Sentencia Definitiva N° 119/2025

Montevideo, 16 de julio del 2025. SENTENCIA Nº 119/2025 SENTENCIA DEFINITIV A VISTOS: Para Sentencia Definitiva estos autos caratulados “ Aleu Varela, Susana Gladys con Banco de Previsión Social . Acción de nulidad” (Ficha: 81/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramit ó la pretensión anulatoria esgrimida por Susana ALEU contra el Banco de Previsión Social en función de la Resolución Nº 03 -936-2020-3586 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social el 29 de diciembre del 2020, en ejercic io de atribuciones delegadas de la Dirección Técnica de Prestaciones (fs. 12). Por dicha volición, la Administración denegó el acceso a la jubilación común solicitado por la accionante, por encontrarse paralizado el expediente por razones que le fueron imp utables, aplicando el artículo 78 del Reglamento de Procedimiento Administrativo R.D. 40-2/97 del 10/12/1997 (el “Reglamento”). No obstante, la accionante también refirió haber formulado petición el 26 de mayo del 2023, solicitando acceso a jubilación común por edad avanzada, contra cuya denegatoria ficta interpuso recursos de revocación y jerárquico el 9 de mayo del 2024. 2) La actora sost uvo que la denegatoria de BPS se fundó en la no regularización de adeudos de la empresa AQUATECH S.R.L., de la que fue socia, pero por cuyos adeudos nunca fue personalmente responsabilizada (fs. 13 y 13 vto.). Asimismo, sost uvo que dichos adeudos se encuentran largamente prescriptos (fs. 15), citando jurisprudencia del TCA en su favor. 3) Superado el control liminar de la demanda, se confirió traslado por Decreto Nº 56/2025, éste fue evacuado por el demandado a fs. 25. En su contestación de demanda , el BPS defendió la legitimidad del acto y sostuvo que se trata de un acto reiterativo y, por tanto, el impugnado no es el acto lesivo que requiere el artículo 309 de la Constitución para admitir el accionamiento (fs. 27 a 28 vto.). Asimismo, sostuvo que la accionante se encontraba en situación irregular de pagos, y de acuerdo con lo dispuesto por los arts. 14, 77 y 86 de la Ley 16.713 y la Ley 19.185, ello le imp edía acceder a la pasividad solicitada (fs. 29 a 32 vto.). También ref irió a la inactividad de la accionante que determinó la paralización del trámite primigenio (fs. 33). Finalmente, alegó que los adeudos reclamados no se encuentran prescriptos (fs. 34). 4) Por Decreto N° 222/2025 se abrió el expediente a la etapa probatoria y por Decreto N° 371/2025, se dispuso el plazo para el ofrecimiento de contraprueba o prueba sobre prueba. Así, por Sentencia N° 46/2025, se fijó el objeto del proceso y de la prueba, y s e agregaron los antecedentes administrativos contenidos en el expediente Nº 2020-28-1- 031150, siendo éste el único medio de prueba obrante en autos. 5) Posteriormente, una vez firme la referida Sentencia, se citó a las partes a formular sus alegatos (Decreto N° 537/2025). En su mérito, se presentó el BPS a fs. 53, afirmando que la accionante pretende percibir una jubilación sin haber formulado los aportes debidos y que, en función de la normativa aplicable, los aportes de trabajadores no dependientes sólo pueden extinguirse por pago o compensación y en el caso, existen adeudos pendientes con el Ente que impiden tener por reconocida la actividad; alegando también que no ha operado prescripción. Por su parte, la accionante no formuló alegatos. 6) De esta manera, por Decreto N° 709/2025 se dispuso el pase de los autos para el dictado de Sentencia, y el expediente fue puesto al despacho a esos efectos el día 26 de junio del 2025. CONSIDERANDO: 1) Esta Sede, considerando las alegaciones de las partes, las resultancias del cúmulo probatorio y la normativa aplicable, habrá de desestimar la pretensión ejercitada. 2) El objeto del proceso que se sigue en estas actuaciones. De acuerdo con lo dispuesto por el art. 175 inc. 3 corresponde, en primer término, referir al objeto del proceso que se ha fijado en estos autos, conteniendo los puntos litigiosos y sometidos a decisión. Al respecto, la Sentencia N°46/2025 estableció el objeto del proceso en determinar si la denegatoria de jubilación resuelta por BPS en la Resolución impugnada es un acto reiterativo o si, siendo el acto originario, ha sido dictado acorde a derecho, o debe ser anulado por ilegítimo. A su vez, el objeto de la prueba se circunscribió a si el acto impugnado es o no reiterativo de una decisión anterior; si la accionante es responsable por los adeudos reclamados por BPS; y, si tales adeudos se encuentran prescriptos. 3) Los hechos que se tienen por ciertos y los que se encuentran probados (art. 175 inc. 3). En cuanto a los hechos que se han tenido por ciertos o no han resultado controvertidos, son todos aquellos que no han conformado el objeto del proceso y de la prueba; por tanto, corresponde analizar únicamente aquellos que se encontraban cuestionados en estos autos. En función de ello, y de acuerdo con las disposiciones del CCA, se pasa a analizar la prueba agregada en estos obrados, la que consta únicamente de lo que surge de los antecedentes administrativos. Es así que la Sede habrá de estar a lo que resulta del expediente Nº 2020-28-1-031150, en los que se tramitó la solicitud de jubilación común con cese , formulada por la actora en 2018 al amparo del convenio con Alemania sobre la materia. Por ello, todas las referencias a foliaturas que se efectúan en este apartado se hacen en relación con dicho expediente administrativo, salvo que se indique algo diferente. En este sentido surge que la paralización del trámite tuvo relación con la no “regularización” de la situación de “adeudos” que relevó el BPS. Así, si bien la actora se defiende en esta instancia invocando la prescripción y falta de determinación del adeudo a su respecto como responsable, estos argumentos no fueron planteados a la Administración. Sin lugar a dudas, la actora estaba en su derecho de no pronunciarse, pero eso no impide que se tenga por cierto que no dio respuesta alguna a las intimaciones y notificaciones cursadas. Así el 6 de agosto del 2020 (fs. 61) se envió intimación para la regularización de adeudos, sin que surja respuesta de la actora una vez vencidos los plazos (fs. 63). Luego, el 29 de diciembre del 2020 se dicta la Resolución N° 03 -936-2020-3586 por la cual se denegó la solicitud de jubilación con cese que había sido formulada por la accionante (fs. 67 y 68), la que fue notificada el 26 de enero del 2021 (fs. 90 y 91) . Luego, el 12 de marzo, habiendo expirado los plazos para recurrir, el expediente fue archivado (fs. 93). El expediente es desarchivado casi dos años después, tras presentarse un escrito el 7 de febrero del 2023 por el cual se solicitó el otorgamiento de jubilación por edad avanzada (fs. 95) aportando la Sentencia N° 76/2022 dictada por el TCA en los autos “Sarubbi Salles, Luis Adolfo con Banco de Previsión Social. Acción de nulidad”. La Administración entiende, por los mismos fundamentos (no regularización de adeudos), que debe mantenerse la denegatoria. Ello es informado a fs. 110 el 28 de marzo del 2023, y e l 9 de mayo de ese año, sin comparecencia de la accionante, se vuelve a archivar el expediente. Posteriormente, el 26 de mayo del 2023 se presenta una petición por la cual, al amparo del art. 318 de la Constitución , se solicita se otorgue la jubilación por edad avanzada. En ella, la actora manifestó que los “supuestos adeudos” son “absolutamente inexistentes” y que “ en el improbable caso de haber existido, los mismos se encontrarían prescriptos” (fs. 115). En su mérito, la Administración vuelve sobre el caso y resume lo actuado, sugiriendo la respuesta negativa a la petición (fs. 134). Se informa a la accionante de tal sugerencia a fs. 139 el 2 de mayo del 2024, a través de su apoderada. El 17 d e mayo del 2024 se desarchiva el expediente ante la interposición de recursos por la accionante el día 9 de mayo del 2024 (fs. 141 a 142). El mismo día la Administración le notifica que los recursos habrán de tramitarse como petición por no existir resolución impugnable (fs. 143). Así, a fs. 152 se mantiene la decisión de no otorgar la jubilación por las mismas razones, refiriendo que esa sería la decisión incluso en aplicación de la Ley N° 20.13 0; a lo que agregó que no corresponde el dictado de una nueva Resolución denegatoria en aplicación del “Comunicado N° 1/2021” (fs. 153 y 154). No obstante, el 8 de agosto del 2024 se procede a efectuar un nuevo informe respecto a la prestación solicitada, dándose vista de éste a la actora el 9 de agosto del 2024 (fs. 162). Pero, ante la incomparecencia de la interesada, se la cita a asistir en forma presencial entre el 23 de agosto y el 5 de setiembre de ese año (fs. 164), ante lo cual comparece su representante el 28 de agosto (fs. 165). Finalmente, vencidos los plazos para evacuar la vista conferida sin que se presentaren descargos (fs. 167), el expediente es archivado por cuarta vez el 3 de octubre (fs. 170). Si bien el detalle del trámite administrativo puede resultar tedioso, demuestra que éste ha implicado un actuar errático y hasta desinteresado por parte de Susana ALEU, quien no se presentó a formular sus observaciones ni a contradecir las denegatorias sugeridas por la Administración. Es más, no impugnó oportunamente la Resolución dictada, presentándose dos años después e impugna luego un informe , con lo cual selló su suerte para este accionamiento. A ello debe agregarse que la demanda fue presentada el 27 de febrero del 2025. De forma que si se considera la fecha de presentados los recursos , que deben entenderse como “petición” , la denegatoria ficta habría operado el 14 de octubre y así el plazo para interponer la demanda habría caducado en diciembre del 2024. Esto es considerando que no hubo una Resolución por parte de la Administración, sino un informe (notificado el 9 de agost o). Pero no surge interposición de recursos en plazo. En este punto se advierte un nuevo error de la actora al computar 200 días tal como si se hubieren presentado los recursos en forma. Por lo que existen razones formales que impiden acoger la pretensión incoada; es más, imposibilitan ingresar en el análisis de mérito. En concreto el acto recurrido no es el acto lesivo sino uno reiterativo; a lo que se agrega que habiendo sido mal interpuestos los recursos y habiéndose tramitado como petición, no se agotó la vía administrativa, interponiendo los recursos una vez cumplid o el plazo de 150 días. 4) El acto reiterativo y el acto lesivo. En función de lo que viene de analizarse el acto que pretendió impugnarse el que, en puridad, es un informe, no hace más que reiterar lo que ya había sido dispuesto por la Administración en cuanto a la denegación de la jubilación por existir adeudos pendientes de regularización, a criterio de ésta. Es así que la jubilación fue negada originariamente por Resolución N° 03 -936-2020- 3586 del 29 de diciembre del 2020 y esa Resolución no fue recurrida. Explica la doctrina que , el acto originario es el que contiene la voluntad de la Administración, desplegando la eficacia correspondiente a ella (Cf.: SAYAGUÉS, E.; Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I; FCU, Mdeo., 1988; p. 392). En efecto, es éste el “que da lugar u origen a derechos y deberes de la administración y administrado y lesiona situaciones jurídicas de este ” (ROTONDO, F.; Manual del Derecho Administrativo; FCU: Montevideo, 2025; p. 290). Estos son los actos que -al decir de CAJARVILLE - deben ser impugnados (CAJARVILLE, J.P.; Recursos Administrativos; FCU: Mdeo., 2008; p. 134), puesto que son los actos creadores de la situación jurídica lesiva los que habrán de resistirse por la vía de la nulidad (Cf.: DURAN MARTINEZ, A.; Contencioso Administrativo; FCU: Montevideo, 2015; p. 41). De tal forma , e l acto administrativo impugnado de nulidad debe revestir el carácter de “lesivo” en términos jurídicos, debe implicar “una violación a la legalidad en sentido amplio ” (GIORGI, H.; El Contencioso Administrativo de Anulación; Publicaciones oficiales de FDCCSS: Montevideo, 1958; p. 158). Es decir, implica que su solo dictado sea suficiente para crear, modificar o extinguir una situación jurídica, y que sea, a la vez, el que origina dicha situación. Es por ello que el autor en cita sostiene que aquellas deci siones que son meramente reiterativas no serían impugnables “por no ser gestadoras, en principio, de situaciones jurídicas, por tanto, por no dañar jurídicamente ” (GIORGI, H.; El Contencioso Administrativo de Anulación; Publicaciones oficiales de FDCCSS, Montevideo: 1958; p. p. 159). Aplicando estos conceptos, se desprende que la Resolución del 2020 es el acto lesivo, habiéndose reiterado la voluntad de la Administración ante los planteos subsiguientes. No obstante, podría plantearse que esa denegatoria fue respecto a la solicitud de “jubilación común”, y no a la “jubilación por edad avanzada” que fue solicitada posteriormente, el 7 de febrero y el 26 de mayo del 2023, por lo que no habría exacta coincidencia. A su vez, respecto a la última causal, si bien también se sugirió la denegatoria, habiéndose dado vista y existiendo actos tácitos que demuestran la decisión del Ente (archivo del expediente sin concesión de la jubilación ), no existe , al menos en los antecedentes agregados, una Resolución formal denegatoria. Por lo que podría ser de aplicación el artículo 55 del CCA, al admitir el accionamiento cuando el acto posterior es expresamente confirmatorio, interpreta o modifica el acto recurrido o el que hubiese agotado la vía administrativa, sin poner fin al agravio. Todo lo cual no ha sido invocado por la actora. 5) La falta de agotamiento de la vía administrativa. En cuanto a lo último que se ha referido, considerando que no hubo concreta Resolución formal denegatoria de la jubilación “por edad avanzada”, tampoco existe agotamiento de la vía administrativa. Esto es, no se han interpuesto los recursos contra el acto denegatorio ni en forma oportuna. El art. 319 de la Constitución Nacional establece que “La acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, no podrá ejercitarse si antes no se ha agotado la vía administrativa, mediante los recursos correspondientes ”, disposición aplicable a todo el sistema orgánico del TCA. De tal forma, solamente los actos administrativos definitivos pueden ser accionados de nulidad bajo esta jurisdicción. Y solamente son actos definitivos aquellos a cuyo respecto se ha agotado la vía administrativa (Cf.: ROTONDO, F.; Manual del Derecho Administrativo; FCU: Montevideo, 2025; p. 350). En efecto, el presupuesto de agotamiento de la vía administrativa para la procesabilidad del acto, viene impuesto por mandato constitucional (VÁZQUEZ, C.; Peticiones y recursos administrativos en el Código de lo Contencioso Administrativo; FCU: Montevideo, 2025; p. 54, 56). Y como tal, es un presupuesto específico del ejercicio de la pretensión anulatoria del acto administrativo (V ALENTIN, G.; El sistema de justicia administrativa. Introducción al análisis del CCA; FCU: Montevideo, 2025; p. 427). En el caso, se interpusieron recursos contra un informe por lo que correspondió seguir el trámite como si se tratase de una petición, y ello fue informado a la recurrente. Pero, cumplidos los 150 días (14 de octubre del 2024) no se interpusieron los recursos administr ativos correspondientes, lo que impide el ingreso del asunto a esta jurisdicción. 6) El cumplimiento de la Sentencia. El artículo 177 inc. 4 impone al decisor la obligación de pronunciarse respecto a todas las causales de nulidad invocadas, agregando que ello debe servir de “orientación a la Administración para su cumplimiento” (art. 177 inc. 4º) , por lo que habrán de referirse pautas generales para la ejecución de la Sentencia. En el caso, dado que se habrá de desestimar la demanda por impugnar un acto reiterativo, el cumplimiento de la Sentencia no requerir{ia de específica orientación. 7) Sobre la facultad de recomposición del expediente. El artículo 190 inc. 2º del CCA, dispone que cuando la irregularidad del acto tenga relación con cuestiones atinentes a formalidades de los actos o a omisiones en el trámite del procedimiento administrativo, “el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo”. A su vez, limita la posibilidad de recomponer un procedimiento que ya hubiese sido reconstituido. Por lo que, considerando las razones de anulación que se esgrimen, no corresponde pronunciarse respecto a la recomposición del expediente. Por los fundamentos expuestos, al amparo de lo dispuesto por los arts. 175, 176, 177, 179 y 190 del CCA, este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, RESUELVE: 1. Desestimar la demanda interpuesta, por las razones formales expuestas en los Considerando 4 y 5. Sin sanción procesal específica. 2. A los efectos fiscales, fíjanse honorarios profesionales de la parte actora en la suma de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). 3. Consentida o ejecutoriada, archívese.