica de la Fuerza Aérea. De lo que viene de referirse, surge que , para configurar causal de retiro, entendiendo a éste como “ situación de pasividad militar ” (art. 181 del Decreto Ley N° 14.157), debe cumplirse con computar veinte años “simples”. A su vez, el art. 194 diferencia a los años simples de los bonificados, por lo que queda claro que conforman categorías diferentes y sólo los simples se consideran para “ pasar a situación de retiro a su solicitud”. De tal manera, siendo que el cómputo de “años simples” no alcanza a los 20, es claro que el actor no ingresa en la primer causal de excepción. En cuanto a la segunda, también recogida por el art. 76 con el fin de no violentar derechos adquiridos, debe estarse al concepto de “ años efectivos en general”. Al respecto, si bien es cierto que la Ley N° 19.695 refiere a “años efectivos” y no a “años simples”, deben entenderse como sinónimos en su contexto y por su contenido. En primer término, la Ley más reciente sí considera a los “años bonificados” como una categoría diferente, por lo que no los incluye en la clase de “efectivos” (arts. 39 y 40). En efecto, en cuanto a su contenido, debe verse que el art. 39 cataloga los “ Diferentes tipos de servicios” definiendo a los “ servicios militares efectivos ” como el tiempo calendario cumplido efectivamente en actividades amparadas por el Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas ; mientras que son “servicios computados” aquellos que responden a actividades de cualquier inclusión, tomándose en cuenta las bonificaciones pertinentes. Lo anterior se complementa luego con la Ley N° 19.775 en tanto esta distingue el servicio “efectivo” del “disponible” y “no disponible” (mismas categorías recogidas por el art. 194 del Decreto Ley N° 14.157), siendo supuestos de “situación de actividad” del personal militar (art. 66). Así, para esta norma son servicios efectivos los que se prestan en el desempeño de “ cargos o comisiones en organismos del Ministerio de Defensa Nacional o en otras dependencias públicas, de acuerdo a lo previsto en la presente ley ”, el tiempo que el funcionario se encuentre con certificación médic a, o cuando sea prisionero de guerra o se lo repute desaparecido. Lo que coincide con el concepto del art. 194 del Decreto Ley N° 14.157. De tal manera, analizando razonablemente la diferencia en la denominación, debe considerarse que años simples y efectivos son, en puridad, lo mismo. Es el tiempo que transcurre desde el inicio de la actividad hasta su fin, sin otras consideraciones. Y es ese el cómputo que debe hacerse a los efectos de valorar las causales de excepción. Las que, como viene de verse no le son aplicables al actor. En concreto, se trata de un sujeto que estuvo 11 años, 8 meses y 14 días en la Fuerza, siendo esos los años “simples”/“efectivos” que computaba a la fecha de su baja en 2011. Por lo tanto, al accionante , le es aplicable el régimen de la Ley N° 19.695, cuyo artículo 7° establece que para configurar causal de retiro debe contarse con sesenta años de edad y un mínimo de treinta años de servicios computados, lo que no se verifica en su caso. La posición que sustenta el actor deriva de un error interpretativo en tanto no considera la disquisición efectuada por el art. 194 ni que el art. 191 requiere el cómputo de “años simples”. A su vez, no hace un análisis coordinado con las normas subsiguientes (Leyes N° 19.695 y 19.775); y no considera que el art. 93 del Decreto Ley N° 14.157 , en el que funda su entendimiento sobre el concepto de “años efectivos” (fs. 13), fue derogado por el art. 173 de la Ley N° 19.775 del 26 de julio del 2019. A ello se agrega una lectura parcial de la “Hoja de cómputos” atendiendo sólo a la sumatoria final, sin considerar los cómputos por “rubro”. La interpretación propuesta por el actor queda sin sentido cuando se analiza que, con el criterio sustentado en la demanda, un sujeto nacido en 1981 puede “jubilarse” a sus 30 años , lo que no se admite ni siquiera en el régimen diferencial de las Fuerzas Armadas . A su vez, ello podría explicar que en 2011 haya solicitado la baja y no el retiro, puesto que es palmario e imposible que contara con 20 años de servicios prestados, computables para configurar causal de retiro (supondría haber comenzado a revistar en la Fuerza desde los diez años). Otra cuestión será el cómputo de los años bonificados a los efectos de calcular el haber de retiro, lo que no conforma el objeto de estas actuaciones. Por todo lo que viene de decirse , no se advierte que la Administración haya obrado con abuso ni desviación de poder, tampoco existe desconocimiento de la normativa por parte de las jerarquías, las que actuaron asesoradas por letrados que produjeron fundados informes. En igual sentido, no se comparte con el actor que la interpretación efectuada por el organismo demandado haya sido irracional; tal es así, que esta Sede ha de compartir el criterio sustentado por el demandado. Esto es incluso considerando el principio “pro homine” que se invoca como violentado, ya que el texto y sentido de la norma no arroja divergencias que obliguen a recurrir a los principios como guía de interpretación. Tampoco se advierte que haya existido un obrar ajeno al debido proceso o con “ocultamiento” de información , ni que haya existido “secretismo” ni cambio de “forma y formato” en los documentos, lo que en todo caso debió haber sido probado. El actor no probó que algo así hubiese ocurrido, de forma que se trata de una alegación sin respaldo probatorio alguno, por lo que no puede considerarse como cierta por esta Sede. En cuanto al quebrantamiento del principio de igualdad tampoco se advierte su ocurrencia ni tampoco se ha probado. En efecto, si bien en la vía recursiva (fs. 6 a 11 del expediente principal) se aportaron Resoluciones referidas a otros funcionarios militares, en las que se otorgaba el retiro, la Sede no cuenta -por no habérsele proporcionado - con medios para evaluar si las circunstancias alegadas por esos funcionarios eran idénticas o asimilables a las del actor; es decir, se desconoce la normativa a la que se ampararon, los años de servicios prestados, funciones cumplidas, etc. Por tanto, se entiende que a los efectos de acceder al derecho a retiro voluntario deben cumplirse las exigencias de la Ley N° 19.695 o bien, encontrarse en el régimen del Decreto Ley N° 14.157 en función de las excepciones previstas por el artículo 1° y 76 de la Ley referida. Por lo que, no dándose tales circunstancias en el caso del actor, ha sido correcta la decisión denegatoria adoptada por la Administración. 5) El cumplimiento de la Sentencia. El artículo 177 inc. 4 impone al decisor la obligación de pronunciarse respecto a todas las causales de nulidad invocadas, agregando que ello debe servir de “orientación a la Administración para su cumplimiento” (art. 177 inc. 4º) , por lo que habrán de referirse pautas generales para la ejecución de la Sentencia. Al respecto, considerando la decisión confirmatoria que se habrá de adoptar, el cumplimiento de la Sentencia no parecería suponer dificultad alguna, por lo que habrá de estarse a su alcance subjetivo y sustancial en la medida en que el asunto adquiera el carácter de cosa juzgada. No obstante, se hace notar que en relación con el agravio referido a la inexistencia de historia laboral, lo que es reconocido por el informe a fs. 76 en el expediente principal, la Administración deberá tener presente lo dispuesto por el art. 72 de la Ley N° 19.695, a los efectos de dar las mayores garantías y certezas a quienes prestan servicios bajo su órbita. 6) Sobre la facultad de recomposición del expediente. El artículo 190 inc. 2º del CCA, dispone que cuando la irregularidad del acto tenga relación con cuestiones atinentes a formalidades de los actos o a omisiones en el trámite del procedimiento administrativo, “el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo”. A su vez, limita la posibilidad de recomponer un procedimiento que ya hubiese sido reconstituido. En el caso, siendo que se habrá de confirmar el acto por razones de fondo , sin haber detectado omisiones de índole formal que viciaren el procedimiento, no corresponde pronunciarse respecto al punto. Por los fundamentos expuestos, al amparo de lo dispuesto por los arts. 175, 176, 177, 179 y 190 del CCA, este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, RESUELVE: 1. Confirmar la Resolución Nº 81913 dictada el 25 de octubre del 2023 por el Ministerio de Defensa Nacional . Sin sanción procesal específica. 2. A los efectos fiscales, se fijan honorarios profesionales de la parte actora en la suma de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). 3. Consentida o ejecutoriada, archívese.