Sentencia Interlocutoria N° 102/2025

Montevideo, 26 de junio de 2025. SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 102/2025 VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados “ Casarone Agroindustrial S.A. con Banco Central del Uruguay . Acción de nulidad ” (Ficha: 250/2025) venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, en mérito a la interposición de recursos de reposición y de apelación en subsidio contra la Sentencia Interlocutoria Nº 36/2025 del 7 de mayo del 2025. RESULTANDO: 1) El 2 de mayo del 2025 se presentó CASARONE AGROINDUSTRIAL S.A. interponiendo demanda contra el acto administrativo que identificó como Nota NE/4/2024/1440 de la Superintendencia de Servicios Financieros, Supervisión de Riesgos y Análisis Financiero del Banco Central del Uruguay (fs. 11 y 12). En tal sentido, refiere que el acto impugnado fue la respuesta de la Administración a las peticiones formuladas por la accionante en noviembre del 2023 y marzo del 2024. Asimismo, explic ó que ante la interposición de r ecursos (fs. 14 a 20 vto.) hubo denegatoria expresa de la Administración, la que le fue notificada el 20 de diciembre del 2024 (fs. 32 vto.), agregando copia de la notificación (fs. 22) y del acto denegatorio (fs. 24 y 25). 2) Por Sentencia Nº 36/2025, se declaró manifiestamente inadmisible la demanda por haber operado la caducidad del plazo para la válida interposición de la demanda con anterioridad a su presentación ante la Sede (fs. 45 a 51). Por dicha decisión se sostuvo, en lo medular que: (i) al momento de iniciar el cómputo del plazo procesal para la interposición de la acción de nulidad, la norma vigente era la Ley Nº 15.869; (ii) el art. 206 del CCA en cuanto regula la aplicación de las n ormas procesales no define expresamente si se trata de aplicación inmediata o diferida, sino que dispone su aplicación a los procesos iniciados a partir de su entrada en vigor, lo que ha dado lugar a diferentes interpretaciones; (iii) la remisión del art. 207 y del art. 5 da lugar a la integración con el CGP, lo que permite acudir a su artículo 12; (iv) el propio concepto de “plazo procesal” supone una medida de tiempo cierta, con un inicio y un fin conocido, lo que otorga seguridad jurídica; (v) si la norma posterior modificara el plazo y a establecido, sería retroactiva, lo que no puede admitirse sin texto expreso; (vi) la situación jurídica de carga para la presentación de la acción de nulidad se actualizó bajo el régimen anterior, con lo cual debe seguir dicha regulación; (vii) la interpre tación efectuada favorece el principio de igualdad y seguridad jurídica, así como el de buena fe procesal y lealtad entre los litigantes, (viii) la cuestión debe relevarse de plano en atención a su naturaleza, sin perjuicio de que -en ese momento histórico- el plazo a computar admitiera el debate. 3) Contra esta Resolución se interpusieron recursos de reposición y de apelación en subsidio, cuestionando la decisión adoptada y entendiendo que: (i) los principios de seguridad jurídica y de igualdad no son aplicables a la litis trabada entre los particulares y el Estado (fs. 74); (ii) que debe evaluarse la oportunidad de la comparecencia de acuerdo con la normativa vigente al momento de presentación de la acción de nulidad , y que el plazo de sesenta días fue considerado inadecuado por el legislador; (iii) el art. 206 al referir a “normas procesales” no alcanza a los presupuestos de la acción de nulidad y a éstos se les debe aplicar el art. 205 que es de aplicación inmediata; (iv) la interpretación debe ser acorde con los principios de tutela jurisdiccional efectiva y universalidad de acceso al proceso, debiendo preferirse aquella que garantice el acceso a la justicia, y agrega que la tutela jurisdiccional efectiva es un derecho humano amparado en el art. 72 de la Constitución y que las personas deben tener una verdadera y real posibilidad de acceder a la jurisdicción; (v) la interpretación efectuada por la Sede es exageradamente formalista y obstaculiza (impide, fs. 79 vto.) el acceso a la jurisdicción, siendo desacertada la recurrencia al CGP; (vi) el art. 55 del CCA es de aplicación inmediata, pero también podría aplicarse en forma retroactiva, lo que no se encuentra prohibido por la Constitución ; (vii ) no hay afectación a la buena fe ni a la seguridad jurídica, porque las personas públicas no tienen derechos inherentes a la personalidad humana. Por otra parte, señala que la demanda no es manifiestamente improponible porque no se trata de una situación grosera y evidente. Finalmente, se ampara en el art. 157 para efectuar un cambio en su demanda, sosteniendo que la notificación del acto fue errónea, por lo que se lo debe entender como notificado el 2 de mayo. 4) De los recursos interpuestos se confirió traslado al demandado, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 156 (Decreto Nº 5 13/2025). El traslado fue recurrido por la actora y resuelto por Decreto Nº 595/2025. 5) A fs. 99 , se presentó el Banco Central del Uruguay, sosteniendo que el plazo con el que contaba el actor para la interposición de la demanda era de 60 días, por aplicación del art. 9 de la Ley Nº 15.869, compartiendo la interpretación efectuada por la Sede respecto al punto. Asimismo, señala que el principio de tutela jurisdiccional efectiva no se ve afectado, ya que la actora igualmente contaba con un plazo “por demás suficiente para la promoción de la acción pretendida” (fs. 101). También comparte que la aplicación del art. 55 del CCA al caso supondría una aplicación retroactiva de la norma, que no puede admitirse sin previsión expresa. Además, sostiene que los principios de tutela jurisdiccional efectiva y pro -actione deben interpretarse conjuntamente con los principios de buena fe, lealtad y seguridad jurídica. En cuanto a la notificación del acto encausado, argumenta que: (i) no es admisible el instituto en esta instancia, puesto que su aplicación supone una demanda válidamente interpuesta; (ii) fue la propia accionante la que informó sobre la fecha de notificación; (iii) al haberse dado por notificada, la propia acto ra convalidó la nulidad que pretende invocar (acusó recibo y lo explicitó en su acción, sin alegar nulidad alguna), y (iv) que la notificación cursada cumplió con el fin perseguido. 6) En función de la evacuación de traslado, los autos fueron puestos al despacho nuevamente el 2 de junio del 2024 a los efectos del dictado de la presente sentencia interlocutoria respecto al recurso de reposición interpuesto. CONSIDERANDO: 1) Más allá de los argumentos esgrimidos por el recurrente, la Sede no hará lugar al recurso de reposición, franqueando la apelación ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo; de acuerdo con los fundamentos que pasan a exponerse 2) Los principios aplicables al caso. Sobre la seguridad jurídica, la igualdad de las partes, la buena fe, la tutela jurisdiccional efectiva y la universalidad de acceso al proceso. En el caso y de acuerdo con la decisión adoptada por la Sede, no se advierte la contradicción con los principios que el recurrente releva. En primer lugar y en tanto resulta crucial el punto, no se ha cercenado el derecho de acceder a la justicia. Éste pudo haberse ejercido válidamente durante sesenta días, los que incluso incluyeron 56 días luego de la Feria judicial mayor y de instalado el nuevo sistema orgánico del TCA. Por lo que, como se dijo, en ejercicio de la debida diligencia del litigante, conociendo los debates doctrinarios sobre el punto y la posibilidad de que las sedes de instancia adoptaran un posicionamiento contrario a su interés , pudo haberse accionado válidamente con anterioridad. En efecto, el momento de interposición de la acción es una decisión técnica y estratégica de quien se presenta ante la jurisdicción, habiendo valorado las circunstancias que correspondan. El recurrente también refiere que el plazo de sesenta días conferido por la Ley N° 15.869 era un plazo inapropiado, razón por la cual fue extendido por el art. 55 del CCA (fs. 74 vto.). Se comparte que el plazo fue extendido y que habrán existido razones como las esgrimidas para llegar a la actual solución legal, pero el plazo vigente al momento de inicio del cómputo era un plazo legal, establecido por Ley formal y material que no fue declarado inconstitucional ni accionado de otro modo por violentar derechos fundamentales como lo es el acceso a la justicia. Por tanto, el hecho de que se haya modificado o ampliado el plazo, no hace -necesariamente- que el anterior fuese restrictivo de derechos o violatorio de principios generales. Así, esta Sede comparte plenamente que “Las personas deben tener una verdadera y real posibilidad de acceder a la jurisdicción ” (fs. 77). La Sentencia impugnada no desconoce ni cercena tal posibilidad, sino que aplica el plazo tal como correspondía al momento en que se configuró su situación jurídica de carga de interponer la acción. El actor tenía derecho a accionar, pero para e llo tenía un plazo; habiendo incumplido su carga procesal, el imposible acceso a la vía jurisdiccional deriva de las normas que se entienden aplicables y no de una “ interpretación exageradamente formalista” (fs. 77 vto.) como se ha sostenido en el recurso. Es así que, sostener -como se ha hecho a fs. 79 vto. - que la Sede “está impidiendo el acceso a la justicia, buscando la interpretación que impide el acceso a la justicia, en lugar de favorecerla” es por demás desajustado en relación con la decisión que se impugna. El acceso a la justicia, en el sentido de acceder a plantear válidamente la pretensión ante un órgano jurisdiccional, no se ha impedido ni se ha pretendido impedir. Antes bien, se ha fundado la interpretación efectuada de los textos normativos, co n imparcialidad, y ponderando los principios aplicables, tal como se explicitó en la impugnada. No obstante, se entiende que el impugnante sostenga una posición diferente, por así corresponder a su interés. Por otra parte, el plazo concedido sea de sesenta o de noventa días dota al interesado y al eventual demandado de seguridad jurídica, puesto que se conoce de antemano el tiempo que en el que puede accionarse válidamente. Por tanto, aplicar uno u otro plazo no vulnera la seguridad jurídica. En cambio, ésta sí se ve vulnerada por la variación de la duración del plazo durante su transcurso; lo que no se entiende procedente dada la naturaleza del plazo en cuestión. Es por ello que no se ha entendido aplicable al caso el plazo de 90 días, puesto que el cómputo había iniciado antes de la vigencia de la norma que así lo dispone. Cabe agregar que el argumento relativo a que las personas públicas no tienen derechos inherentes a las personas físicas (resaltadas como “HUMANAS” por la empresa recurrente a fs. 79 vto.) resulta desprendido del objeto de la impugnación. En efecto, con ello se refiere a que la sentenciante no debió considerar la buena fe (y la seguridad jurídica) como bienes tutelables bajo el proceso jurisdiccional, a lo que obliga justamente la norma procesal aplicable en su art. 3 lit. e) y j). La decisión adoptada tampoco perjudica el principio de universalidad de acceso al proceso. Tal principio refiere al aspecto subjetivo, a permitir que cualquier sujeto acceda a esta jurisdicción. Es así que no se advierte cómo implicaría un cercenamiento en esos términos, ya que no se le ha impedido a CASARONE AGROINDUSTRIAL S.A. presentar sus pretensiones, lo que se ha resuelto es que , en este expediente, respecto a la pretensión esgrimida, ha expirado el plazo para la válida interposición de la acción. A su vez, como el accionamiento en plazo es un presupuesto de admisibilidad de la acción, el haberlo hecho con posterioridad, determina la manifiesta improponibilidad de la demanda; razón por la que se dictó la impugnada. En cuanto hace a los principios de buena de fe y de igualdad de las partes, no se comparten las argumentaciones del impugnante. En tal sentido, más allá de que una de las partes intervinientes en el proceso sea el Estado, los principios le son aplicables a ambos y no se encuentran restringidos a las personas físicas como se sostiene a fs. 79 vto. Por lo que más allá de que pueda compartirse que la relación entre el Estado y los habitantes no sea igualitaria, sí lo ha de ser en el contexto de un proceso jurisdiccional. Se trata de un supuesto de igualdad por y ante la Ley, puesto que el proceso se sigue en paridad de condiciones de acuerdo a la normativa vigente e incluso ha sido un principio fundamental que se ha privilegiado en esta instancia. Es por ello que el Juez ha de ser imparcial, porque debe tratar a las partes como iguales, sin favorecer interpretaciones en forma sesgada buscando el amparo de uno o de otro. Pero, incluso si todo lo anterior no se compartiera, el artículo 3 literal e) del CCA lo dispone a texto expreso; por tanto, no se comparte el agravio del recurrente. 3) La interpretación e integración de la norma y su aplicación en el tiempo . Sobre la retroactividad en la aplicación del Código de lo Contencioso Administrativo. En la impugnada se sostuvo que el art. 5 del CCA, bajo la denominación “Interpretación e integración” indica que ésta “deberá hacerse conforme a las disposiciones de la Constitución y de las leyes …”. Por lo que, en caso de dudas interpretativas o necesidad de integración de la norma, debe recurrirse en primer término a los textos positivos: la Constitución y las leyes, lo cual, coordinado con el art. 16 del Código Civil, supone recurrir a aquellas leyes cuyos fundamentos sean análogos. Es por ello, que se ha recurrido al CGP, en tanto norma procesal de fundamentos semejantes, y en la medida en que ha sido una de las bases consideradas en la elaboración de este último. Por tanto, sin volver sobre los argumentos ya expresados en la interlocutoria, los que se mantienen, cabe destacar que a juicio de esta decisora la situación no se resuelve sobre la base del art. 205. Este artículo refiere a la vigencia de la ley y no a su aplicación en el tiempo, que es a lo que refiere el art. 206 sobre el que se ha efectuado la interpretación recurrida. En tal sentido, el art. 205 supone únicamente regular a partir de cuándo la Ley es obligatoria. Así, se establece un período de “vacancia legal” que, de regla, tiene por función permitir la adaptación de los sistemas y los operadores a la nueva regulación que se establece. De tal forma, es lógico que , con anterioridad a la fecha de vigencia establecida, la norma no es obligatoria. Ahora bien, la problemática se plantea en casos, como el de autos, en que existe un plazo en curso al momento de entrada en vigencia y opera un cambio a su respecto en la nueva regulación. Es allí donde ingresa el análisis sobre la “aplicación de la ley en el tiempo”. Al respecto, señala la doctrina que “…la realidad jurídica supone muchas veces una actividad que se desarrolla en el tiempo, en la que existen hechos y actos cuyas consecuencias se proyectan en el futuro, pueden plantearse problemas sobre conflictos de leyes en el tiempo. Se ha admitido en todos los derechos positivos que, salvo excepción prevista especialmente por el legislador, la ley no tiene efecto retroactivo (art. 7). Esta norma se inspira en la necesidad de proteger la seguridad del comercio jurídico frente a las modificaciones del régimen que disciplina las conductas ” (SUPERVIELLE, B.; “De la derogación de las leyes y demás normas jurídicas ” en Estudios jurídicos en memoria de Juan José Amézaga; Ed. FDCCSS: Montevideo, 1958; p. 491) Sobre el punto, el art. 206 refiere al concepto de “proceso iniciado”, pero no especifica si se trata de aplicación inmediata o diferida, considerando el distinto impacto que ello genera en los plazos en curso . De regla, “A partir del momento en que la nueva norma se hace obligatoria, se sustituye a la anterior y entra a regir las situaciones futuras que constituye los presupuestos de su aplicación” (SUPERVIELLE, B.; “De la derogación de las leyes y demás normas jurídicas ” en Estudios jurídicos en memoria de Juan José Amézaga; Ed. FDCCSS: Montevideo, 1958; p. p. 491) En consecuencia, siendo el agotamiento de la vía administrativa un presupuesto procesal del accionamiento anulatorio y encontrándose comprendida como tal en el Libro III “Normas Procesales” del CCA, se ha sostenido que el proceso tiene inicio una vez que se encuentra cumplido tal presupuesto . Es decir, con la denegatoria ficta o expresa (como en el caso) de la recurrencia administrativa correspondiente , momento en el que nace el plazo procesal y su carga de accionamiento. Por lo que, la aplicación de la Ley Nº 15.869 al caso, se encuentra fundada y evita distorsiones mayores en el “período de trasición”, acorde con la posición de ARLAS. 4) Sobre la manifiesta improponibilidad de la demanda. El recurso interpuesto, también cuestiona la resolución sobre la manifiesta improponibilidad de la demanda, por tratarse de un razonamiento discutible. Sin perjuicio que la Sede se expidió ya en la recurrida acerca de porqué se resuelve el punto in limine, a lo que ha de remitirse, corresponde expedirse respecto al agravio incoado. En este sentido, debe tomarse como base que el accionamiento en plazo conforma un presupuesto de admisibilidad de la acción (Sentencias Nº 90/2025, 945/2022 y 30/2018 del TCA, entre otras). Bajo el régimen anterior, el TCA ya relevaba el punto en el análisis liminar de la demanda, disponiendo la inadmisibilidad por Decreto (como da cuenta la Sentencia Nº 218/2022 , el Decreto N° 7739/2018, el 4456/2024, 4838/2024, 5060/2024, 5578/2024, entre otros). Ahora, el CCA insiste en su artículo 151 lit. e) acerca de la necesidad de que se exponga clara y precisamente los extremos configurativos del agotamiento de la vía administrativa y de accionamiento en plazo. A su vez, el art. 153 lit. c) exige que se aporten documentos que acrediten lo anterior, desde la primera comparecencia. Luego, el art. 155, en sede de control de la demanda, permite relevar los supuestos que no reúnan los requisitos establecidos para su admisibilidad. A su vez, si el requisito es insubsanable -como lo es la presentación de la demanda cuando ya se configuró la caducidad del accionamiento- puede recurrirse a la vía dispuesta por el art. 156, ya que el otorgamiento de plazo (art. 155) en nada colaboraría a la admisibilidad, en tanto es irreversible. Por ello, declarar la improponibilidad de plano , no cercena garantías ni derechos de ninguna de las partes , ni atenta contra principio alguno . Por el contrario, es la vía más eficiente de acceder a una decisión sobre un punto que, en caso contrario, podría relevarse recién con la sentencia definitiva, cuando ya se hubiere desarrollado todo el proceso, con los esfuerzos humanos y económicos que ello implica, sin mencionar el inútil transcurso del tiempo. Al tener la posibilidad, ejercida, de recurrir también en caso del rechazo liminar de su acción, el accionante mantiene la posibilidad de que se revise la decisión de instancia, y en su caso, se prosiga o no el litigio, sabiendo ya que al menos el asunto de la caducidad ha quedado resuelto en forma definitiva. De lo contrario, sólo podría esgrimir su agravio al final del proceso. A su vez, el art. 156 al regular los recursos en caso de inadmisibilidad liminar que fuere declarada, abre la vía a la contradicción en apego a lo dispuesto por el art. 3 lit. f). Por lo que también la contraria tiene oportunidad de manifestarse, tal como ha sucedido en autos. De tal forma, las diferentes posturas que puedan tenerse respecto al plazo que sea aplicable a los supuestos que quedaron inmersos en el período de transición de un régimen a otro, pueden ser debatidas en esta oportunidad. El haber relevado el punto con posterioridad, sólo perjudicaría al accionante quien, eventualmente, podría haber continuado con un proceso que podría no culminar con una sentencia sobre el fondo del asunto. Es por ello que no se comparte el agravio acerca del trámite dado al asunto, ya que, existiendo la posibilidad de la recurrencia, relevar el asunto en la primera oportunidad disponible, favorece el principio de economía y otorga certeza sobre la eficacia de los actos desarrollados. 5) Sobre la nulidad de la notificación y el cambio de demanda. No se hará lugar al cambio de demanda pretendido sobre la base de dos argumentos: (i) la pretensión de modificación es inoportuna y (ii) no existe nulidad de la notificación. En cuanto a lo primero, por Sentencia Nº 36/2025 se tuvo por improponible la demanda, con lo cual, ésta no ha superado aún el control de admisibilidad y, no habiéndose tenido por iniciada la acción, no puede aún cambiarse la demanda. En este sentido, el art. 157 parte del supuesto de una demanda que superó el control del art. 155 dado que considera la eventualidad de su contestación, lo que sólo puede ocurrir luego de admitida la demanda y habiéndose concedido traslado de ésta. Luego, esta Sede entiende que no existe nulidad de la notificación, siendo que se cumplió con la finalidad de dar a conocer el acto al interesado y éste no planteó el defecto formal en la primera oportunidad disponible. Por el contrario, el actor se fundó en la fecha de notificación que ahora pretende calificar de errónea, para formular su accionamiento. Es decir, fue el propio actor el que afirmó que se le había notificado el 20 de diciembre del 2024 (fs. 32 vto. num. 6) y fue quien adjuntó el correo elect rónico recibido desde el BCU (fs. 22), el que fue además contestado en términos asertivos de correcta recepción. En consecuencia, el repentino cambio en su línea argumental al respecto, luego de dictada una Sentencia contraria a su interés, no parece compatible con el actuar de buena fé del litigante. Pero además hace aplicable el principio de convalidación, subsanación, finalismo y lo obliga a atenerse a las consecuencias de sus propios actos. En cuanto al primero explica la doctrina que “producida una nulidad procesal, dado que de regla será relativa y por tanto convalidable, debe reclam ársela en la primera oportunidad hábil al efecto y por la v ía que legalmente corresponde, so pena de verla convalidarse” lo que hace q ue el acto despliegue toda su eficacia t ípica (VESCOVI, E. (Dir.); Código General del Proceso : Comentado, anotado y concordado , Tomo II; Ed. ABACO: Mdeo ., 1993; p. 447). En el caso, la v ía del cambio de demanda luego de declarada la inadmisibilidad de ésta, invocando haber hecho un “análisis profundo” (fs. 80 vto.) de la notificación, no aparenta como la vía y la oportunidad procesal idóneas para la nulidad que se pretende. Pero, además, los principios de subsanación y finalismo determinan que n o pueda compartirse el extemporáneo planteo del recurrente. Así, se explica que “si el acto, pese a su irregularidad cumplió con el fin legalmente previsto, no procede anularlo, como regla, e xcepto q ue se haya provocado la más grande consecuencia par a el debido proceso: indefensión” (VESCOVI, E. ( Dir.); Código General del Proceso: Comentado, anotado y concordado, Tomo II; Ed. ABACO: Mdeo., 1993; p. 438), lo que no ocurri ó, puesto que el actor interpuso la demanda cuando le pareció oportuno en función de la notificación recibida. También en referencia al CGP, aplicable a este proceso en vía de remisión, la jurisprudencia ha sostenido que el art. 112 “impide la reclamación de la anulación de un acto contra quien lo ha consentido, aunque sea tácitamente, entendiéndose por consentimiento tácito, el no reclamar la reparación en la primera oportunidad hábil al efecto y por la vía correspondiente…para que el acto tenga validez pese a su carácter irregular se requiere que goce de aptitud para alcanzar el fin y la eficacia previstos por él y que no cause indefensión” (TAT 2º Sent. Nº 21/2020 del 10/06/2020 en RUDP 1/2023). Por lo que, en el caso, habiendo fundado su acción en la notificación que él mismo invocó y cuya fecha estableció al relacionar el agotamiento de la vía administrativa, no puede ahora cambiar su discurso invocando una nulidad a este respecto. Por tanto, no se hace lugar al cambio de demanda. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1. No hacer lugar al cambio de demanda pretendido. 2. Mantener la decisión adoptada por Sentencia Interlocutoria Nº 36/2025. 3. Habiéndose interpuesto recurso de apelación en subsidio (Dec. Nº 513/2025), franquéase el mismo con efecto suspensivo (art. 252.1 y 342.2 inc, 2 del CGP, art. 207 del CCA) para su resolución por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (art. 19 del CCA).