Sentencia Interlocutoria N° 109/2025

Montevideo, 16 de julio del 2025. SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 109/2025 VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados “SOCUR S.A. con Intendencia Departamental de Rocha. Acción de nulidad” (Ficha: 106/2025), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno , en mérito a las excepciones previas opuestas y a la excepción relevada acorde con el art. 163 lit. a). RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramita la pretensión anulatoria ejercida por SOCUR S.A. (Creditel) en relación con la determinación tácita efectuada por la Intendencia de Rocha el 6 de mayo de 2024, en concepto de tributo “Impuesto a la propaganda y avisos de todas clases” por el año 2023. En tal sentido, señala que el 16 de mayo del 2024 se interpusieron los recursos de reposición y apelación, habiendo presentado la fundamentación posteriormente, el 14 de noviembre del 2024. Además, sostiene la ilegitimidad del a cto en cuanto no se han cumplido las normas de procedimiento para la determinación tributaria, el acto carece de motivación, y padece error en los motivos en la medida en que no existió una correcta medición de la publicidad que se encontraría gravada, no se considera que SOCUR S.A. o no cumple las condiciones para ser sujeto pasivo del tributo o bien, se encuentra exonerado. Luego, expresa que el Impuesto a la Propaganda y Avisos carece de base de cálculo, considerando que no se ha reglamentado la norma que lo crea y que “no hay una norma con fuera de ley o reglamentaria que haya definido el valor específico por metro cuadrado del tributo” por lo que considera que éste no es exigible (fs. 43). 2) Conferido traslado por Decreto Nº 87/2025, se presentó la Intendencia Departamental de Rocha contestando la demanda e interponiendo excepciones. En cuanto a esto último, la demandada sostuvo que se acciona contra un “acto inexistente” en el entendido de qu e el documento recibido por el accionante es un “informe” que no ha determinado el tributo ni ha impuesto el pago, siendo que surge también que en esa oportunidad de confirió un plazo para formular observaciones (fs. 52). En consecuencia, sostiene que no e xiste acto de determinación tributaria y no hay acto impugnable bajo el art. 309 de la Constitución. Asimismo, sostiene que no se ha agotado la vía administrativa, puesto que los recursos administrativos fueron interpuestos por vía de correo electrónico sin haber sido ratificados de ninguna forma, incumpliendo con lo dispuesto por el art. 157 del Decreto Nº 500/991. Adicionalmente, a fs. 57 la demandada también refirió que parte de los agravios esgrimidos por el accionante no referían a cuestiones que ingresaran en la competencia de la Sede y que, eventualmente, se estaría pretendiendo sustituir la función administrativa por el órgano jurisdiccional. 3) Por tal motivo, la Sede confirió traslado de las excepciones opuestas al actor y a los efectos de precaver respecto a la cuestión sugerida por la Intendencia de Rocha, relevó la posibilidad de que se configurase un supuesto de falta de competencia o jurisdicción, confiriendo vista de ello a las partes (Decreto Nº 302/2025). 4) En su mérito, se presentó la demandada a fs. 62 evacuando la vista conferida y sosteniendo que en el caso existiría “inhibición para la Sede de asumir competencia”, correspondiendo desestimar la demanda (fs. 62 vto.). Por su parte, la actora se presentó a fs. 72, sosteniendo que el acto administrativo existe y es procesable ante la jurisdicción anulatoria , siendo que el informe recibido es un acto de determinación tributaria, que contiene una deuda que la Intendencia considera existente y exigible, que figura como adeudo de SOCUR S.A., aunque no exista una resolución formal, sino un acto administrativo “tá cito”. Además, s eñala que el documento al que refiere la Intendencia es un Acta de Constatación respecto de la cual se confirió plazo para formular observaciones con anterioridad al dictado del acto que ahora se impugna. En relación con la falta de agotamiento de la vía administrativa, sostiene que en ningún momento se solicitó la ratificación de los recursos administrativos interpuestos, a lo que se agrega que nunca se resolvió tener por no interpuestos los recursos. Finalmente, en cuanto a la posible falta de competencia o jurisdicción entiende que lo sostenido en la contestación es erróneo dado que no se cuestiona la constitucionalidad del tributo sino la legitimidad del acto de determinación tributaria. 5) Por Decreto Nº 719 se admitieron los escritos de las partes y se dispuso el pasaje de los autos para Resolución, considerando que el tenor de las excepciones opuestas hacía innecesaria la apertura de la instancia probatoria, lo que no fue recurrido por las partes. En su mérito, los autos fueron puestos nuevamente al despacho el 26 de junio del 2025 a los efectos del dictado de la presente Resolución. CONSIDERANDO: 1) La Sede habrá de entender que no se configura un supuesto de falta de jurisdicción o de competencia, y habrá de desestimar las excepciones opuestas por la Intendencia de Rocha. 2) Sobre la falta de jurisdicción y competencia . Considerando las excep ciones sujetas a re solución en esta instancia, corresponde pronunciarse primeramente respecto a la referida a la falta de jurisdicción y competencia que había sido sugerida por la demandada y fue puesta de manifiesto por la Sede. Para la LOT, la jurisdicción es la potestad pública que tienen de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en una materia determinada, mientras que la competencia refiere a la medida dentro de la cual la referida potestad está distribuida entre los diversos tribunales de una misma materia. Sin perjuicio de que la definición legal no es acorde a los desarrollos doctrinarios, en nuestro sistema la jurisdicción se identifica con la materia en la que el Juez puede ejercer su potestad o competencia y ésta última tiene relación con aquellos objetos en los que el órgano jurisdiccional pueda entender (Cf.: TARIGO, E.; Lecciones de Derecho Procesal Civil según el nuevo Código , Tomo I; FCU: Mdeo., 2010; p. 102). Así, se ha entendido que la competencia es “ el fragmento de jurisdicción atribuído a un juez”, de manera que “En todo aquello que no le ha sido atribuído, un juez, aunque sigue teniendo jurisdicción, es incompetente ” (COUTURE, E.; Fundamentos del Derecho Procesal Civil ; Ed. De Palma: Bs. As., 1990; p. 29) . En palabras de VESCOVI, la competencia supone el “ poder específico (concreto) de intervenir en determinadas causas” (VESCOVI, E.; Manual de Derecho Procesal; Ed. Idea: Mdeo., 1991; p. 174). La competencia es entonces distribuida legalmente y atribuida por el ordenamiento a los diversos órganos jurisdiccionales. El CCA establece la competencia de los órganos que conforman la Jurisdicción Contencioso Administrativa en su Título II del Libro II. En el caso, atendiendo a los agravios esgr imidos por la act ora, en tanto refieren a la imposici ón de un gravamen por parte de la dem andada, no se advierte que pueda carecerse de jurisdicción. En efecto, no se alega la inconstitucionalidad del tributo sino la determinación tributaria efectuada y ese es un punto en el que sí puede entender la justicia administrativa. En tal sentido, esta Sede sí puede y debe pronunciarse respecto a la adecuación de la determ inación efectuada en relación con l a normativa aplicable. Ello supondrá un análisis tanto de la configuración del hecho generador, de la calidad de sujeto pasivo en el obligado y de la aplicación de la base de cálculo correspondiente de acuerdo con el principio de legalidad y primacía de la realidad, entre otros. Por tanto , atento al ten or de lo s agravios, esta Sede tiene competencia para entender en el asunto sometido a su análisis. 3) Sobre el “acto inexistente” . El planteo formulado por la Intendencia, refiere a que el acto encau sado no sería en puridad un acto administ rativo con contenido deci sorio, s ino un acto prepar atorio, un informe previo al acto de determinación que eventualmente correspondiere. Por tanto, la pretensión anulatoria se habría dirigido -a criterio de la demandada- contra el acto preparatorio. En este sentido, se ha entendido que el acto preparatorio es aquel que “se dicta durante el procedimiento e implica una actuación de la administración que no decide el asunto, siendo antecedente del acto principal” (ROTONDO, F.; Manual del Derecho Administrativo; FCU: Montevideo, 2025; p. 289). Para SAYAGUES son los actos que hacen posible el dictado de un acto administrativo posterior, como antecedente necesario de éste (SAYAGUES, E.; Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I; FCU, Mdeo., 1988; p. 392). Es decir, son actos preparatorios aquellos que no contienen la voluntad final de la Administración, pese a colaborar en la formación de ésta, ya sea aportando información, sugiriendo criterios, advirtiendo omisiones, cumpliendo formalidades legal es, etc. Por su parte, CAJARVILLE identifica a estos actos como “actos de procedimiento ” entendiendo también que tienen una función instrumental destinada al dictado o ejecución de un acto administrativo posterior (CAJARVILLE, J.P.; Recursos Administrativos; FCU: Mdeo., 2008; p. 132). En cambio, el acto originario es el que contiene la voluntad de la Administración, desplegando la eficacia correspondiente a ella (Cf.: SAYAGUÉS, E.; Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I; FCU, Mdeo., 1988; p. 392). En efecto, es éste el “que da lugar u origen a derechos y deberes de la administración y administrado y lesiona situaciones jurídicas de este ” (ROTONDO, F.; Manual del Derecho Administrativo; FCU: Montevideo, 2025; p. 290). Estos son los actos que -al decir de CAJARVILLE- deben ser impugnados (CAJARVILLE, J.P.; Recursos Administrativos; FCU: Mdeo., 2008; p. 134), puesto que son los actos creadores de la situación jurídica lesiva los que habrán de resistirse por la vía de la nulidad (Cf.: DURAN MARTINEZ, A.; Contencioso Administrativo; FCU: Montevideo, 2015; p. 41). Ahora bien, en el caso , el acto que se impugna y que se ha adjuntado a fs. 3, 68 y 69, si bien se titula como “Informe” contiene un monto “a pagar” con una obligación pecuniaria cuyo plazo está vencido (06/03/2024). Es decir, se trata de una deuda líquida y exi gible acorde con el propio documento emanado de l Gobierno Departamental de Rocha. En efecto, no surge que se trate de un acto preliminar respecto al que se confiere vista; para lo cual además debería darse algún detalle o insumo respecto al cual el contribuyente pudiese efectuar un control. Es más, de acuerdo a lo que surge de los antecedentes administrativos, existió una instancia previa de “determinación de oficio de tributos departamentales”, en donde sí se aportó el d etalle de los extremos valorados al momento de la determinación. Por tanto, en esta instancia, no se advierte que el acto impu gnado sea “inexistente” sino que es un documento que demuestra la existencia de u na previa decisión de la Administración. Así, siendo que se exige el pago de una determinada suma en concepto de tributos, tiene que haber existido una decisión administrativa previa, en el sentido de imponer dicho pago a un determinado sujeto por entender que a su respecto se configuró el hecho generador , habiendo analizado los extremos correspondientes para determinar el monto que finalmente se requiere. Por tanto, existe una manifestación unilateral de voluntad de la Administración, ejerciendo actividad administrativa, tendiente a producir efectos jurídicos (art. 120 del Decreto 500/991), aunque la expresión de voluntad no sea explícita. En tal sentido, debe considerarse que hay “acto administrativo implícito” cuando éste “se infiere de otros actos expresos, que lo presuponen necesariamente” (DELPIAZZO, C. y RUOCCO, G. (Dir.); Tratado Jurisprudencial y Doctrinario . Actos y contratos de la Administración, Tomo 1; Ed. La Ley Uruguay: Montevideo, 2013; p. 133). Es decir, se trata de aquella manifestación de voluntad cuyo contenido presupone la necesaria existencia de una voluntad anterior, que no se ha exteriorizado. Al respecto, se sostiene que: “La diferencia del acto tácito con el acto implícito deriva de la existencia, en este último, de un comportamiento concluyente de la Administración traducido en un acto explícito, que sin tener por objeto manifestar en forma expresa la volición administrativa de que se trata, la presupone.” (DELPIAZZO, C. y RUOCCO, G.; Ob. Cit.; p. 138). Tal es así que incluso “puede configurarse si la voluntad de la Administració n se deduce de sus hechos a través de la apreciación racional de su conducta” (ROTONDO, F.; Manual del Derecho Administrativo; FCU: Montevideo, 2025; p. 270). No obstante, el carácter “implícito” no lo exime de configurar los demás caracteres para ser tipificado como “acto administrativo”. Así, t odos los actos administrativos pueden ser impugnados mediante la interposición de recursos , acorde con el art. 317 de la Constitución (Cf.: CAJARVILLE, J.P.; Recursos Administrativos; FCU: Mdeo., 2008; p. 133). Y , en el caso, se entiende que sí se recurre un acto administrativo que contiene una voluntad clara de la Intendencia: cobrar determinados tributos, lo que supone entender que el accionante es sujeto pasivo, que a su respecto se configuró el hecho generador y que se tomaron en consideración los extremos correspondientes para el cálculo del mo nto a impone r. Cuestión aparte será el éxito de esa recurrencia y del accionamiento de nulidad. A la vez que, l a lesividad o no del acto, acorde con los agravios que se esgrimen, deberá ser evaluada en oportunidad de pronunciarse sobre el fondo del asunto. 4) En relación con la falta de agotamiento de la vía administrativa. El art. 319 de la Constitución Nacional establece que “ La acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, no podrá ejercitarse si antes no se ha agotado la vía administrativa, mediante los recursos correspondientes ”, disposición que se entiende aplicable a todo el sistema orgánico del TCA. De tal forma, solamente los actos administrativos definitivos pueden ser accionados de nulidad bajo esta jurisdicción. Y solamente son actos definitivos aquellos a cuyo respecto se ha agotado la vía a dministrativa (Cf.: ROTONDO, F.; Manual del Derecho Administrativo; FCU: Montevideo, 2025; p. 350). En efecto, el presupuesto de agotamiento de la vía administrativa para la procesabilidad del acto, viene impuesto por mandato constitucional (VÁZQUEZ, C.; Peticiones y recursos administrativos en el Código de lo Contencioso Administrativo; FCU: Montevideo, 2025; p. 54, 56). Y como tal, es un presupuesto específico del ejercicio de la pretensión anulatoria del acto administrativo (V ALENTIN, G.; El sistema de justicia administrativa. Introducción al análisis del CCA; FCU: Montevideo, 2025; p. 427). En el caso, se han interpuesto los recursos contra el acto que se impugna. Pero, la Administración releva la omisión formal de su ratificación presencial, puesto que la interposición fue por vía electrónica y no se habría cumplido con lo edictado por el artículo art. 157 del Decreto Nº 500/991. A su vez, el actor admite que no se cumplió con tal norma y su defensa tiene relación con la falta de advertencia sobre el punto por parte de la Administración y la excesiva rigurosidad con aspectos formales. Al respecto corresponde señalar que no es deber de la Administración -al men os hasta e l m omento- informar al recurrente sobre cómo debe interponer los recursos. Es más, siendo que se trata de un acto jurídico pa ra el que se requiere asistencia letrada, tal conocimiento corresponde al letrado patrocinante. Por lo que, la omisión f ormal admitida no resulta enervada por la i nadvertencia de la Administración que, pese a su deber de actuar de buena fe, no tiene obligación de advertir al letrado sobre lo establecido por las normas (art. 2 del Código Civil). Sin perjuicio de ello, en atención a l principio de tutela jurisdiccional efectiva, esta Sede habrá de tener por bien interpuestos los recursos incluso cuando se ha omitido la ratificación. Tal decisión no contradice la norma, en la medida en que la consecuencia establecida para la omisión es que “la Administración tendrá el recurso por no presentado” lo que hizo a fs. 58 del expediente 2024-804 Recurso SOCUR SA al 20250320 y no que haya de tenerse el recurso por no presentado a todos los efectos, por l o que nada i mpide que para esta jurisdicción el recurso haya sido válidamente interpuesto. Además, considerando que el derecho a recurrir tiene fuente constitucional y que solamente la Ley formal y material puede restringir derechos (art. 7 de la Constitución), la disposición de rango reglamentario que justamente reglamenta el ejercicio del derec ho no puede interpretarse en forma restrictiva de éste. Por tanto, el requisito de ratificación presencial en tanto exigencia regla mentaria, dispuesta en un Decreto, no puede limitar el derecho constitucional de recurrir. Así lo ha entendido el Tribunal de lo Con tencioso Administrativo en Sentencia Nº 358/20 12 “siguiendo la opinión del Prof. Juan Pablo CAJARVILLE PELUFFO, que la ratificación del recurso interpuesto en tiempo útil no puede interpretarse como un requisito de solemnidad, requisito que, por otra parte, no podría nunca establecerse por vía reglamentaria. La Administración no puede tener por inexistente un acontecimiento como lo es el de la interposición de un recurso que, real y probadamente, ha existido en los hechos. Como expresa el distinguido autor, un reglamento no puede imponer al Tribunal una apreciación de los hechos contraria a lo que surge de la realidad. La solución de tener por no interpuestos los recursos -que probadamente se han movilizado- es tan palmariamente ilegítima que debe desecharse (así: CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Recursos Administrativos”, FCU, Montevideo, 2009, págs. 84 y 88-89). En el caso, la actora movilizó los recursos vía F AX en tiempo útil, y la voluntad recursiva no puede ser desconocida porque haya comparecido luego de los diez días que establece el reglamento a ratificar los mismos. No cabe sino compartir con CAJARVILLE que únicamente una norma con valor y fuerza de ley podría establecer que la incomparecencia a ratificar, tenga como consecuencia la inexistencia de los recursos administrativos” (criterio seguido posteriormente por Sentencia Nº 230/2024, aunque fue luego abandonado en Sentencia Nº 286/2024). En consecuencia, respecto del acto que se recurre, se ha cumplido con lo dispuesto por el art. 319 de la Constitución. Es decir, se ha cumplido con el agotamiento de la vía administrativa. 5) Sobre los antecedentes administrativos aportados en el caso de autos. En esta instancia, al recurrir a los antecedentes administrativos aportados, la Sede observa que se han agregado los expedientes: “2022-3578 Liitación Tributos del Uruguay al 20250320 ” y “2024-804 Recurso SOCUR SA al 20250320 ”. Si bien el segundo refiere al trámite seguido luego de los recursos interpuestos, el primero de ellos refiere a la adjudicación de la Licitación Abreviada Nº 36/2022, la que si bien se hace a la empresa qu e habría recabado los datos y habría efectuado la liquida ción del tributo determinado, no tiene relación con el caso de autos. Por tal motivo, atendiendo al principio de buena fe procesal, se solicita a las partes que verifiquen la conducencia y pertinencia de dicho expediente en estas actuaciones, así como la necesidad de aportación de otra documentación. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1. No hacer lugar a las excepciones interpuestas. 2. Consentida o ejecutoriada, vuelvan para disponer sobre la continuación del trámite.