Sentencia Definitiva N° 118/2025

Montevideo, 16 de julio del 2025. SENTENCIA Nº 118/2025 SENTENCIA DEFINITIV A VISTOS: Para Sentencia Definitiva estos autos caratulados “Bentancor Cardozo, Luis Calixto con Banco de Previsión Social. Acción de nulidad” (Ficha: 68/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno. RESULTANDO: 1) En estos autos se tramitó la pretensión anulatoria ejercida por Luis BENTANCOR contra la Resolución Nº 03-936-2024-105, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social el 24 de enero del 2024 (fs. 2). Por dicha volición, la Administración cesó la pensión a la vejez otorgada al accionante el 24/03/2021. Asimismo, dispuso el cálculo del cobro indebido por concepto de pensión y cuota mutual, a los efectos de proceder a su recupero. 2) En su demanda, el accionante manifestó que el acto era ilegítimo por asentarse en el incumplimiento de una exigencia impuesta por vía reglamentaria ( art. 15 de la RD 4 -19/2013), lo que implica una limitación a un derecho recogido legal y constitucionalmente (art. 43 de la Ley Nº 16.713). Por tanto, siendo ilegal la disposición reglamentaria que se aplica al caso (fs. 5 a 6) la Resolución impugnada deviene ilegítima. Asimismo, sostuvo que no se cumplió con el debido procedimiento, en la medida en la que no s e valoraron los descargos formulados por el actor al evacuar la vista conferida (fs. 6 y a 7vto.). De tal forma, solicitó la nulidad de la Resolución o, en su defecto, que se reservara la acción reparatoria. 3) Superado el control liminar, se confirió traslado por Decreto Nº 44/2025, en cuyo mérito se presentó el Banco de Previsión Social (“BPS”). El Ente s ostuvo que no hubo ninguna irregularidad formal ni sustancial en el acto impugnado (fs. 15 vto.). A tales efectos señaló que el art. 15 de la RD 4-19/2013 se basa en el art. 75 del Acto Institucional Nº 9, vigente a la fecha de los hechos que se relatan (derogado por el art. 74 de la Ley Nº 20.130 del 2 de mayo de 2023), y agregó que al momento de solicitar el beneficio “ se puso en conocimiento al actor de las condiciones para acceder al mismo ” (fs. 16 vto.). Además, cuestionó que el actor haya solicitado una pensión a la vejez “ por no contar con recursos suficientes para vivir”, y pocos meses después haya viajado a Venezuela, retornando dos años después (fs. 16 vto.). 4) Por Decreto N° 148/2025 se abrió el expediente a la etapa probatoria y , por Decreto N° 204/2025 , se confirió el plazo para proponer contraprueba y prueba sobre prueba. De forma que, por Sentencia N° 24/2025, se fijó el objeto del proceso y de la prueba y se agregaron los antecedentes administrativos contenidos en los expedientes identificados como 2020-28-1-039898, y 2021-28-1-027001. 5) Posteriormente, una vez firme la Sentencia, se citó a las partes a presentar sus alegatos, lo que hicieron a fs. 40 y 43. En primer término, la demandada reiteró que el acto fue dictado en apego a la normativa aplicable y que no hubo vulneración de derechos, sino un incumplimiento de los requisitos para garantizar la transparencia en el uso de los beneficios. Asimismo, señaló que BPS sí evaluó los descargos presentados por el actor “pero éstos no acreditaron justificación válida para el incumplimiento normativo” (fs. 40 vto.). Luego, el actor reiteró que lo dispuesto por el artículo 15 del Reglamento “es a todas luces ilegal” entendiendo que limita derechos reglamentariamente. No obstante, aclar ó que “ se pretende la nulidad de una resolución dictada como consecuencia de la aplicación de un reglamento que es ILEGAL ” (fs. 45) y v olvió sobre la falta de consideración de los descargos. A su vez, invoc ó en su favor la presunción simple del art. 47 del CCA. 6) Es así que por Decreto N° 574/2025 se tuvieron por presentados los alegatos y se dispuso el pase de los autos para Sentencia. De tal forma, el expediente fue puesto nuevamente al despacho el 5 de junio del 2025 para el dictado de la presente. CONSIDERANDO: 1) Esta Sede, considerando las alegaciones de las partes, las resultancias del cúmulo probatorio y la normativa aplicable, habrá de desestimar la pretensión ejercitada. 2) El objeto del proceso que se sigue en estas actuaciones. De acuerdo con lo dispuesto por el art. 175 inc. 3 corresponde, en primer término, referir al objeto del proceso que se ha fijado en estos autos, conteniendo los puntos litigiosos y sometidos a decisión. En este sentido, la Sentencia N° 24/2025 estableció el objeto del proceso en determinar si el cese en la pensión a la vejez resuelto por BPS en la Resolución impugnada lo ha sido acorde a derecho, o en cambio, debe ser anulado por ilegítimo. Lo anteri or implica analizar si fue legítima la aplicación del art. 15 de la RD 4-19/2013. En este sentido , corresponde precisar que en función de la competencia atribuida a esta Sede (arts. 20 y 21 del CCA) y por cómo fue establecido el objeto del proceso (el que no resultó cuestionado por las partes) no se ingresará a revisar la legalidad del Reglamento aplicado. Esto es, si bien la parte actora ha desarrollado las razones por las cuales el Reglamento de BPS sería ilegal por exceder el marco establecido legalmente para la prestación de “pensión a la vejez”, y el BPS ha defendido la legitimidad de dicha norma reglamentaria, no corresponde a esta Sede pronunciarse al respecto. En efecto, la competencia en cuanto al punto se ha atribuido en forma exclusiva y excluyente al Tribunal de lo Contencioso Administrativo (art. 18 del CCA) . De tal forma, el presente proceso sólo puede transcurrir válidamente ante este Juzgado Letrado en cuanto a la pretensión anulatoria de la Resolución de efectos particulares, estando al ajuste de lo dispuesto por ella al ordenamiento jurídico. En similar sentido, la resolución administrativa de proceder al reintegro de lo percibido por el actor en forma -a su juicio - ilegítima, es consecuencial a la decisión de fondo adoptada. De tal manera, no corresponde a esta jurisdicción pronunciarse respec to a una eventual acción civil por pago de lo indebido o apropiación de una prestación que no correspondía; sino que ello podrá derivar de la decisión que se adopte entorno al ajuste legal de la voluntad administrativa de cesar la pensión. Por otra parte, tampoco conform a el objeto de este proceso la pretensión subsidiaria ejercitada por la actora, en relación con la reserva de la acción reparatoria. En efecto, en función de lo dispuesto por el art 310 inc. 3 de la Constitución y art. 177 inc. 1º del CCA, esta Sede se encuentra vedada de pronunciarse sobre tal pretensión, lo que deberá plantearse oportunamente ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Así, considerando el alcance del objeto sometido a decisión, el objeto de la prueba quedó delimitado en la demostración de si, a la fecha de los acontecimientos, era legítima la aplicación del art. 15 de la RD 4-19/2013 y si, en tal caso, se dieron las circunstancias consideradas por para su aplicación. 3) Los hechos que se tienen por ciertos y los que se encuentran probados (art. 175 inc. 3). En cuanto a los hechos que se han tenido por ciertos o no han resultado controvertidos, son todos aquellos que no han conformado el objeto del proceso y de la prueba; por tanto, corresponde analizar únicamente aquellos que se encontraban cuestionados en estos autos. En función de ello, y de acuerdo con las disposiciones del CCA, se pasa a analizar la prueba agregada en estos obrados, la que consta únicamente de lo que surge de los antecedentes administrativos. Es así que la Sede habrá de estar a lo que resulta de los expedientes identificados como 2020-28-1-039898, y 2021 -28-1-027001, en los que se tramitó la solicitud de pensión a la vejez y el cese de ésta. No obstante, las pruebas en las que se funda la decisión de la Administración se encuentran mayoritariamente recogidas en el segundo expediente identificado , por lo que, todas las referencias a foliaturas que se efectúan en este apartado se hacen en relación con dicho expediente administrativo, salvo que se indique algo diferente. De tal forma, a fs. 32 surge el otorgamiento de la pensión a la vejez al accionante Luis BENTANCOR en marzo del 2021, pese a que percibía una pensión servida por Venezuela desde el 2000 (fs. 45 del expediente 2020-28-1-039898) por un ínfimo monto (fs. 47), no registrándose salidas del país a esa fecha y desde su regreso al país en diciembre del 2019 (fs. 53). Al respecto, corresponde aclarar que el actor había residido unos cuarenta años en Venezuela y a su regreso tuvo como único ingreso la canasta brindada por el MIDES (fs. 32). No obstante, a fs. 62 se releva que el beneficiario se había ausentado del país el 23 de setiembre del 2019 (según constancias migratorias de fs. 66 y 88), habiendo reingresado el 1° de junio del 2023 (según constancias migratorias de fs. 65 y 89). Por ell o, la Administración dio vista atendiendo al incumplimiento de lo previsto por RD 4 -19/13 (fs. 70), en fu nción de lo cual se presenta el actor (fs. 74) una vez vencido el plazo (fs. 72) y agrega informes médicos (fs. 75 a 86) que justifican -a su criterio- su imposibilidad de regresar al país . Tales documentos contienen estudios paraclínicos del 13/12/2021, 08/04/2022, 14/11/2022, 25/11/2022, 27/12/2022, 09/01/2023, y 23/01/2023, informe médico del 19/04/2022 y atenciones médicas domiciliarias del 14/11/2022, 08/04/2023 por mareos y sensación de debilidad. La Administración consideró los descargos presentados (fs. 90 a 93), y entendiendo que habría de mantenerse la intención de revocar el beneficio, se confirió nueva vista a fs. 94 y el actor consintió a fs. 95, lo mismo surge a fs. 96. El acto impugnado se dictó el 24 de enero del 2024 (fs. 103 y 104). Posteriormente, ya en vía recursiva, a fs. 151 surge el informe legal por el cual se determinan los fundamentos de hecho y de derecho por los que se dispuso la revocación. 4) En el caso, los hechos no se encuentran controvertidos. En efecto, que el actor se ausentó del país, sin previo aviso, entre el 23 de setiembre del 2021 y el 1° de junio del 2023, habiendo viajado a Venezuela por vía aérea, se encuentra admitido. Por tanto , lo que debe analizarse es si esa conducta fue acorde con la normativa aplicable, considerando la ilegitimidad que se alega respecto a la reglamentación atinente a la prestación. Como ya se dijo, esta Sede sólo puede pronunciarse respecto a la legitimidad del acto particular que se encuentra específicamente recurrido (Resolución Nº 03-936-2024-105). En cambio, no está legalmente habilitada para decidir acerca de la legalidad de la norma reglamentaria, por ser ésta de efectos generales y no encontrarse específicamente impugnada, más allá de las alegaciones de la parte. En primer lugar, se debe determinar que la RD 4-19/2023 se encuentra vigente y supone -mayormente- una recopilación de normas legales y reglamentarias relativas a las prestaciones de pensiones a la vejez y por invalidez. En tal contexto, el artículo 15 dispone: Si se comprobare que el beneficiario se ausentó del país, cesará de percibir la prestación, salvo que se hubiere ausentado por máximo de 30 días con previo aviso . Y las partes no invocaron que surja algo diferente del convenio existente con Venezuela. A lo que se agrega que el artículo 17 habilita a la Administración a reexaminar las situaciones para verificar que los beneficiarios continúen reuniendo las condiciones requeridas para la percepción de la prestación, a la vez que obliga a suspender el pago cuando se constate que hubieren pasado 3 meses sin efectivo cobro de los haberes. Por otra parte, la pensión a la vejez fue otorgada en 2021 cuando se encontraba vigente el Acto Institucional N°9 cuyo artículo 44 establecía como condición de acceso a la prestación el tener quince años de residencia continuada en el país, a la vez que su artículo 75 establecía que “Los pensionistas o quienes reciban la pensión a la vejez no podrán ausentarse del país por más de treinta días sin dar aviso previamente al órgano que sirve la prestación”. Esta norma fue derogada por el art. 74 de la Ley N° 20.130 del 2 de mayo del 2023. También en aquel momento se encontraba vigente el artículo 43 de la Ley N° 16.713 que igualmente exigía los quince años de residencia en el país como condición de acceso, norma que fue posteriormente derogada por el art. 173 de la Ley N° 20.130. A su vez, era aplicable lo dispuesto por la Ley N° 18.241 del 27/11/2017 referida al subsidio a la vejez, sin requerir la residencia en el país pero sí la acreditación de la situación de carencia de recursos. Esta norma fue reglamentada por el Decreto N° 232/2023 del 31 de julio del 2023 y modificada por la Ley N° 20.130 vigente desde agosto del 2023. A su vez, el Decreto N° 232/2023 vigente desde el 1° de agosto del 2023, establece que son beneficiarios de la pensión no contributiva a la vejez aquellos habitantes mayores de 70 años que no computen causal jubilatoria y que no cuenten con recursos para subsistir. Además, su artículo 19 establece que: “La misma podrá cesar cuando las condiciones, circunstancias o requisitos que dieron lugar a tal beneficio se vean modificadas, operando un cambio en el ingreso del beneficiario o del núcleo familiar que le permita contar con medios de vida suficientes ”; mientras que el artículo 25 establece que “ Para acceder a la pensión a las prestaciones no contribu tivas reguladas en la presente Sección deberán acreditarse por lo menos diez años de domicilio en el país en los últimos veinte anteriores de la solicitud” exceptuando la residencia en zona fronteriza y a los beneficiarios menores de edad. Por otra parte, la RD 4 -19/13 recoge lo dispuesto por el artículo 75 del Acto Institucional N°9, tal como lo refiere el informe de la asesoría letrada de BPS a fs. 153 del expediente 2021-28-1-027001. A lo que se agrega que a l momento del otorgamiento de la pensi ón se informó al beneficiario sobre el requisito de permanencia en el país, tal como surge de fs. 11 del mismo expediente, y lo que igualmente sería de aplicación por el artículo 2 del Código Civil. Ahora bien, debe considerarse que el actor se fue del país el 23 de setiembre del 2021, sin previo aviso, y bajo la vigencia del Acto Institucional N° 9, y regresa al país 20 meses más tarde y bajo la vigencia de la misma norma (en junio del 2023). Por lo que los hechos que determinaron el cese de la pensión se verificaron íntegramente bajo la normativa legal hoy derogada, más allá de lo reglamentado. Es decir, hubo incumplimiento de la norma durante su vigencia. No obstante, la Resolución es dictada en enero del 2024 cuando ya estaba vigente la Ley N° 20.130. Pero, haber aplicado esta última norma a una situación ya consumada, supondría una aplicación retroactiva, lo que se encuentra vedado de principio y la norma no dispone algo diferente. Mientras que la Resolución impugnada, aunque dictada luego de la derogación, aplica las normas vigentes a la fecha de la ocurrencia de los hechos que valora, lo que ni siquiera supone ultra-actividad de aquellas, puesto que no se está aplicando a hechos posteriores a su derogación. Lo que hace la Resolución es efectivizar la consecuencia dispuesta por la verificación de determinados hechos. Todo ello sin perjuicio de que la Resolución del Directorio de BPS N° 4 -19/2013 (Actualizada al 8 de febrero del 2022), permanece vigente y no ha sido impugnada en este proceso, por lo que no puede el Juez de instancia desaplicar una norma reglamentaria vi gente que tiene efectos generales; más allá de que la base legal que la sustentaba se encuentre derogada. Pero, se reitera, la calificación relativa a la legitimidad de la RD 4 -19/2013 corresponde al Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En función de lo que viene de decirse, el actor incumplió con el requisito legal, mientras el Acto Institucional N°9 se encontraba vigente. En efecto, se ausentó del país por un extenso período sin aviso previo. Además, pese a que refiere que fue por razones de urgencia de índole familiar y para “ arreglar documentación legal” lo que lo habría llevado a ausentarse repentinamente del país sin posibilidad de dar aviso a la Administración (fs. 73 del expediente 2021-28-1-027001), no ofreció prueba alguna respecto a tales circunstancias. A su vez, sostuvo que la imposibilidad de regresar antes se debió en una recaída de su enfermedad oncológica, pero ello no es lo que se demuestra en los estudios e informes médicos que aportó. Ninguno de ellos hace referencia a una situación de salud que impidiera al actor viajar o trasladarse, ni tampoco refieren a una especial vulnerabilidad, sino que son consultas esporádicas por sintomatología que no aparenta como especialmente grave ni sup uso un tratamiento acorde con una en fermedad impeditiva. De tal forma, no se configura una situación de “fuerza mayor” que pudiera eximir al actor del cumplimiento de las normas, máxime cuando no surge comunicación alguna advirtiendo de esta situación durante más de un año y medio. Por lo que el cese en la prestación fue fundado fáctica y normativamente, más allá de lo referido a la circunstancia de que el actor - quien alegó no tener recursos para sustentarse- pudo pagar boletos de avión en Copa Airlines para viajar a Venezuela (con un costo superior a los US$ 400) a los 3 meses de recibir la prestación. En consecuencia, en función del objeto de la prueba fijado, el acto se entiende ajustado a derecho de acuerdo con el análisis normativo relacionado; es decir, a la fecha de los acontecimientos fue legítima la aplicación del art. 15 de la RD 4 -19/2013; y, en función de los hechos que se han demostrado en estas actuaciones, se dieron las circunstancias consideradas para su aplicación. Por tanto, se impone la decisión confirmatoria. 5) El cumplimiento de la Sentencia. El artículo 177 inc. 4 impone al decisor la obligación de pronunciarse respecto a todas las causales de nulidad invocadas, agregando que ello debe servir de “orientación a la Administración para su cumplimiento” (art. 177 inc. 4º) , por lo que habrán de referirse pautas generales para la ejecución de la Sentencia. En el caso, siendo que se habrá de confirmar el acto impugnado y que, en términos generales, el procedimiento administrativo no merece observaciones, la ejecución de esta Sentencia no aparenta implicar dificultades. Por lo que habrá de proseguir el trámite de acuerdo con lo que a derecho corresponda. 6) Sobre la facultad de recomposición del expediente. El artículo 190 inc. 2º del CCA, dispone que cuando la irregularidad del acto tenga relación con cuestiones atinentes a formalidades de los actos o a omisiones en el trámite del procedimiento administrativo, “el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo”. A su vez, limita la posibilidad de recomponer un procedimiento que ya hubiese sido reconstituido. En el caso, se habrá de confirmar el acto por razones de fondo sin haber detectado omisiones formales que viciaren el procedimiento; por tanto , no corresponde pronunciarse respecto a la recomposición del expediente. Por los fundamentos expuestos, al amparo de lo dispuesto por los arts. 175, 176, 177, 179 y 190 del CCA, este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, RESUELVE: 1. Confirmar la Resolución Nº 03 -936-2024-105, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social el 24 de enero del 2024, en cuanto cesó la pensión a la vejez otorgada al accionante el 24/03/2021. Sin sanción procesal específica. 2. A los efectos fiscales, fíjanse honorarios profesionales de la parte actora en la suma de $ 50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). 3. Consentida o ejecutoriada, archívese.