Sentencia Interlocutoria N° 51/2025

Montevideo, 16 de julio de 2025. Sentencia Interlocutoria Nº51/2025 VISTOS: Para resolución, estos autos caratulados “ SERVICIOS AGROPECUARIOS DEL PLATA S.A CON ESTADO – MINISTERIO DE AMBIENTE. ACCIÓN DE NULIDAD ” – Ficha Nº302/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno, en virtud de la demanda de nulidad presentada con fecha 1 6 de mayo de 2025. RESULTANDO: 1) En autos comparece el Sr. Gilson Paulo en representación de Servicios Agropecuarios del Plata S.A, impetrando acción de nulidad contra el Estado – Ministerio de Ambiente, respecto de la Resolución Nº975/2017 dictada por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente con fecha 30 de junio de 2027, mediante la cual se le aplicó una multa de 400 U.R por captar y utilizar aguas del dominio púb lico provenientes de almacenamiento, sin contar con la correspondiente concesión de uso (fs. 6 y ss.). 2) Con relación al agotamiento de la vía administrativa, manifiesta que el acto administrativo le fue notificado con fecha 7 de agosto de 2017, habiéndolo impugnado mediante los recursos de revocación y jerárquico con fecha 17 del mismo mes . A su vez, indica que, por resoluciones del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y de la Prosecretaria de la Presidencia de la República, en ejercicio de atribuciones delegadas del Poder Ejecutivo, se desestimaron los recursos respectivos, habiéndosele notificada ésta última con fecha 26 de febrero de 2025 (fs. 7 vto.). 3) Asimismo, respecto al presente accionamiento, explica que: “El plazo de caducidad de 90 días corridos para interponer la acción de nulidad comenzó a computarse desde el lunes 20 de febrero de 2025, venciendo por lo tanto el 28 de mayo de 2025” (fs. 7 vto.). 4) No habiéndose presentado conjuntamente con la demanda las constancias de voto, la resolución que puso fin a la vía administrativa ni los documentos exigidos por el art. 153 literal c) de la Ley Nº20.333 (Código de lo Contencioso Administrativo – CCA), la Sede mediante Decreto Nº497/2025, le confirió a la parte un plazo de 30 días para acreditarlos, bajo apercibimiento de lo dispuesto en el art. 9 de la Ley Nº16.017 y art. 155 del CCA. Así, con fecha 30 de mayo, compareció el accionante, agregando los documentos referidos, los que, confirman las fechas mencionadas en la demanda. 5) Mediante Decreto Nº649/2025, la Sede dispuso: “Por cumplido el Decreto Nº497/2025. Atento a lo manifestado y a la documentación agregada, pasen estos autos para resolución ”, subiendo las actuaciones a despacho con fecha 9 de junio (fs. 35). CONSIDERANDO: 1) De conformidad con lo manifestado por el accionante en su demanda, escrito de fs. 32 y con los documentos agregados de fs. 26 a 31 vto., esta Sede declarará que ha operado la caducidad bienal de la acción de nulidad que se pretende ejercitar , por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) En efecto, el entonces vigente art. 9 de la Ley Nº15.869 preveía dos plazos de caducidad de la acción de nulidad. Uno acaecía a los 60 días contados desde el día siguiente a la notificación personal del acto administrativo o publicación en el Diario Oficial, según correspondiere, y el otro, a los dos años desde la fecha de interposición de los recursos, plazo de caducidad que se mantuvo, además, en el art. 56 del CCA. 3) De acuerdo a la posición sostenida por esta Sede en las Sentencias Interlocutorias Nº5/2025, 15/2025, 18/2025, entre otras, el régimen normativo a aplicar en los casos en los que los hitos que dan comienzo a la caducidad, acaecieron y vencieron antes de la vigencia del CCA, es el regulado en la ya mencionada Ley Nº15.869; por esta razón es que, en este caso, se hará mención a dicha normativa. 4) Sin perjuicio de esta aclaración, no corresponde profundizar en ello, ya que, como se expresó, el plazo de caducidad bienal es el mismo en el régimen de la Ley Nº15.869 y del CCA. La única diferencia radica en la parte final del art. 56 del CCA, que reza: “salvo que, cuando se cumpla, se encuentre transcurriendo el plazo de noventa días previsto en el artículo precedente, en cuyo caso se extenderá hasta que se cumpla dicho término”, salvedad que no aplica a este caso porque la caducidad bienal operó mucho antes que la resolución que le puso fin a la vía administrativa. 5) En este sentido, justamente, habiendo la parte actora interpuesto su recurrencia el 17 de agosto de 2017 (fs. 28), sin accionar contra la denegatoria ficta de los mismos, la caducidad bienal operó el 17 de agosto de 2019; tratándose de un plazo fatal, que opera en todos los casos, no hay resolución alguna que pudiera reabrirlo. Incluso si se le aplicara al actor el régimen del CCA (lo que no corresponde en este caso), la acción habría caducado indefectiblemente, puesto que la denegatoria ficta de los recursos acaeció el 27 de noviembre de 2024 y fue notificada el 26 de febrero de 2025, mucho después del 17 de agosto de 2019. 6) El art. 9 de la Ley Nº15.869 es diametralmente claro respecto del acaecimiento de la caducidad bienal, ya que luego de referir a la caducidad de 60 días de la acción operada luego de la denegatoria ficta y/o expresa de los recursos, reza: “(…) la acción de nulidad caducará siempre a los dos años contados desde la fecha de la interposición de los recursos administrativos”, por lo que, se reitera, no existe dudas que en la especie, operó la caducidad de la acción que se pretende ejercitar, puesto que la demanda de nulidad fue presentada recién el 16 de mayo de 2025. 7) Por su parte, con relación a la naturaleza del plazo de caducidad, la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo han sostenido que se trata de un requisito de admisibilidad de la acción, posiciones que esta decisora comparte en la medida en que la normativa sujeta el accionamiento al cumplimiento de estos requisitos. 8) Así, Sayagués Laso, sostuvo: “ De ahí surgen los requisitos o condiciones de admisibilidad, que son: la existencia de acto impugnable, el agotamiento de la vía administrativa, el accionamiento en plazo y la titularidad del derecho o interés lesionado” (Sayagués Laso, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. 9ª Edición. FCU. Montevideo. 2021. Pág. 578). En el mismo sentido, se afirmó que: “Otro presupuesto requiere que la demanda anulatoria se deduzca en tiempo hábil, esto es, que no haya operado la caducidad de la pretensión, temática regulada por el Derecho Sustantivo, en especial por los artículos 9 y 10 de la Ley Nº15.869” (Simón, Luis M. Aplicación del CGP en el Proceso Contencioso Administrativo de Anulación. Instituto de Derecho Administrativo. FCU. Montevideo. 2020. Pág. 178). 9) Por su parte, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de forma coincidente, en múltiples fallos ha destacad o: “La caducidad de la acción constituye un presupuesto de admisibilidad de la pretensión anulatoria, relevable de oficio…” (Sentencias Nº328/2020, 945/2022, entre otras). Asimismo, el Tribunal relevó de oficio y de forma liminar la caducidad mediante decreto (véanse Decretos Nº7739/2018, 4456/2024, 4838/2024, 5060/2024, entre otros) , conforme surge, por ejemplo, de la Sentencia Nº218/2022, en la que, ante un recurso interpuesto por la actora, confirmó su decisión. 10) En idéntica línea, particularmente en casos de caducidad bienal, ha expresado el Tribunal, que: “(...) Como ha destacado la Corporación en reiterados pronunciamientos, del contexto y de una interpretación armónica de las disposiciones de la Ley No. 15.869 se extrae que lo previsto en el inc. 5º del art. 9º mencionado, al establecer que la resolución expresa tardía, dictada por la Administración reabriría el plazo de 60 días para accionar, solo resulta aplicable a los casos en los cuales sí y solo sí no existió previamente la caducidad de la acción, atento a que no puede renacer un derecho ya extinguido. Evidentemente, el propósito del plazo bienal radica en dotar de un tope o límite al eventual debate jurisdiccional, cuya concreción no puede dilatarse sine die ni pender de la contingencia del comportamiento activo (pero intempestivo) de la Administración en aras de la seguridad y certeza jurídicas, evitándose de tal forma la indefinida posibilidad de impugnación (Cfme. Sentencias Nº 10/2013, 12/2013, 71 /2013, 485/2013, 161/2014, 304/2015, 285/2016, 10/2018, 328/2020 y 46/2021, entre otras" (Sentencia N°655/2022. En igual sentido: Sentencia N°45/2024, entre otras). 11) Considerando lo que viene de decirse, cuando de procesos iniciados a partir de la vigencia del CCA y requisitos de admisibilidad se trata, corresponde la aplicación del art. 155 o 156 de dicho cuerpo normativo, según se trate de casos de manifiesta improponibilidad de la demanda o de hipótesis en los que tal improponibilidad no resulte palmaria y pueda, conferirse un plazo a dichos efectos. 12) En la especie, como se explicó, al no haber la parte presentado conjuntamente con su demanda, los documentos que acreditaban las fechas a las que hace mención en la misma y que exige el art. 153, literal c) del CCA, esta decisora estimó ajustado a Derecho no aplicar el art. 156 del CCA (y rechazar de plano la demanda), sino en su lugar, conferir al compareciente un plazo para que los agregase, en base a lo dispuesto en el art. 155 y bajo apercibimiento de aplicarse la consecuencia allí prevista. 13) Si bien el accionante compareció en el plazo indicado y agregó tal documentación, con ello tomó claridad lo relatado en la demanda y la Sede pudo, con todos los elementos referidos a la vista, la realizar el control de rigor. Allí detectó que se produjo el vencimiento del plazo de caducidad bienal que viene de explicarse, lo que determina la aplicación de la consecuencia prevista en el inciso final del art. 155 del CCA. De haberse agregado con la demanda todos los documentos referidos, la Sede pudo haber detectado la caducidad de forma palmaria desde un primer momento; en esa hipótesis hubiese correspondido la aplicación del art. 156 del CCA, siendo la consecuencia la misma que la que aquí se aplica. 14) En efecto, el mencionado art. 155, establece como consecuencia que: “(…) el tribunal deberá tener por no presentada la demanda y ordenar el archivo de las actuaciones” y ello es lo que corresponde en este caso , en aplicación, además, del principio de economía procesal (art. 207 del CCA y 9 del CGP); carece de sentido movilizar todo el sistema y aparato jurisdiccional y hacer a las partes invertir recursos materiales y temporales, cuando no existe posibilidad al guna de que la pretensión de fondo llegue a buen puerto, en tanto el incumplimiento del requisito selló, de forma insubsanable, la suerte del proceso. Por los fundamentos antes expuestos y la normativa citada, RESUELVO: 1) Tener por no presentada la demanda incoada, por ser la misma inadmisible, al haber operado la caducidad bienal del derecho a accionar de nulidad; sin especial condena procesal. 2) A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios fictos del letrado del accionante en 3 B.P.C. 3) Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 4) Oportunamente, archívese.