Sentencia Interlocutoria N° 52/2025

Montevideo, 16 de julio de 2025. Sentencia Interlocutoria Nº52/2025 VISTOS: Para resolución, estos autos caratulados “FEDEREY S.A CON INSTITUTO NACIONAL DE SEMILLAS . ACCIÓN DE NULIDAD ” – Ficha Nº 221/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno, en virtud de la demanda de nulidad presentada con fecha 28 de abril de 2025. RESULTANDO: 1) En autos comparece el Sr. Auguste Torregrosa en representación de FEDEREY S.A, impetrando acción de nulidad contra Instituto Nacional de Semillas (INASE), respecto de la Resolución Nº 239/2024 dictada con fecha 8 de julio de 2024, mediante la cual se le aplicó una multa de 450 U.R por haber infringido con carácter de falta grave, lo dispuesto en los arts. 30, 31 y 63 de la Ley Nº16.811 (fs. 5 y ss.). 2) Mediante Decreto Nº348/2025 de fecha 29 de abril de 2025, la Sede tuvo por denunciados y constituidos los domicilios real y procesal electrónico respectivamente, y previo a proveer sobre los restantes petitorios, confirió al accionante, un plazo de 30 días para: “ acreditar su voto en las elecciones nacionales del pasado año, al amparo de lo dispuesto en el art. 9 de la Ley Nº16.017 o estar exento de su obligación de sufragio ” y cumplir con: “(i) los arts. 151, literal e) y 153, literales b) y c) del CCA; (ii) acreditar la vigencia de la representación que invoca, en tanto la certificación notarial de fs. 4 data del año 2011 y (iii) agregar constancia de notificación de la resolución que puso fin a la vía administrativa, en tanto hace al control de rigor que debe realizar la Sede, bajo apercibimiento de lo dispuesto en el art. 155 del CCA”. 3) Con fecha 27 de mayo de 2025, compareció nuevamente la parte actora a agregar la documentación requerida, ante lo cual, mediante Decreto Nº595/2025, se dispuso el pase para resolución, poniéndose al despacho los autos con fecha 4 de junio de 2025 (fs. 18). CONSIDERANDO: 1) De conformidad con lo manifestado por el accionante en su demanda, escrito de fs. 15 y con los documentos agregados a fs. 11 y 12, esta Sede declarará que se produce en el caso un supuesto de falta de jurisdicción, respecto del acto que se pretende enjuiciar, por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) En efecto, véase, como se adelantó, que la parte actora individualiza como sujeto pasivo al INASE y como objeto del presente accionamiento, a la Resolución Nº239/2024 dicta por dicha persona jurídica. Sin embargo, conforme surge del art. 2 de la Ley Nº16.811 (citada por la propia parte en su demanda), el INASE es una persona pública no estatal, lo que determina, a su vez, que el acto contendido no sea un acto administrativo. Veamos: 3) La Constitución de la República, en el art. 309, al regular la competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo (cuando en el sistema orgánico no existían tribunales inferiores), reza: “ El Tribunal de lo Contencioso Administrativo conocerá de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos, cumplidos por la Administración, en el ejercicio de sus funciones , contrarios a una regla de derecho o con desviación de poder. La jurisdicción del Tribunal comprenderá también los actos administrativos definitivos emanados de los demás órganos del Estado, de los Gobiernos Departamentales, de los Entes Autónomos y de los Servicios Descentralizados. La acción de nulidad sólo podrá ejercitarse por el titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo” (resaltado agregado). 4) A su vez, la Ley Nº20.333 (Código de lo Contencioso Administrativo - CCA), en su art. 1 prevé: “ La Jurisdicción Contencioso Administrativa será ejercida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (artículo 307 y siguientes de la Constitución) y los tribunales inferiores que la ley determine (artículo 320 de la Constitución) ” y en los arts. 20 y 21, se regula la competencia de los Juzgados Letrados de lo Contencioso Anulatorio, estableciéndose que: “Los Juzgados Letrados de lo Contencioso Anulatorio conocerán en primera instancia de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos que produzcan efectos jurídicos particulares, cualquiera sea la denominación que se les atribuya” y “ Los Juzgados Letrados de lo Contencioso Anulatorio entenderán en instancia única de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos en los siguientes casos…” (resaltado agregado) . En el mismo sentido, el art. 42 del CCA, aclara que: “Son objeto de la acción de nulidad todos los actos administrativos definitivos sin exclusiones…”. 5) Por su parte, el Decreto Nº500/991, en definición que ha sido compartida por toda la doctrina y jurisprudencia (salvo en cuanto a la amplitud de los efectos, según, por ejemplo, Sayagués Laso), entiende al acto administrativo, como: “ toda manifestación de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos ” (resaltado agregado). Al respecto, Ruocco y Delpiazzo, analizando tal concepto, han sostenido: “Finalmente, en tanto el acto administrativo es una manifestación de voluntad de la Administración, esto es, de un órgano del Estado actuando en función administrativa, la noción no alcanza, conceptualmente, a los actos provenientes de órganos de las personas públicas no estatales” (Delpiazzo, C y Ruocco, G. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración. Tomo I. La Ley Uruguay. Montevideo. 2013. Pág. 12). 6) En forma coincidente se ha pronunciado el Tribunal de lo Contencioso Administrativo ante una demanda en la que, si bien se enjuiciaba un acto dictado por un órgano intergubernamental, es trasladable al caso, por no revestir la naturaleza de entidad estatal. Así, la Corporación explicó: “ La demanda es manifiestamente improponible y pudo ser rechazada “in limine litis” (art. 104 D. Ley No. 15.524). Porque el pedido de cotización cuestionado se efectuó dentro del marco normativo y con sujeción a los montos asignados al sistema de Cable UNISUR, por cuya virtud no es aplicable el TOCAF y no se asiste a un acto emanado de una PERSONA DE DERECHO PÚBLICO ESTATAL (fs. 38/40 y 72/78, cits.), toda vez que ese pedido de precios no fue realizado unilateralmente por ANTEL ni por ninguna otra entidad estatal uruguaya , sino que fue efectuado CONJUNTAMENTE por ANTEL, EMBRATEL Y TELINTAR S.A… Todo ello indica que el acto impugnado NO ES IMPUTABLE A ANTEL y, por ende, no es procesable ante esta jurisdicción” (Sentencia Nº601/2000). 7) En la especie, el acto en cuestión no fue dictado, como exige la Constitución, por un órgano del Estado (en sentido amplio). Por ello, además, no se trata (como también exige la Constitución y las normas legales y reglamentarias citadas) de un acto administrativo; no cumple con los requisitos de provenir del Estado ni de ser dictado en ejercicio de función administrativa, puesto que las funcionales estatales, corresponden como su nombre lo indica, únicamente al Estado. 8) En efecto, si bien por el ya mencionado Decreto Nº348/2025, la Sede requirió, entre otros aspectos, que se agregara el acto administrativo accionado a efectos de verificar que efectivamente hubiese sido dictado por INASE, incumpliendo con ello la actora, sí se agregó la Resolución Nº453/2024 dictada por la Junta Directiva de INASE (fs. 11 y 12), por la cual se desestima la recurrencia promovida. 9) Tan es así que, en dicha decisión, INASE hace expresa mención a la Resolución Nº239/2024 accionada de nulidad y a los recursos interpuestos, aclarando que: “(…) la empresa FEDEREY S.A dice interponer Recursos de Revocación y Jerárquico y se equivoca; ya que, dichos recursos administrativos previstos para la Administración Pública por parte del Decreto 500/91, no resultan aplicables al INASE, el cual, además de no ser una entidad estatal, tiene legalmente previsto el Recurso de REPOSICIÓN, únicamente, como m edio de impugnación de las Resoluciones tomadas por su Junta Directiva . Aún frente a dicho error y por razones de economía, celeridad y eficacia, se dará trámite a la impugnación que fuera presentada en estos obrados contra la Resolución Nº234/2024 dictada por la Junta Directiva de INASE” (resaltado agregado). 10) Efectivamente, cuando de personas públicas estatales se trata, las vías para cuestionar internamente los actos por ellas dictados se encuentran previstos en sus leyes de creación, la que, en el caso de INASE es la Ley Nº16.811. Jurisdiccionalmente, los actos de estas personas jurídicas pueden ser impugnados ante la Justicia Ordinaria, puntualmente, ante los Tribunales de Apelaciones en lo Civil, lo cual, además, surge claro del art. 22 de la ley mencionada: “(…) Denegado el recurso de reposición el recurrente podrá interponer, únicamente por razones de legalidad, demanda de anulación del acto impugnado ante el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de turno a la fecha en que dicho acto fue dictado”. 11) Por su parte, entiende esta Sede que se trata de un requisito de admisibilidad de la acción, en la medida en que la normativa sujeta el accionamiento al cumplimiento de estas exigencias. Al respecto, Sayagués Laso, sostuvo: “De ahí surgen los requisitos o condiciones de admisibilidad, que son: la existencia de acto impugnable , el agotamiento de la vía administrativa, el accionamiento en plazo y la titularidad del derecho o interés lesionado” (Sayagués Laso, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. 9ª Edición. FCU. Montevideo. 2021. Pág. 578 , resaltado agregado). 12) Considerando lo que viene de decirse, cuando de procesos iniciados a partir de la vigencia del CCA y requisitos de admisibilidad se trata, corresponde la aplicación del art. 155 o 156 de dicho cuerpo normativo, según se trate de casos de manifiesta improponibilidad de la demanda o de hipótesis en los que tal improponibilidad no resulte palmaria y pueda, conferirse un plazo a dichos efectos. 13) En la especie, como se explicó, al no haber la parte presentado conjuntamente con su demanda, los documentos que acreditaban las exigencias del art. 153, literal c) del CCA, esta decisora estimó ajustado a Derecho no aplicar el art. 156 del CCA (y rechazar de plano la demanda) , sino en su lugar, conferir al compareciente un plazo para que los agregase, en base a lo dispuesto en el art. 155 y bajo apercibimiento de aplicarse la consecuencia allí prevista. 14) Si bien el accionante compareció en el plazo indicado y agregó tal documentación, con ello se verificó lo relatado en la demanda y la Sede pudo, con todos los elementos referidos a la vista, realizar el control de rigor. Allí detectó que el accionamiento fue dirigido contra una persona pública no estatal, que por lo tanto, no puede dictar actos administrativos (únicos que pueden ser objeto de la presente acción de nulidad), lo que determina con irrefutable claridad, la aplicación de la consecuencia prev ista en el inciso final del art. 155 del CCA. 15) En efecto, el mencionado art. 155, establece como consecuencia que: “(…) el tribunal deberá tener por no presentada la demanda y ordenar el archivo de las actuaciones” y ello es lo que corresponde en este caso , en aplicación, además, del principio de economía procesal (art. 207 del CCA y 9 del CGP); carece de sentido movilizar todo el sistema y aparato jurisdiccional y hacer a las partes invertir recursos materiales y temporales, cuando no existe posibilidad al guna de que la pretensión de fondo llegue a buen puerto, en tanto el incumplimiento del requisito selló, de forma insubsanable, la suerte del proceso. Por los fundamentos antes expuestos y la normativa citada, RESUELVO: 1) Tener por no presentada la demanda incoada, por ser la misma inadmisible, al haber se dirigido contra un acto no procesable ante esta jurisdicción. 2) A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios fictos del letrado del accionante en 3 B.P.C. 3) Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a e sta Sede por Acta Nº7/2025). 4) Oportunamente, archívese.