Sentencia Interlocutoria N° 56/2025

Montevideo, 23 de julio de 2025 Sentencia Interlocutoria Nº56/2025 VISTOS: Para resolución, estos autos caratulados : "CARRESSE TOLEDO, VIOLETA TITA CON ESTADO - PODER JUDICIAL . ACCIÓN DE NULIDAD” - Ficha: 423/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno, a efectos de determinar si corresponde tramitar una medida cautelar o provisional de suspensión de los efectos del acto encausado, en mérito a las pretensiones subsidiarias planteadas por la parte actora en su demanda anulatoria. RESULTANDO: 1) Con fecha 26 de junio de 2025, compareció en autos la Sra. Violeta Tita Carresse Toledo , demandando la nulidad del acto administrativo dictado por la Comisión de Acoso Laboral del Poder Judicial con fecha 9 de octubre de 2024, mediante el cual se denegó su petición de clausura del procedimiento administrativo especial, iniciado como consecuencia de una denuncia de acoso presentada en su contra (fs. 44 y ss.). 2) Conjuntamente con su demanda, la parte actora solicitó como medida cautelar (de no innovar) , y en forma subsidiaria, como medida provisional , la suspensión de los efecto s del acto administrativo accionado , indicando que se cumplen las condiciones requeridas por la Ley Nº20.333 (Código de lo Contencioso Administrativo – CCA) para ambas medidas (fs. 61 vto., y ss.). 3) Realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede y cumplidas las observaciones relevadas, por Decreto Nº 900/2025 se confirió el correspondiente traslado a la parte demandada , disponiéndose, además, que: “Con relación a la solicitud de medida cautelar de no innovar y en subsidio, medida provisional de suspensión de los efectos del acto promovida por la parte actora a fs. 61 y ss., pasen estos autos para resolución respecto de la procedencia de una u otra, en tanto de ello deriva, a su vez, el trámite procesal correspondiente” (fs. 70). 4) En cumplimiento de la providencia antes citada, los autos fueron puestos al despacho para resolución con fecha 22 de julio de 2025 (fs. 72 vto.). CONSIDERANDO: 1) La Sede entiende que corresponde tramitar una medida provisional de suspensión de los efectos del acto administrativo , en mérito a los fundamentos que a continuación se explicitan. 2) Tal como fue adelantado, la parte actora manifiesta que correspondería tramitar su solicitud como medida cautelar, en tanto: “No existe ningún texto legal que limite el pedido de amparo cautelar, por intermedio de una medida cautelar, consistente en que el Tribunal suspenda en forma inmediata los efectos del acto, porque por más que exista la clásica solución de las medidas provisionales, éstas tienen otros supuestos y la estructura bilateral incidental, conspira contra una rápida tutela efectiva” y cita doctrina que entiende que se trataría de una medida cautelar de prohibición de innovar (fs. 61 vto.). 3) En particular , explica que la negativa de la Comisión de Acoso Laboral del Poder Judicial a clausurar el procedimiento especial iniciado a partir de la denuncia de acoso, le ocasiona graves perjuicios porque de continuar, seguirá sometida a una situación de estrés que ha afectado y continuará afectando su salud y su última posibilidad de ser madre, a través de un tratamiento de fertilidad in vitro. Agrega que la demora en la tramitación de una medida provisional acrecentaría sus perjuicios, en tanto el p rocedimiento es bilateral (fs. 62 vto., y 63). 4) Como fue adelantado, en subsidio y para el caso en que la Sede entendiera que no corresponde tramitar una medida cautelar de no innovar, la parte actora solicitó la suspensión de los efectos del acto accionado, arguyendo que los daños que le provocaría la ejecución del acto son graves y mayores a los que la suspensión podría ocasionar a la Administración (fs. 63). 5) Pues bien, p ara resolver lo anterior, corresponde analizar la naturaleza de la medida cautelar de no innovar en el proceso contencioso anulatorio y su relación con la medida de suspensión de los efectos del acto. Veamos: 6) Tal como ha sostenido esta Sede en pronunciamientos anteriores, el CCA en los artículos 118 y ss., vino a reafirmar la potestad cautelar genérica con la que cuenta l a Jurisdicción Contencioso Administrativa , a fin de que no quedasen dudas respecto de una competencia que, más allá de toda discusión, hace, en opinión de quien escribe, al concepto mismo de tutela jurisdiccional efectiva. 7) En este sentido se ha pronunciado múltiple doctrina y también la jurisprudencia del propio Tribunal de lo Contencioso Administrativo en los últimos años, quien en Sentencia Nº362/2021, entre otras, explicó: “…el poder cautelar genérico constituye un poder implícito que deriva de los caracteres propios de la tutela jurisdiccional efectiva , al establecer el poder -deber del órgano judicial de decidir, en un tiempo razonable, acerca de la pretensión planteada, declarando el derecho de los litigantes. Pues bien, para que la tutela sea efectiva se requiere, además, que la jurisdicción incluya no solo la decisión de lo principal, sino -y fundamentalmente- la protección accesoria, de precaución, de prevención, de seguridad, a través del dictado de medidas cautelares de todo tipo, es decir, la potestad de instrumentar las medidas necesarias y adecuadas para garantizar la ejecución de la sentencia o la protección inmediata de algunos derechos vulnerados que, por su naturaleza y características, la ley ha privilegiado con un resguardo especial …(KLETT, Selva, Las medidas cautelares innominadas en el Código General del Proceso de la República Oriental del Uruguay, Libro del XXXIV Congreso Colombiano de Derecho Procesal, Bogotá, Colombia, 2013, ps. 995-1040)”. 8) Además de reafirmar la potestad cautelar que viene de mencionarse, el CCA en los artículos 125 y ss., regula los requisitos a cumplir, el procedimiento a seguir, entre otros aspectos, una vez que se solicita una de estas medidas. Sin embargo, al hacerlo, las regula de forma amplia sin identificar cuáles serían admisibles en el marco de un proce so con las características que tiene el contencioso anulatorio. En concordancia con ello, no se hace mención expresa a las medidas cautelares de no innovar o de prohibición de innovar que son, en la especie, a las que refiere la actora. Sin embargo, en mérito a lo dispuesto en el art. 207 del CCA, cabe remitirnos a la normativa del CGP, el que en su art. 316, bajo el nomen iuris de “Medidas específicas” , las nombra expresamente. 9) Asimismo, como se adelantó , en tanto hacen parte del principio de tutela jurisdiccional efectiva y el propio CCA las regula de forma amplia, corresponde, a priori, entender que las mismas son admisibles, pero sin olvidar que el objeto que en cada caso se desprenda de ellas, debe ser compatible con las características propias de este proceso. No es posible valorar una medida de esta índole (ya sea que se la califique como cautelar o provisional) como compartimento estanco del proceso en el cual se solicita , puesto que son accesorias al mismo y están, en un caso y en el otro, directamente vinculadas con la sentencia a dictar o con su cum plimiento. Justamente, ello ha sido identificado por la doctrina como una similitud entre ambas medidas, en los siguientes términos: “(…) su necesaria accesoriedad a un proceso principal en el cual las dos clases de medidas se insertan (un proceso ya iniciado o a iniciarse necesariamente en determinado plazo)” (Abal Oliú, A. “Medidas cautelares y provisionales: semejanzas y diferencias”. XX Jornadas Nacionales de Derecho Procesal. FCU. Montevideo. 2020. Pp. 207). 10) No corresponde tampoco que por vía cautelar o provisional, se vulneren aquellas normas constitucionales y legales que definen la competencia propia de los tribunales que actúan en el marco del proceso contencioso anulatorio (arts. 310 y 177 de la Constitución y el CCA, respectivamente) , por lo que se vuelve esencial atender a su naturaleza y objeto, sin importar el nombre que se les asigne. Tal tarea, debe ser hecha en consonancia, como se expresó, con el proceso en el que han de ser dictadas. 11) En esta línea, con relación al objeto de las medidas de no innovar, como cautelares que son, buscan asegurar el cumplimiento o ejecución de una eventual sentenci a de condena . Véase que , a nivel general, respecto de las medidas cautelares se ha afirmado que: “ (…) son todas aquellas medidas (estrictamente resoluciones procesales) dispuestas por el tribunal en el curso de un proceso jurisdiccional, que se encuentran dirigidas a garantizar la ejecución forzada de una eventual sentencia de condena …” (Abal Oliú, A. “Medidas provisionales y cautelares en el proceso de anulación de los actos administrativos”. Estudios Jurídicos en Homenaje al Profesor Juan Pablo Cajarville. FCU. Montevideo. 2011. Pp. 666. Resaltado agregado). 12) En forma coincidente, Valentín explicó : “En concreto, las medidas cautelares son aquellas que se disponen a través de una resolución del tribunal, en forma preliminar o durante el transcurso de un proceso principal de cualquier tipo. Además, a través de distintas técnicas persiguen una finalidad específica, que es la de evitar la frustración de la efectiva ejecución forzada de otras resoluciones procesales. En especial, la efectiva ejecución de la sentencia definitiva de condena …” (Valentín, G. “No todo es cautelar: hacia una tipificación de figuras distintas en perspectiva comparada”. Revista IUS ET VERITAS Nº68. Perú. 2024. Pp. 159 y ss. Resaltado agregado). 13) Y, al ser de “no innovar” procuran mantener una situación o condición existente que se modificó (de forma desfavorable o perjudicial para quien la solicita), con el acaecimiento de determinado hecho o acto. De forma coincidente lo ha apuntado Abal, al decir: “ Las medidas cautelares conservativas (o sea las medidas cautelares de no innovar, incluida la prohibición de innovar) son aquellas resoluciones que destinadas a impedir que se realice una actividad que altere las circunstancias que en determinado momento se presentan, y que per miten prever como exitosa la posible ejecución forzada de una eventual sentencia de condena ” (Abal Oliú, A. Manual de Derecho Procesal. FCU. Montevideo. 2020. P.p. 521 y ss. Resaltado agregado). 14) Si trasladamos lo anterior al proceso contencioso anulatorio, lo que se pretende con una medida de esta naturaleza es mantener una determinada situación o estatuto jurídico (en sentido amplio) que la actora ostentaba antes de que el acto administrativo con tra el cual se acciona desplegara sus efectos. En la especie, además, ello fue expresamente puesto de relieve por la actora en su demanda (fs. 61 vto., y ss.). 15) Por lo tanto, si lo que se trata de evitar es que el acto produzca sus efectos porque ello le genera (según sus dichos) graves perjuicios mientras se tramita el proceso principal de anulación, en puridad, lo que se busca es que se suspendan los efectos o la ejecución del acto. Y ello, por más que se lo denomine medida cautelar de no innovar, en este proceso, no es otra cosa que la clásica solicitud de suspensión de los efectos del acto, como la llama la accionante en su demanda. 16) Asimismo, lo que subyace detrás de tal pedido , es una solicitud de adelantamiento de lo que en definitiva obtendría el pretensor si tuviese una sentencia anulatoria; no se eliminan definitivamente los efectos del acto, porque eso es objeto, justamente, de la sentencia definitiva , p ero sí, de forma provisional mientras se tramita el proceso, los suspende, evitando un daño mayor. 17) En este sentido, se coincide con la posición de Abal, quien al definirlas, sostuvo: “Por su parte, las medidas provisionales son todas aquellas medidas (nuevamente, resoluciones procesales) dictadas por el tribunal en el curso de un proceso jurisdiccional y que consisten en hacer lugar (acoger) provisoriamente la pretensión, a fin de evitar que se produzca a la parte, un daño particularmente grave por la demora en satisfacerla que conlleva el trámite del proceso” (Abal Oliú, A. “Medidas provisionales y cautelares en el proceso de anulación de los actos administrativos”. Estudios Jurídicos en Homenaje al Profesor Juan Pablo Cajarville. FCU. Montevideo. 2011. Pág. 666. Resaltado agregado). 18) A su vez, Valentín, atendiendo a su finalidad, explica: “ En concreto, las medidas anticipativas son aquellas que se disponen a través de una resolución del tribunal y cuya finalidad específica es evitar el perjuicio adicional que se causa a la parte actora, por no satisfacerse su pretensión durante el tiempo que demora el proceso, a cuyo efecto se utiliza una única técnica: el acogimiento anticipado y provisional de esa pretensión , mediante una resolución que luego podrá ser confirmada o revocada por la sentencia definitiva. Esta definición toma dos aspectos esenciales para captar la esencia íntima de la medida anticipativa: la finalidad de la medida, evitar el perjuicio adicional que se causa a la parte actora, por no satisfacerse su pretensión durante el tiempo que demora el proceso, y el instrumento o técnica apta para ello, el acogimiento anticipado de la pretensión . Es que mientras la medida cautelar utiliza distintos instrumentos o técnicas para lograr la finalidad, lo específico de la medida anticipativa es que utiliza una sola: la de hacer lugar, anticipada y provisoriamente, total o parcialmente, a la pretensión del actor...” (Valentín, G. “No todo es cautelar: hacia una tipificación de figuras distintas en perspectiva comparada”. Revista IUS ET VERITAS Nº68. Perú. 2024. Pp. 159 y ss. Klett, S y Valentín, G. “La reforma del proceso contencioso administrativo de anulación”. Estudios sobre la Administración urug uaya: responsabilidad y contencioso administrativo: visión desde el Derecho Procesal, Financiero y Administrativo. FCU. Montevideo. 2016. P.p. 389 y ss.). 19) Por su parte, en Sentencia Nº130/2005, en un caso en que se solicitó como prohibición de innovar, la suspensión de la ejecución de un determinado acto administrativo, el Tribunal indicó: “(…) la medida específica que aquí se postula, que es la suspensión de la ejecución del acto administrativo, al ser objeto de previsión especial por una ley…solo puede disponerse en las condiciones y oportunidades que esta ley establece. Lo que importa a firmar el predominio de la norma especial…” . Sin perjuicio de que en dicho pronunciamiento se ventilan cuestiones que no corresponde relevar ni analizar en esta instancia, son trasladables los conceptos desarrollados en lo que a la pretensión cautelar y provisional atañe, considerando además, que si bien no estamos ante varias leyes generales y/o especiales que regulen el tema, sí ante disposiciones de un mismo sistema normativo, que las prevén. 20) Por lo tanto, la medida cautelar de no innovar respecto de un acto que deniega una petición de clausura de un proceso como sucede en obrados, es en realidad, una medida provisional (o anticipada en la terminología del CCA) de suspensión. Ya se ha pronunciado esta Sede en Sentencias Nº11/2025 y 27/2025 respecto a la naturaleza provisional de dicha medida y, por tanto, respecto a los requisitos que han de cumplirse, los cuales, habrán de ser valorados al momento de dictar la providencia interlocutoria que decida sobre la suspensión solicitada. 21) Con re lación al procedimiento a seguir y puntualmente, al trámite unilateral o bilateral de la medida, entiende esta decisora que como bien adelanta la parte actora en su demanda, tratándose de una suspensión, el artículo 132 del CCA prevé que se sustanciará por la vía del incidente fuera de audiencia, el cual, a su vez, parte de la base del contradictorio o de la bilateralidad (artículo 138). 22) Adicionalmente, entiende la Sede que ello no conspira contra la tutela jurisdiccional efectiva como alega la accionante. La bilateralidad y contradicción son el principio y la unilateralidad, la excepción, la cual tiene por finalidad evitar que se frustre la medida. En la especie, no sólo no se vislumbra posibilidad de frustración, sino que además, corresponde brindarle a todas las partes, no sólo a la actora, la opción que les brinde mayores garantías. 23) A su vez, a partir del CCA, la parte actora pudo haber solicitado la suspensión de los efectos del acto de forma previa a la presentación de la demanda anulatoria, cumpliendo con el requisito establecido en el literal d) del artículo 126, en base a la remisión hecha por el art ículo 134 de tal cuerpo normativo. Con ello podría haberse ahorrado con creces (en caso de obtener una sentencia favorable), los 6 días de traslado que prevé el artículo 138 del CCA. Por los fundamentos antes expuestos y la normativa citada, RESUELVO: 1) Disponer que corresponde tramitar la pretensión deducida por la parte actora mediante el procedimiento incidental previsto para la medida de suspensión de los efectos del acto. 2) Del pedido de suspensión formulado con la demanda, expídase testimonio por parte de la Sede, a costo del solicitante, debiendo éste aportar las copias faltantes. 3) Fecho, fórmese pieza por separado y oportunamente, póngase al despacho para proveer.