Sentencia Definitiva N° 121/2025

Montevideo, 16 de julio del 2025. SENTENCIA Nº 121/2025 SENTENCIA DEFINITIV A VISTOS: Para Sentencia Definitiva estos autos caratulados “ Viera Castro, Silvia María con Banco de Previsión Social. Acción de nulidad ” (Ficha: 75/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramitó la pretensión anulatoria esgrimida por Silvia María VIERA CASTRO contra la Resolución Nº18-24/2024 dictada por el Directorio del Banco de Previsión Social (“BPS”) el 26 de junio del 2024. Por dicha volición, la Administración otorgó el beneficio jubilatorio solicitado por la actora, estableciendo su monto. 2) La accionante se agravió en relación con la liquidación del monto al que ascienden sus haberes jubilatorios. En tal sentido, manifestó que realizó la opción de acogerse al “régimen provisional de transición”, de acuerdo con los arts. 1º y 14 de la Ley Nº 19.590 (fs. 6). Señaló que existe una “ errónea interpretación del concepto, oportunidad y función del máximo establecido por el artículo 76 de la Ley Nº 16.713 ” en el cálculo efectuado por BPS (fs. 6). Para la actora, el procedimiento de cálculo impuesto no rmativamente implica establecer el sueldo básico jubilatorio conforme con los arts. 29, 71 y 72 de la Ley Nº 16.713, para luego proceder a la detracción del 10% acorde con el art. 16 de la Ley Nº 19.590, para finalmente, si ese monto superare el tope máximo jubilatorio, reducirlo hasta dicho límite (fs. 7). No obstante, la Administración aplicó un criterio diferente, el que implica que ninguna jubilación otorgada bajo este régimen alcance el máximo, imponiendo administrativamente un límite en perjuicio del administrado (fs. 7). 3) Superado el control liminar, se confirió traslado por Decreto Nº 49/2025, en cuyo mérito compareció BPS a fs. 11 . El Ente defendió la legitimidad del criterio liquidatorio aplicado. A tales efectos, refirió que para calcular la jubilación a la que tendría derecho el afiliado, al amparo del régimen de transición, se debe considerar el régimen en su integridad, incluyendo los topes individuales o de acumulación, para en última instancia aplicar el coeficiente del 0,9 (fs. 16). Agregó que esa fue la finalidad pretendida por la norma “ teniendo en cuenta, el alto costo que generaba la implementación de dicho cambio de régimen ” (fs. 14) sin quebrantar el principio de igualdad (fs. 15 vto.). Asimismo, aleg ó que el entendimiento contrario debió haber sido expresamente recogido en la ley porque implicaría un quebrantamiento en el principio de igualdad (fs. 15 vto.). 4) Por Decreto Nº 140/2025 se abrió el expediente a la etapa probatoria y por Decreto N° 330/2025 se confirió el plazo para la proposición de contraprueba o prueba sobre prueba. Así, por Sentencia N° 40/2025, se fijó el objeto del proceso y de la prueba, y se agregaron los antecedentes administrativos contenidos en los expedi entes identificados como 2018 -28-1-087873, 2022 -28-1-030113, 2024 -28-1-030965, y los documentos identificados como 31212094desa y 31212094ASES. 5) Al quedar firme dicha Resolución, se citó a las partes a formular sus alegatos (Decreto N° 499/2025). En tal oportunidad, se presentó el demandado ratificando lo sostenido en su contestación en cuanto al orden en el que debe efectuarse los cálculos para determinar la pasividad a servir en el caso de autos. Por su parte, la actora alegó a fs. 46 refutando especialmente que la Ley haya previsto “ imponer un tope por el que todos los ‘cincuentones’ acogidos al régimen de transición deban percibir sólo un 90% de lo que perciben los demás jubilados por el régimen de transición” y agrega que tal como se encuentra redactada la norma “lo único cierto es que ningún ‘cincuentón’ percibirá una pasividad superior a l a de los afiliados del sistema que siempre estuvieron acogidos al BPS” (fs. 46). CONSIDERANDO: 1) Esta Sede, considerando las alegaciones de las partes, las resultancias del cúmulo probatorio y la normativa aplicable, habrá de acoger la pretensión ejercitada. 2) El objeto del proceso que se sigue en estas actuaciones. De acuerdo con lo dispuesto por el art. 175 inc. 3 corresponde, en primer término, referir al objeto del proceso que se ha fijado en estos autos, conteniendo los puntos litigiosos y sometidos a decisión. Tal como surge de la Sentencia N° 40/2025, el objeto de este proceso se estableció en determinar si el criterio aplicado por BPS para calcular el monto jubilatorio que se materializa en la Resolución impugnada lo ha sido acorde a derecho, o en cambio, debe ser anularse por ilegitimidad. A su vez, el objeto de la prueba se determinó en cuál es el criterio liquidatorio que impone la normativa vigente y aplicable al caso, y su concordancia o discordancia con el criterio aplicado en la Resolución impugnada. En concreto, se situó la controvers ia en cuanto a si, una vez calculado el sueldo básico jubilatorio, corresponde aplicar el tope máximo jubilatorio (como hace BPS) o en efectuar la detracción de l0% para luego aplicar el tope máximo (como sostiene la actora). 3) Los hechos que se tienen por ciertos y los que se encuentran probados (art. 175 inc. 3). En cuanto a los hechos que se han tenido por ciertos o no han resultado controvertidos, son todos aquellos que no han conformado el objeto del proceso y de la prueba; por tanto, corresponde analizar únicamente aquellos que se encontraban cuestionados en estos autos. En función de ello, y de acuerdo con las disposiciones del CCA, se pasa a analizar la prueba agregada en estos obrados, la que consta únicamente de lo que surge de los antecedentes administrativos agregados. De tal forma, se releva que el 18 de junio del 2020 la actora solicitó la desafiliación del régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio (tal como surge del archivo 31212094DESA), habiendo recibido el asesoramiento preceptivo previo por parte de BPS (de acuerdo con el archivo 31212094ASES). Luego, según surge de fs. 9 del expediente 2022 -28-1- 030113, el 21 de marzo del 2022 la accionante efectuó la solicitud de jubilación común sin c ese. En adelante, las referencias que se hagan en relación con foliatura serán referidas a este expediente administrativo, salvo que se indique algo diferente. En su mérito, el mismo día de la solicitud se efectúan los cálculos jubilatorios (fs. 11 y 12) y se le confiere vista a la actora (fs. 13), quien interponer recursos a fs. 17 y 18 el 4 de julio del 2024 en función del “Detalle de Recibo” al que accedió el 28 de junio del 2024 (fs. 19 y 20). El 23 de agosto, la Administración establece que los recursos se habrán de tramitar como petición por no contar con firma letrada ni timbre profesional (fs. 21). Así, por mail del 6 de setiembre del 2024 (fs. 24 y 25) se da respuesta a la “petición” efectuada, donde también se explica el criterio liquidatorio seguido. Luego, el 5 de setiembre del 2024 se interpuso recurso de revocación contra el Directorio de BPS, en relación con la Resolución RD N° 18-24/2024 del 26/06/2024 que le fuera notificada el 30/08/2024, dándose a conocer por el “Detalle de Recibo” que obra a fs. 33. De dicho acto no surge la Resolución en sí misma, sino que se la identifica con su número y fecha, con lo cual tampoco se indic a si el dictado corresponde a atribuciones propias o delegadas del Directorio (lo que se deduce de su designación como “RD ”). De tal forma, en cuanto los presupuestos de accionamiento, se entienden bien interpuestos los recursos y bien agotada la vía administrativa. En casos similares, al resolver la excepción de falta agotamiento de la vía administrativa, el TCA ha sostenido que “…en los recibos no se hace mención ni surge que se haya actuado o que la determinación de los haberes se haya fijado en ejercicio de atribuciones delegadas del Poder Ejecutivo, ni siquiera se menciona qué órgano del Banco de Previsión Social está actuando. Por último, tampoco en el recibo se notifica una resolución que haya decidido sobre la cuestión. Tal circunstancia importa el rechazo de la excepción, pues el Tribunal en su jurisprudencia ha asentado que para que el acto dictado en ejercicio de atribuciones delegadas se pueda imputar al delegante, se debe hacer referencia a tal hecho (sentencias Nos. 97/2024, 627/2017, 261/2013, 386/2004, entre otras). En la especie no hay invocación expresa de que se haya actuado en ejercicio de facultades delegadas ni tampoco se citan las disposiciones atributivas de tales facultades, por lo cual el acto se debe imputar a quien lo dictó, esto es, al Banco de Previsión Social. La indeterminación respecto al órgano al que se le debe de imputar la voluntad administrativa no puede ser trasladada en perjuicio del Administrado. (Sentencia N° 227/2024). De tal forma, se entienden por cumplidos los aspectos formales que habilitan al útil accionamiento. Ello en función de la interpretación antes realizada y del principio principio “pro actione”, por el cual corresponde estar a “…la interpretación más favorable al ejercicio del derecho de acción y, por lo tanto, en el sentido de asegurar, en lo posible, más allá de las dificultades de índole formal, una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento ” (GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ, T.; Curso de Derecho Administrativo , T. II, 6ª Edición, p. 457). Por tanto, esta Sede habrá de tener por válidamente interpuesta la acción de nulidad que obra a fs. 6 y 7, pasando al análisis de la cuestión de mérito. 4) En el caso y tal como se ha establecido en el objeto del proceso, corresponde pronunciarse respecto a la legalidad del criterio que BPS ha aplicado para liquidar la prestación de jubilación común a la accionante, al amparo de lo dispuesto por la Ley N° 19.590. Cabe destacar que su aplicación al caso no se encuentra cuestionada, sino en la interpretación (y aplicación) que de sus disposiciones se hace. De tal forma, corresponde analizar que dicha Ley tuvo por fin modificar el régimen jubilatorio para un grupo generacional de trabajadores que había resultado especialmente desfavorecido al quedar comprendido obligatoriamente en el régimen mixto de la Ley Nº 16.713. En efecto, se admitió que estos trabajadores pudieran optar por desafiliarse y pasar al régimen de transición acorde con el Título VI de la Ley N° 16.713. No obstante, para acogerse al régimen de la Ley N° 19.590 debían cumplir con las condiciones establecidas en su artículo 1º. Es decir, debía tratarse de personas que: (i) contaran con cincuenta o más años de edad al 1° de abril del 2016 y que, a la fecha de vigencia de dicha ley (1° de abril del 2018, art. 26), hubieren quedado obligatoriamente comprendidas en el régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio y (ii) que no gozaren de alguna jubilación servida por el régimen de ahorro individual obligatorio a la fecha de vigencia de la referida Ley. Así, cumpliéndose las condiciones establecidas, este grupo generacional podía optar por quedar comprendido en el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley Nº 16.713. Con ello, continuarían realizando los aportes en su totalidad al BPS, y qu edarían en iguales condiciones que aquellos que nunca fueron obligados. Lo anterior es relevante en la medida en que BPS invoca que adoptar un criterio liquidatorio diferente al ejecutado por sus dependencias, quebrantaría el principio de igualdad. Pero, en el caso, es la norma la que buscó reequilibrar la igualdad que se había visto afectada antes, al sancionar modificaciones al régimen jubilatorio, y lo hace en relación a un grupo en particular. Es decir, la igualdad debe analizarse entorno al grupo específico respecto al que se regula, que es una “categoría” concreta de sujetos, especialmente damnificados por una nueva regulación y a los que se aplica una ley que busca diferenciar, en un supuesto de “discriminación positiva” o de igualdad “por” la ley. Ahora bien, en cuanto a cómo debe efectuarse la liquidación, si bien es un tema de puro de derecho en tanto se trata de la interpretación y aplicación de la Ley, debe considerarse la respuesta dada a fs. 25 del expediente administrativo en la medida en que de él surge el criterio aplicado en el caso concreto, lo que coincide con lo manifestado por el Ente en su contestación de demanda. Todo lo cual demuestra que el concreto punto a resolver es el momento en el que debe aplicarse el tope máximo jubilatorio, en caso de corresponder. Al respecto, el art. 16 de la Ley N° 19.590 (Asignación inicial de jubilación) establece que: “Quienes en virtud del artículo 1° de la presente ley opten por desafiliarse y quedar comprendidos por el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, recibirán una asignación inicial de jubilación que será la resultante de aplicar dicho régimen, multiplicada por el coeficiente de ajuste 0,9 .” Es decir, se les aplica una detracción del 10% sobre la jubilación resu ltante de aplicar el “régimen de transición”. En consecuencia, no cabe dudas de que en primer término ha de calcularse el sueldo básico jubilatorio acorde con el art. 71 y por remisión, al art. 29 de la Ley N° 16.713. De la interpretación armónica de éstos, surge que la asignación de jubilación se har á conforme con determinados porcentajes que se aplican sobre el sueldo básico jubilatorio de acuerdo al tipo de jubilación que se trate, los años de servicios y la edad del beneficiario. Llegado a este punto, en el que no existe controversia, debe decidirse si corresponde aplicar el tope máximo jubilatorio previsto por el art. 76 de la Ley N° 16.713 o bien, aplicar el coeficiente de 0,9 establecido por la Ley N° 19.590 para luego aplicar el tope. Es este el punto en el que radica la diferencia en el criterio liquidatorio que sustentan las partes. En este sentido, esta Sede habrá de compartir el criterio que ha sido consolidada postura del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, sosteniendo que: “en una interpretación estricta y armónica del referido plexo normativo, el procedimiento correcto de liquidación de una pasividad como la de la accionante es el siguiente: 1o) determinar el sueldo básico jubilatorio del beneficiario; 2o) fijarle la asignac ión inicial de jubilación correspondiente de acuerdo con lo establecido en los artículos 29 y 72 de la Ley No. 16.713; 3o) a esa asignación fijada, multiplicarla por el coeficiente de ajuste previsto en el artículo 16 de la Ley No. 19.590; 4o) recién en último lugar, aplicarle a la suma resultante el tope jubilatorio previsto en el artículo 76 de la Ley N o. 16.713, si correspondiese.” (Sentencias N° 165/2025, 124/2025, 23/2025, 501/2024, entre otras). Esto es porque el razonamiento inverso deja sin sentido a lo dispuesto por el art. 76 de la Ley N° 16.713. Véase que, si primero se estableciera el sueldo básico jubilatorio, para luego aplicar el tope máximo jubilatorio y sobre ello efectuar el reajuste o detracción, el tope no sería tal ya que nunca podría alcanzarse el monto máximo jubilatorio, sino el 90% de éste, desnaturalizando la figura. No surge del texto que eso haya sido lo pretendido por la Ley, menos aún considerando que el coeficiente se conceptualiza como un “reajuste”, con lo cual parecería que debe incidir en el monto inicial a considerar como sueldo básico jubilatorio individual, y no es que se esté reajustando el monto máximo jubilatorio del art. 76, para un determinado grupo. A ello se agrega que el tope máximo jubilatorio sólo se aplica cuando el sueldo base sobrepasare esa asignación máxima. No siendo así, la jubilación será la que arroje la primera de las operaciones. En consecuencia, el criterio que aplica el BPS supone que la jubilación del sujeto amparado a la Ley N° 19.590, siempre se vea desfavorecida incluso si sobrepasa el tope máximo, porque se les aplicaría como máximo para su categoría el 90% del máximo establecido para todos los demás trabajadores que soliciten su jubilación. A su vez, al invertir el orden de los cálculos sí quebranta la igualdad dentro de la categoría y se contraviene la razón por la que se creó un régimen particular. A modo de ejemplo, y a los solos efectos ilustrativos del razonamiento que se realiza, se efectúan cálculos suponiendo un tope máximo de “30.000”: Por tanto, se habrá de compartir que “ La aplicación de topes jubilatorios siempre es el último paso en la liquidación de la prestación de pasividad a servirse pues debe tenerse presente que en los casos como el Sueldo básico jubilatorio (arts. 72 y 29 de la Ley N° 16.713) Tope máximo (art. 76 de la Ley N° 16.713) Coeficiente del 0,9 (art. 16 de la Ley N° 19.590) 40000 30000 27000 30000 30000 27000 25000 n/a 22500 Sueldo básico jubilatorio (arts. 72 y 29 de la Ley N° 16.713) Coeficiente del 0,9 (art. 16 de la Ley N° 19.590) Tope máximo (art. 76 de la Ley N° 16.713) 40000 36000 30000 30000 27000 n/a 25000 22500 n/a Procedimieto de liquidación propuesto por BPS Procedimiento liquidatorio en la interpretación aquí efectuada de marras, la asignación inicial de jubilación de las personas comprendidas en la Ley 19.590 es la asignación prevista en el régimen de transición de la Ley 16.713 multiplicada por el coeficiente de 0,9. Sobre la totalidad de dicha asignación es que deben aplicarse los correspondientes topes jubilatorios, si procediesen ” (TCA en Sentencias N° 165/2025, 124/2025, 501/2024, 485/2021 entre otras). Por ello y en función de lo que se releva en los antecedentes administrativos, se comparte el criterio sustentado por el accionante en cuanto a que el Ente previsional aplicó un criterio desajustado a la norma, al aplicar en forma ilegítima el tope jubilat orio sobre la asignación jubilatoria acorde con el art. 29 de la Ley, para finalmente recurrir a la aplicación del coeficiente de 0,9. Lo anterior determinó que el compareciente percibiera un monto jubilatorio inicial inferior al que le correspondía acorde a la Ley. A su vez y como se recoge en la Sentencia N°23/2025 “A lo expresado, cabe agregar un argumento coadyuvante referido a la interpretación del marco normativo aplicable. En tal sentido, primero, en el supuesto de entenderse que la disposición del art. 16 de la ley 19.590 resulta ambigua, debe ser interpretarla a la luz del principio de protección o pro persona, que implica escoger aquella interpretación que resulte más favorable a la realización efectiva del derecho a la seguridad social.” El que cuenta con re spaldo constitucional, y se recoge en múltiples tratados en materia de derechos fundamentales. Por tanto, habrá de anularse el acto impugnado. 5) El cumplimiento de la Sentencia. El artículo 177 inc. 4 impone al decisor la obligación de pronunciarse respecto a todas las causales de nulidad invocadas, agregando que ello debe servir de “orientación a la Administración para su cumplimiento” (art. 177 inc. 4º) , por lo que habrán de referirse pautas generales para la ejecución de la Sentencia. Al respecto, la Administración deberá considerar que la Sentencia no se compone solamente de su fallo, sino especialmente de las consideraciones efectuadas para arribar a la conclusión anulatoria. De forma que, para el cabal cumplimiento de la Sentencia, d eberá tomar en consideración que el criterio liquidatorio ajustado a Derecho es el que se ha expuesto antes y que ha sido sustentado en forma reiterada por el jerarca de este sistema. 6) Sobre la facultad de recomposición del expediente. El artículo 190 inc. 2º del CCA, dispone que cuando la irregularidad del acto tenga relación con cuestiones atinentes a formalidades de los actos o a omisiones en el trámite del procedimiento administrativo, “el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo”. A su vez, limita la posibilidad de recomponer un procedimiento que ya hubiese sido reconstituido. Por lo que, considerando l as razones de anulación que se exponen, en tanto hacen al fondo del asunto , no corresponde pronunciarse respecto a la recomposición del expediente. Por los fundamentos expuestos, al amparo de lo dispuesto por los arts. 175, 176, 177, 179 y 190 del CCA, este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, RESUELVE: 1. Anular el acto impugnado, sin sanción procesal específica. 2. A los efectos fiscales, se fijan honorarios profesionales de la parte actora en la suma de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). 3. Consentida o ejecutoriada, archívese.