Sentencia Definitiva N° 252/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 17 de junio de 2025 Nº 252 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ADMINISTRACIÓN DE LAS OBRAS SANITARIAS DEL ESTADO con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE CANELONES. Acción de Nulidad” (Ficha No. 674/2023). RESULTANDO : I) Compareció la Dra. Solange Silva , en representación de la Administración de las Obras Sanitarias del Estado (OSE) , y dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 23/02404, de fecha 24 de marzo de 2023, dictada por el Intendente de Canelones en acuerdo con la Dirección General de Obras , por medio de la cual se resolvió aplicar una multa de 49,5 UR a la Administración accionante por infracción al Decreto No. 23/2011 de la Junta Departamental (fs. 10, A.A.). Relató que, en virtud de la resolución referida, presentó recurso solicitando que se dejara sin efecto la sanción de multa, dado que, pese a la situación excepcional que atravesaba OSE, se procuró en todo momento asegurar el correcto funcionamiento de l acceso al sistema de saneamiento del departamento, infraestructura de vital importancia para todos los habitantes. En tal contexto, la reposición del pavimento afectado por la construcción de una conexión de saneamiento, ubicada en la calle Tiscornia, padrón No. 2134 de la localidad de La Paz, no pudo ser realizada de forma inmediata debido a demoras en el proceso licitatorio necesario para ejecutar los trabajos. Destacó que, en virtud de la intimación oportunamente efectuada por la Comuna, se otorgó prioridad a dicha obra, la cual, al día de la fecha, ya ha sido ejecutada. Invocó el derecho de acceso al saneamiento y su estrecha vinculación con la protección del medio ambiente, de interés general y con rango constitucional conforme lo establece el artículo 47 de la Carta. Continuó señalando que constituye un hecho notorio que el país atravesó una situación climática excepcional, con un déficit hídrico considerado el más grave de los últimos cien años. Como consecuencia del agravamiento de dicho fenó meno y del descenso de las reservas de agua, OSE debió destinar gran parte de sus recursos humanos y materiales a procurar una solución a dicha problemática, lo que obligó a reprogramar otras tareas. Concluyó que la situación descripta, inédita en la hist oria de OSE, configura una hipótesis de causa extraña (fuerza mayor), que actúa como impedimento legítimo y eximente de responsabilidad, excluyendo cualquier pretensión de ilegitimidad. A tales efectos, citó doctrina aplicable en respaldo de su argumentación. Finalmente, alegó la vulneración del principio de razonabilidad y proporcionalidad, en tanto no se acreditó fehacientemente por parte de la Intendencia el metraje a reparar ni la existencia de un perjuicio concreto. Asimismo, al resolver e l recurso, la Administración Departamental omitió considerar la situación extraordinaria que atravesó el país. En definitiva, solicitó se anule el acto impugnado (fs. 17 a 21, infolios). II) Conferido el traslado de precepto, compareció la Dra. Noelia De Mello , en representación de la Intendencia de Canelones , y contestó controvirtiendo los términos de la demanda y bregando por la solución desestimatoria de la demanda (fs. 25 a 29, infolios). Indicó que, tal como surge de las actuaciones administrativ as, la Intendencia de Canelones, con anterioridad al dictado de la resolución cuestionada, intimó en dos oportunidades a OSE al cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 173 del Decreto No. 23/011 de la Junta Departamental de Canelones, conminando a la r eparación del pavimento afectado por trabajos de conexión al servicio domiciliario de saneamiento, sito en la calle Tiscornia, padrón urbano No. 2174 de la localidad de La Paz. No obstante ello, OSE no procedió a efectuar la reparación correspondiente, motivo por el cual la Intendencia, con fecha 14 de febrero de 2023, luego de realizar la inspección de rigor, confirió vista previa al Organismo intimado, otorgando un plazo de seis días hábiles para la presentación de descargos. Vencido dicho plazo sin qu e OSE realizara manifestación alguna, la Administración dictó el acto cuya nulidad se promueve en autos. Refirió que, según información disponible en la página web oficial de OSE, específicamente en la publicación del 2 de marzo de 2023, el estado de situación al 1° de marzo del mismo año indicaba que el abastecimiento de agua no presentaba inconvenientes en las regiones Metropolitana, Litoral Sur, Centro y Sureste, con proyecciones de normalidad hasta finales del mes de abril de 2023 en todas las regiones. De dicha información, se desprende claramente que, al momento de la primera intimación (8 de noviembre de 2022), aún restaban más de cuatro meses para que comenzaran a evidenciarse eventuales dificultades en el suministro de agua potable en el Área Metropolitana. En consecuencia, la situación de excepcionalidad invocada por OSE no se había producido al mo mento del incumplimiento que motivó la sanción, por lo que no puede atribuirse dicha omisión a la emergencia hídrica alegada. En atención a ello, no concurre causa de justificación alguna que exima a OSE de su responsabilidad por la inobservancia de las disposiciones del Decreto de referencia. Finalmente, en relación con la alegada vulneración de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, sostuvo que el organismo intimado se encontraba plenamente informado respecto de la superficie a reparar y d el monto estimado de la multa, habiéndose comunicado dichos extremos en la vista previa conferida el 14 de febrero de 2023, cuya notificación consta regularmente en autos. La liquidación de la multa no fue objeto de descargos por parte de OSE, ni fue con trovertida en el escrito de fundamentación del recurso administrativo. Asimismo, recordó que la normativa vigente faculta a la Intendencia a imponer multas sucesivas ante el incumplimiento de intimaciones dentro del plazo de cinco días, extremo que en el caso se verifica, resultando la actuación administrativa ajustada a Derecho. En definitiva, solicitó se desestime la pretensión de nulidad promovida (fs. 25 a 29, infolios). III) Abierta la causa a prueba por Decreto No. 333/2024, únicamente la parte d emandada ofreció medios probatorios, solicitando se intime a la contraria a presentar el documento titulado “Déficit Hídrico, Estado de Situación al 01/03/2023”, publicado en la página oficial de OSE, lo que no se cumplió. Concedido el plazo para alegar de bien probado, ambas partes hicieron uso de dicho plazo formulando sus alegatos (fs. 31, 33, 35, 38, 40 a 42 y 44 a 45 vto., infolios). IV) Se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, que, representada por la Dra. Sandra Boragno, emitió el Dictamen No. 483/2024, en el cual aconsejó confirmar el acto en causa (fs. 48 a 51, infolios). V) Se citó a las partes para sentencia la que, previa integración por sorteo con la Sra. Ministra Dra. Mónica Ivanovich y correspondiente pasaje a estudio, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 53, 57, infolios). CONSIDERANDO : I) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por decisión unánime de sus integrantes y compartiendo lo dictaminado por la Procuraduría, desestimará la pretensión anulatoria por los fundamentos que a continuación se exponen. II) En autos , la Administración accionante dirigió su pretensión anulatoria en contra de la Resolución No. 23/02404, de fecha 24 de marzo de 2023, dictada por el Intendente de Canelones en acuerdo con la Dirección General de Obras , por medio de la cual se resolvió aplicar una multa de 49,5 UR a la Administración accionante por infracción al Decreto No. 23/2011 de la Junta Departamental (fs. 10, A.A.). III) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. IV) De las actuaciones a dministrativas surge que, con motivo de trabajos de conexión del servicio domiciliario a la red de saneamiento realizados por OSE, se produjo la rotura del pavimento en la calle Tiscornia, entre Rodó y Batlle y Ordóñez, correspondiente al padrón urbano No. 2174 de la localidad de La Paz, departamento de Canelones. La Intendencia de Canelones intimó a OSE a reponer el pavimento afectado con fecha 8 de noviembre de 2022, reiterando dicha intimación el 6 de febrero de 2023, al amparo de lo dispuesto por el artículo 173 del Decreto No. 23/011 de la Junta Departamental. Verificada la falta de cumplimiento por parte de OSE, la Dirección General de Obras informó, el 14 de febrero de 2023, que la reparación no se había ejecutado, confiriéndose vista a la Oficina C omercial y Operativa de OSE en Las Piedras. Posteriormente, mediante informe de fecha 24 de febrero de 2023, la Unidad Ejecutora de la referida Dirección reiteró que no se había dado cumplimiento a la intimación ni se habían presentado descargos. Ante d icha omisión, y conforme a lo previsto por la normativa aplicable, la Administración resolvió imponer a OSE una multa de 49,5 UR, culminando así el procedimiento administrativo sancionatorio. V) En lo sustancial, del análisis de las actuaciones administrativas y de las alegaciones formuladas por las partes, se advierte que el incumplimiento constatado no es controvertido por la parte actora, quien reconoce no haber procedido a la reparación del pavimento afectado por la obra de conexión al servicio de saneamiento ejecutada. De modo que, la cuestión litigiosa se circunscribe, por tanto, a determinar, por un lado, si en el caso concurre una causa extraña no imputable que justifique dicho incumplimiento por parte de OSE; y por otro, si la sanción impuesta por la Intendencia de Canelones vulnera los principios de razonabilidad y proporcionalidad que deben regir el ejercicio de la potestad sancionatoria administrativa. VI) Como fundamento normativo para la imposición de la sanción, la Intendencia de Canelon es invocó lo dispuesto en el Decreto No. 23/011 de la Junta Departamental de Canelones, de fecha 7 de junio de 2011. Dicho cuerpo normativo establece en su artículo 173: “La responsabilidad por la conservación de pavimentos de veredas y calzada, estará a cargo de quienes hubieran efectuado las reposiciones, hasta el momento en que esos trabajos hayan sido recibidos en forma definitiva por la Intendencia de Canelones. Si dentro de ese plazo se observaran deterioros, la Intendencia de Canelones, intimará su reparación, la que deberá efectuarse en el término de cinco días hábiles. En caso de mantenerse la situación se reiterarán las intimaciones en cada nuevo plazo vencido, pudiendo aplicarse en cada instancia una multa de 3 UR (tres unidades reajustables) por metro cuadrado o fracción sin reparar en el caso de las veredas, y de 10 UR (diez unidades reajustables) en el caso de las calzadas. La Intendencia de Canelones pod rá si lo estima necesario, ejecutar las reparaciones por cuenta del infractor, sin perjuicio de las multas anteriormente descriptas.” Asimismo, el artículo 2º del mismo Decreto establece el alcance de la normativa, señalando que: “Toda obra que se realice en la vía pública por instituciones oficiales, empresas de servicios públicos, empresas contratistas o por particulares, cualquiera sea su destino, y que impliquen la remoción o modificación de calzadas, veredas, cordones y, en general, todas aquellas que afecten el suelo o subsuelo de las vías públicas.” Conforme al relato de antecedentes efectuado, los hechos de autos encuadran con precisión en las hipótesis previstas por la normativa transcripta, por lo que el presupuesto legal invocado por la Intendencia para la imposición de la sanción resulta correcto y ajustado a Derecho. En efecto, OSE, pese a haber sido intimada en forma expresa a reparar el pavimento afectado por los trabajos de conexión al servicio de saneamiento, no cumplió con dicha obligaci ón en el plazo legalmente estipulado, habilitando así la actuación sancionatoria de la Administración conforme a lo dispuesto en el artículo 173 del Decreto No. 23/011. VII) Ingresando al análisis de los puntos controvertidos, OSE invocó como eximente de responsabilidad la existencia de una causa de fuerza mayor , derivada de la notoria crisis hídrica que atravesó el país durante el año 2023, lo cual -según sostuvo- obligó a destinar gran parte de sus recursos humanos y materiales a la atención de dicha s ituación, en detrimento del cumplimiento, en plazo, de la intimación cursada por la Intendencia. Si bien la circunstancia invocada podría, en abstracto, configurar un supuesto de causa extraña no imputable, lo cierto es que la parte actora se limita a enunciar dicha situación sin acreditar de forma concreta las medidas extraordinarias que hubiera debido adoptar para afrontarla ni la relación directa entre estas y la imposibilidad de cumplir con su obligación reparatoria. En su escrito, se limita a manife star que destinó “gran parte de los recursos humanos y materiales a procurar una solución a dicho problema”, sin acompañar elemento probatorio alguno que respalde tal afirmación. Además, cabe señalar que la primera intimación de la Intendencia fue cursada el 8 de noviembre de 2022, es decir, en una fecha anterior a la configuración de la emergencia hídrica que se invoca como impedimento. Por lo tanto, tanto la ejecución de la obra como la obligación de reponer el pavimento preexisten al supuesto hecho de fuerza mayor, lo cual torna improcedente su invocación como eximente. A su vez, en la contestación de demanda, la Intendencia de Canelones refutó la alegación de OSE con base en información disponible en el sitio web oficial del propio organismo, según l a cual al 1° de marzo de 2023 no se registraban inconvenientes en el abastecimiento de agua en la Región Metropolitana, Litoral Sur, Centro y Sureste, proyectándose un abastecimiento normal hasta fines de abril de ese año. En particular, respecto al Área Metropolitana, según indicó la Intendencia, el informe expresamente indica: “ Las reservas acumuladas garantizan el abastecimiento normal hasta fines de abril, aún sin registrarse precipitaciones” (fs. 26 y 27, infolios). Pese a la contundencia de estas afirmaciones, OSE no formuló ninguna consideración al respecto, limitándose en sus alegatos a reiterar su argumentación inicial sin refutación. Tampoco produjo prueba que desvirtuara lo afirmado por la Intendencia, ni ofreció prueba en contrario. A ello se suma que, habiéndosele intimado la presentación del informe publicado en el sitio web del Organismo titulado “Déficit Hídrico, Estado de Situación al 01/03/2023”, OSE no dio cumplimiento a lo requerido, resultándole aplicable la consecuencia prevista en el artículo 168 del Código General del Proceso, conforme al cual: “Cuando por otros elementos del juicio, la existencia y el contenido de un documento resultare manifiestamente verosímil , la negativa a presentarlo podrá ser estimada como reconocimiento de ese contenido.” Tal previsión resulta plenamente aplicable al caso de autos. En definitiva, no resulta acreditado que el déficit hídrico, aun siendo un hecho notorio, haya concurrido de for ma contemporánea y causal respecto de la obligación incumplida. Mucho menos se ha demostrado qué recursos específicos fueron destinados a esa emergencia ni de qué manera ello habría impedido la ejecución de los trabajos de reposición del pavimento. Por último, cabe señalar que la alegada demora en la licitación necesaria para ejecutar la obra no constituye, por sí sola, un supuesto de fuerza mayor, tratándose en todo caso de una dificultad administrativa u operativa que no exime del cumplimiento de las obligaciones legales. En virtud de lo expuesto, no resulta configurada en el caso una causa extraña no imputable que habilite a exonerar a OSE de la responsabilidad por el incumplimiento de la obligación de reparar el pavimento. En consecuencia, correspo nde desestimar la invocación de fuerza mayor como eximente de responsabilidad. VIII) En cuanto a la razonabilidad y proporcionalidad de la sanción impuesta, el agravio formulado por la parte actora también debe ser desestimado. OSE sostuvo que la reso lución vulnera dichos principios, alegando que la Intendencia de Canelones no acreditó fehacientemente el metraje a reparar ni la existencia de un perjuicio concreto. Sin embargo, la normativa aplicable es clara al disponer que, ante el incumplimiento del deber de reponer pavimentos en la calzada, la multa será de 10 UR por cada metro cuadrado no reparado, sin supeditar su aplicación a la acreditación de un daño específico, configurando una infracción objetiva derivada de la omisión del deber legal. Asimismo, surge de las actuaciones que OSE contaba con pleno conocimiento tanto de la superficie a reparar como del monto de la multa que eventualmente se aplicaría, en tanto en el informe de vista conferido el 14 de febrero de 2023, se consignó expresamente el metraje correspondiente: 4,95 m². En consecuencia, el importe de la sanción resulta ajustado a la normativa vigente y no se configura en el caso vulneración alguna a los principios invocados. Por los fundamentos expuestos, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado; sin especial condena en costas ni costos. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de la Ley N ro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimon ios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal (r.), Dra. Ivanovich. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).