Sentencia Definitiva N° 265/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 17 de junio de 2025. No. 265 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “PÉREZ SCOTTO, GLORIA JUDITH con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 42/2021). RESULTANDO : I) Compareció la Sra. Gloria Pérez, asistida por el Consultorio Jurídico de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República (Grupo Dr. Amato) y dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 03-936-2020-612, de fecha 12 de marzo de 2020, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social por la cual se declaró que la accionante carece de derecho a la pensión por invalidez prevista en el artículo 43 de la Ley No. 16.713 (fs. 47 y 48, A.A.). Refirió que con fecha 18 de marzo de 2013 inició trámite ante el Banco de Previsión Social a fin de acceder a la pensión por incapacidad. En esa oportunidad, el Organismo consideró que la actora alcanzaba el porcentaje de incapacidad exigido por el baremo correspondiente. No obstante, la solicitud fue denegada en virtud de que el núcleo familiar contaba con recursos económicos suficientes para su sustento. Dicha decisión fue impugnada ante es te Tribunal, que por Sentencia No. 283/2019 resolvió anular el acto administrativo cuestionado, entendiendo que se encontraba acreditado que la actora cumplía con las condiciones exigidas para acceder a la prestación. Notificada dicha sentencia al Banco de Previsión Social, se inició un nuevo expediente a efectos de disponer el pago de los adeudos generados como consecuencia de la decisión del Tribunal. Asimismo, el 13 de setiembre de 2019 se llevó a cabo una nueva evaluación médica, la cual arrojó un porcentaje de incapacidad del 54,62%. En atención a lo anterior, refirió haber presentado una petición calificada solicitando la reconsideración del dictamen médico emitido por la Dirección Técnica de Prestaciones de Salud. Posteriormente, el 27 de diciembre de ese mismo año, se le confirió vista del referido dictamen. No obstante, si bien se le otorgó un plazo para presentar descargos, no le fue posible acompañar nueva documentación, dado que había solicitado una nueva evaluación médica que fue agendada para los primeros meses del año 2020 y que, debido a la emergencia sanitaria, debió ser postergada. Como consecuencia de ello, el plazo para evacuar la vista transcurrió sin que pudiera incorporar nuevos elementos probatorios, lo que -según manifestó- le generó una situación de indefensión, al no habérsele otorgado una oportunidad razonable para ejercer adecuadamente su derecho de defensa, viéndose forzada a recurrir. Sostuvo que desde hace años padece diversas enfermedades que le impiden desarrollar actividad laboral. Se encuentra bajo tratamiento médico con múltiples especialistas: psiquiatra, cardiólogo, traumatólogo, gastroenterólogo, oculista, alergista, dermatólogo y ginecólogo. En particular, destaca que se encuentra bajo tratamiento psiquiátrico por una patología crónica, y que continúa realizando estudios en la columna vertebral, ya que no ha logrado controlar el dolor con los tratamientos indicados. Indicó haber intentado desempeñar tareas como tejedora desde su domicilio, en condiciones informales, sin días ni horarios preestablecidos. Sin embargo, la actividad se tornó insostenible por el aumento del dolor en la columna y en las manos, así como por el impacto emocional que le generaba, motivo por el cual debió abandonarla luego de algunos meses. En función de lo expuesto, cuestionó que el baremo otorgado en la evaluación médica haya sido de apenas 54,62%, máxime cuando en el año 2015 se le había adjudicado un porcentaje del 66% y su patología de columna es de carácter degenerativo. A su entender, la evaluación no consideró en su generalidad las enfermedades que la afectan desde hace años, limitándose a analizar extractos aislados de las constancias médicas aportadas. Por tanto, solicitó que se haga lugar a la demanda, declarándose la nulidad de la resolución impugnada (fs. 2 a 7 vto., infolios). II) Conferido el traslado de precepto, compareció la Dra. Silvia Tubino en representación del Banco de Previsión Social y contestó controvirtiendo los términos de la demanda y bregando por la solución desestimatoria de la demanda. Señaló que, en su momento, a la actora se le adjudicó un porcentaje de incapacidad del orden del 66%. No obstante, considerando los ingresos del núcleo familiar, se denegó el otorgamiento de la prestación solicitada. Posteriormente, por Sentencia No. 283/2019 de este Tribunal, de fecha 14 de mayo de 2019, se anuló dicho acto, motivo por el cual, en cumplimiento de lo resuelto, se procedió a servir la prestación. Tal como consta en el expediente No. 2019-28-1-148731, la pensión fue servida hasta el 24 de setiembre de 2018, fecha de vencimiento del dictamen anterior. Aclaró que los porcentajes de incapacidad pueden variar con el tiempo. En ese marco, y a través de un trámite exhaustivo orientado a determinar el grado de incapacidad de la titular, se realizó una nueva evaluación médica, en la que se le asignó un baremo del 32,52%. Destacó que incluso el porcentaje consignado en la evaluación anterior (54,62%) -que había dado lugar a la denegatoria- tampoco habilitaba el otorgamiento de la prestación. Agregó que no es posible soslayar que el estado clínico de una persona puede modificarse a lo largo del tiempo, lo que justifica la necesidad de realizar evaluaciones permanentes, dada la naturaleza dinámica de las patologías clínicas. En tal sentido, sostuvo que el acto administrativo cuya nulidad se persigue deviene de la lícita aplicación de las normas vigentes en la materia. Afirmó que la situación de la actora no encuadra dentro de las previsiones del artículo 43 de la Ley No. 16.713, motivo por el cual deben rechazarse sus afirmaciones en cuanto a que el Banco de Previsión Social habría incurrido en error en la evaluación de su grado de incapacidad. Destacó que el Servicio Médico del Organismo es el único órgano legalmente competente para determinar el porcentaje de incapacidad del afiliado, conforme a lo previsto en los Decretos Nos. 182/983, 381/998, 382/998, 200/2003 y 306/2013. En particular, subrayó que la normativa vigente establece que únicamente el Área de Medicina Laboral puede expedirse sobre la eventual discapacidad de un afiliado. En el caso, apuntó, el Servicio Médico dictaminó que la titular no alcanza con su incapacidad el porcentaje requerido por la Ley. Por todo lo expuesto, solicitó que se rechace la demanda de nulidad, confirmándose en todos sus términos el acto administrativo impugnado (fs. 17 a 20, infolios). III) Abierta la causa a prueba por Decreto No. 3289/2021, las partes realizaron su ofertorio. La parte actora ofreció prueba trasladada, documental, testimonial y pericial, en tanto, la parte demandada solicitó que se tuvieran en cuenta las resultancias de autos que le resultaran favorables (fs. 22, 24, 26, 28, 30, 32, 33, 35, 37 a 101, infolios). IV) Diligenciados los medios probatorios, se concedió plazo para alegar de bien probado, del cual únicamente hizo uso la parte actora, quien presentó su alegato a fs. 104 a 107, infolios. V) Se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, que, representada por la Dra. Sandra Boragno, emitió el Dictamen No. 521/2024, en el cual aconsejó confirmar el acto en causa (fs. 110 y 111, infolios). VI) Se citó a las partes para sentencia la que, previa integración por sorteo con el Sr. Ministro, Dr. Edgardo Ettlin y correspondiente pasaje a estudio, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 113, 116, 120, 122, infolios). CONSIDERANDO : I) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por decisión unánime de sus integrantes y compartiendo lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la pretensión anulatoria por los fundamentos que a continuación se exponen. II) En autos la accionante dirigió su pretensión anulatoria en contra de la Resolución No. 03-936-2020-612, de fecha 12 de marzo de 2020, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social por la cual se declaró que la accionante carece de derecho a la pensión por invalidez prevista en el artículo 43 de la Ley No. 16.713 (fs. 47 y 48, A.A.). III) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. IV) De las actuaciones administrativas surge que, en marzo de 2016, la actora se presentó ante el Banco de Previsión Social a efectos de solicitar una pensión por invalidez, trámite que se gestionó mediante el expediente No. 2016-28-1-031289 (fs. 148, A.A.). Mediante Resolución No. DP68/2016, dictada por la Dirección Técnica de Prestaciones, se denegó su solicitud por entender que no se acreditaban los extremos exigidos por el artículo 43 de la Ley No. 16.713, en particular, en lo referido a la carencia de recursos suficientes para atender sus necesidades vitales (fs. 169, A.A.). Dicha resolución fue anulada por este Tribunal en Sentencia No. 283/2019, de fecha 14 de mayo de 2019, al considerar que el acto impugnado adolecía de ilegitimidad por haberse basado en una valoración errónea de la situación socioeconómica de la reclamante, quien reunía las condiciones exigidas por el artículo 43 de la Ley No. 16.713 (fs. 264 a 270, A.A.). En cumplimiento de lo resuelto, el Banco de Previsión Social procedió a servir la prestación, depositándose la suma de $ 199.964 por el período comprendido entre el 1º de junio de 2016 y el 20 de marzo de 2018. Se dejó constancia, además, de que a partir del 21 de marzo de 2018 la prestación ya se encontraba servida por Resolución del Directorio No. 8- 20/2018, de fecha 21 de marzo de 2018, hasta el 24 de septiembre de 2018, por vencimiento del dictamen médico (fs. 228, 229, 278, 279, 281, 282 vto. y 17, A.A.). Posteriormente, con fecha 13 de setiembre de 2019, la Comisión Técnico Médica efectuó una nueva evaluación, en la que se adjudicó a la actora un porcentaje de incapacidad del 54,62% conforme al baremo vigente. Disconforme con dicho resultado, la accionante presentó, el 13 de noviembre de 2019, una petición solicitando la reconsideración del dictamen (fs. 64, 9 y 25 a 27, A.A., respectivamente). Al considerar el Organismo que la accionante no había aportado nuevos elementos que permitieran variar el dictamen médico, con fecha 27 de diciembre de 2019 se le confirió vista con fundamento en que no se habían acreditado los extremos necesarios para configurar el derecho a la pensión por invalidez, en tanto no se probó una incapacidad absoluta para todo trabajo, al no alcanzarse el porcentaje requerido según el baremo vigente (fs. 32 y 37, A.A.). Al no haberse evacuado la vista conferida, con posterioridad se dictó la Resolución No. 03-936-2020-612 -acto administrativo impugnado en autos- mediante la cual se resolvió que la actora no tiene derecho a la pensión por invalidez prevista en el artículo 43 de la Ley No. 16.713. (fs. 47 y 48, A.A.). En sede recursiva, la actora fue nuevamente evaluada por la Comisión Técnica el 27 de abril de 2021, asignándosele un porcentaje de invalidez del 32,52 % (fs. 321, A.A.). V) Antes de ingresar al examen del fondo del asunto, para no soslayarlo, corresponde abordar la mención de carácter formal planteada por la parte actora, vinculado al desarrollo del procedimiento administrativo. Sostuvo la accionante que, en atención al dictamen médico emitido por la Dirección Técnica de Prestaciones de Salud, presentó una petición calificada solicitando su reconsideración. Posteriormente, indicó que el 27 de diciembre de 2019 se le confirió vista de la decisión denegatoria a recaer y que, si bien se le otorgó plazo para presentar descargos, no pudo acompañar nueva documentación, ya que había solicitado una evaluación médica que fue postergada por la emergencia sanitaria. Ello, indicó, le impidió aportar nuevos elementos probatorios, generándole una situación de indefensión y forzándola a recurrir. No se comparte su apreciación. Ello por cuanto la vista conferida por el Organismo constituye una garantía del debido procedimiento para el ejercicio del derecho de defensa, al otorgar al administrado la oportunidad de ser oído y de formular adecuadamente sus descargos antes de la adopción de la decisión final. El ejercicio efectivo de este derecho impone a la parte interesada la carga de actuar dentro del plazo previsto. En autos no consta que la accionante hubiera solicitado prórroga del referido plazo, ni que hubiera acompañado documentación médica alternativa que justificara fundadamente la necesidad de diferir la presentación de descargos (fs. 39, A.A.). Por tanto, no se advierte que en el procedimiento se haya configurado una afectación sustancial del derecho de defensa que justifique la nulidad del acto impugnado. En consecuencia, su apreciación formal no resulta atendible. VI) En lo sustancial, la accionante se agravia del proceder ilícito que atribuyó al Banco de Previsión Social, consistente en la reducción del porcentaje de incapacidad baremada, que pasó de un 66% en el año 2015 a un 54,62% en la evaluación posterior, sin que mediara mejoría alguna en su estado de salud. Sostuvo que, de ese modo, se modificó el fundamento del acto originalmente anulado -referido al aspecto socioeconómico- trasladando ahora la denegatoria al incumplimiento del porcentaje exigido por el baremo vigente. De modo que, la pretensión anulatoria se sustenta en el agravio dirigido a la valoración médica realizada por el Banco de Previsión Social. VII) En lo inicial, corresponde señalar que lo que se evalúa es la situación de incapacidad del solicitante en un momento determinado y que la procedencia o cese de la prestación dependerá de que la incapacidad alcance o no el 66% del baremo vigente. Esta valoración contempla las patologías denunciadas, así como factores complementarios y tiene por finalidad determinar si se configura, o no, una incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, conforme a lo previsto en la normativa aplicable. Ello justifica que, ante evaluaciones periódicas, no todos los resultados coincidan o se mantengan, dependiendo del estado de la incapacidad al momento de la evaluación. En este sentido, el artículo 19 del Decreto No. 382/998 dispone expresamente que: “...La pasividad o subsidio dejarán de servirse cuando, al practicarse nuevos exámenes médicos o los exámenes periódicos se compruebe el cese de la incapacidad. El Banco de Previsión Social, determinará la fecha a partir de la cual se practicarán los exámenes médicos periódicos dispuestos.”. En el caso, se realizó una nueva evaluación de la incapacidad denunciada, la que determinó un baremo inferior al requerido por la norma (66%) para acceder a la prestación pretendida, ya que se fijó en 54,62% (fs. 9, A.A.). Asimismo, como se ha indicado por este Tribunal, la determinación de la incapacidad es una evaluación técnica que se realiza conforme a las disposiciones del baremo y cuya competencia corresponde a las Comisiones Técnicas del Banco de Previsión Social. Así, a modo de ejemplo, en la sentencia No. 650/2023, el Tribunal indicó: “...la determinación de la incapacidad de la parte actora consiste en una cuestión eminentemente técnica, cuya resolución obedece a órganos con competencia predeterminada. En el caso, deberá estarse a las disposiciones de los Decretos No. 382/998 y No. 306/013, que establecen que serán las Comisiones Técnicas las que determinen el grado de incapacidad, conforme a parámetros predeterminados.” En tal sentido, el citado Decreto No. 306/013, que aprueba la “Revisión de las Normas para la Valoración del Grado de Invalidez (Baremo)”, consagra en sus artículos 2° y 3°, respectivamente, que: “(...) La incapacidad absoluta para todo trabajo se configurará con un 66% o más de invalidez, según el baremo aprobado por el presente Decreto.” “(...) A los efectos de la valoración de la incapacidad parcial, la Comisión Técnica considerará aquellas incapacidades que incidan en el desempeño del empleo o profesión habitual, de acuerdo a la carga psicofísica que supone la realización de la tarea en cuestión. Sin perjuicio de ello, si la aplicación de los criterios generales previstos en el baremo arrojare como resultado una disminución funcional igual o superior al 50%, se presumirá la incapacidad absoluta y permanente para el empleo o la profesión habitual.” A su vez, el referido Decreto, dentro de las “Consideraciones Generales” a efectos de realizar la evaluación, indica la forma de proceder de los profesionales que la llevan a cabo y cómo deben expresar el resultado, señalando que: “1 - Para la evaluación de los impedimentos de las personas cuyas actividades se encuentran amparadas por el Banco de Previsión Social, los médicos peritos actuantes, deberán obligatoriamente, basarse en el contenido de estas normas. 2 - El grado de incapacidad médica originada a partir del impedimento permanente constatado, se expresará en porcentajes de pérdida de la capacidad funcional de él o los sistemas afectados. Los porcentajes de valoración de acuerdo a estas normas, deberán considerarse como estimativos del impedimento.” Asimismo, el artículo 7° del Decreto No. 382/998 establece que es el Banco de Previsión Social, a través de su Área de Medicina Laboral, quien realiza el dictamen primario que reconoce la existencia de incapacidad. De esta manera, la Corporación ha sostenido en reiterados pronunciamientos que, si el accionante considera que el dictamen de la Comisión Técnica es erróneo y que su grado de incapacidad física es superior al determinado, recae sobre él la carga de acreditar dicha circunstancia mediante prueba idónea, toda vez que, como se ha señalado, este Tribunal no se encuentra en posición de sustituir el criterio técnico- médico ni de determinar el acierto o el error de una valoración especializada En el presente caso, si bien la accionante se valió rectamente de un medio probatorio idóneo para intentar acreditar un mayor grado de incapacidad, el resultado de dicha pericia no le fue favorable. Surge de obrados que se realizó pericia médica a solicitud de la parte actora, la cual fue practicada por el Departamento de Salud Ocupacional de la Universidad de la República y suscrita por el Prof. Dr. Fernando Tomasina. En dicha pericia se indicó que: “Evaluada desde el punto de vista médico laboral entendemos que la Sra. presentaba una serie de morbilidades crónicas, en particular de origen osteomioarticular, que la incapacitaban para tareas de esfuerzos físico moderado intenso (movilidad de cargas físicas, levantamos de pesos) o movimientos de flexo extensión y rotación de columna vertebral. En un contexto de co-morbilidades que seguramente han impedido la integración en forma continua en el mundo del trabajo. En suma, se entiende que la Sra. Pérez Scotto presentaba una incapacidad parcial. Considero que los porcentajes asignados en el peritaje y en la comisión técnica de pensión que figuran en fojas 8 y 9 del presente expediente están dentro de los rangos que prevé el baremo” (fs. 91 y 92, infolios). El informe concluye que la actora presenta una incapacidad parcial y respalda expresamente los porcentajes de incapacidad asignados por la Comisión Técnica del Banco de Previsión Social, en tanto los considera ajustados al baremo vigente. El porcentaje al que refiere el informe pericial es el de invalidez global total del 54,62%, valor que sirvió de fundamento para dictar la resolución denegatoria recurrida. Como se indicó en apartados anteriores, tal valoración no es inmutable, podría variar en caso de producirse un cambio en las circunstancias evaluadas, dentro del marco de una eventual revisión futura. Por lo demás, cabe destacar que el aludido dictamen pericial no fue impugnado, ni recibió objeciones sustanciales en el alegato de bien probado, más allá de la manifestación genérica de que “ no se entiende la conclusión establecida en el informe”. A su vez, las restantes probanzas diligenciadas en el proceso no resultan incompatibles con las conclusiones del informe pericial. En particular, los informes médicos de fechas 3 de agosto y 12 de noviembre de 2018 -aludidos por la accionante en sus alegatos- si bien refieren a que la actora no podía trabajar, no precisan si esa limitación configuraba a una incapacidad absoluta y permanente para toda tarea, o si se trataba de una limitación parcial o temporaria. Por ende, su eficacia con relación al punto controvertido es limitada y poco aporta a su dilucidación. Por el contrario, la pericia médica rendida en autos ofrece una valoración técnica clara, fundada y concluyente respecto del grado de incapacidad al momento de su realización. De manera que el dictamen adquiere particular fuerza convictiva, y conforme a lo dispuesto por el artículo 184 del Código General del Proceso, debe ser valorado según las reglas de la sana crítica, debiendo el Tribunal fundar expresamente cualquier apartamiento de sus conclusiones, lo que no se verifica en el caso. En consecuencia, no se ha logrado desvirtuar en autos el porcentaje de incapacidad establecido por los servicios médicos del Organismo, con lo cual la actora no alcanza el 66% reglamentario exigido para configurar una incapacidad absoluta para todo trabajo. En virtud de ello, la resolución impugnada, que consideró que no se reunían los requisitos para acceder a la prestación, se presenta ajustada a Derecho. Por los fundamentos expuestos, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado; sin especial condena en costas ni costos. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal (r.), Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).