Sentencia Definitiva N° 241/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 10 de junio de 2025. Nº 241. VISTOS : Para resolución, el incidente de oposición formulado por la demandada a la prueba propuesta por la parte actora, en autos caratulados: “ATRAMA Y OTROS con PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad” (Ficha Nº 616/2024). RESULTANDO : I) Con fecha 13 de setiembre de 2024 (fs. 45 -59 de infolios), la accionante entabla demanda de nulidad contra la Resolución del Poder Ejecutivo S/N/023 de fecha 6 de diciembre de 2023 (fs . 99 -100 infolios). II) La Resolución atacada designa en cargos provisorios en las Unidades Ejecutoras del Ministerio de Ambiente , conforme lo dispuesto por el artículo 5 de la Ley Nº 19.996, a personal que relaciona la propia Resolución en documento adjunto (ANEXO). III) La parte actora está conformada por funcionarios individuales y representantes de los funcionarios del Ministerio de Ambiente (Asociación de Trabajadores del Ministerio de Ambiente – ATRAMA), que se consideran afectados por la resolución que entienden ilegítima, en tanto funcionarios del Estado que ven menoscabados sus derechos, como grupo determinado como categoría general, titular de derechos e intereses individuales, funcionarios públicos lesionados en sus derechos fundamentales, así como la Asociación que nuclea a los mismos. IV) La sustancia de la acción anulatoria está dada por lo que la parte actora entiende que es una situación de ilegitimidad manifiesta, en una resolución que designa cargos provisorios en distintas Unidades Ejecutoras del Inciso 36 “Ministerio de Ambiente”, cargos en el último grado del escalafón, de conformidad con lo previsto en el artículo 427 de la Ley Nº 20.212, a personas contratadas en form a directa, arbitraria y sin cumplir ningún proceso de selección. Manifiesta que a la vez que se realizaron las designaciones directas por la impugnada, se optó por no ingresar a la función pública a otras personas que sí cumplían los requisitos del artículo 52 de la Ley Nº 20.212, aplicable a todos los Incisos de la Administración Central. Sostiene que la Administración debe cumplir con el fin de seleccionar a los funcionarios que ocupan cargos públicos, en base a sus méritos personales y garantizar igualdad de acceso, todo lo cual se ha incumplido en la accionada, afectando derechos adquiridos por los trabajadores y lesionando su carrera funcional, a la vez que afecta fondos de inversión del inciso de forma significativa y definitiva. Alega desviación de poder al no haberse realizado las designaciones a través de ningún tipo de concurso u otros elementos de calificación, siendo las mismas arbitrarias. Esgrimen incumplimiento de la Ley de Negociación Colectiva. V) Con fecha 1° de noviembre de 2024, en escrito obrante de fs. 65 a 90 vto., de infolios, la demandada contesta abogando por el mantenimiento del acto, defendiendo la legalidad del mismo, por haber sido dictado en estricto apego a las facultades que le confiriera el artículo 427 de la Ley Nº 20.212, al Poder Ejecutivo y artículo 5 de la Ley Nº 19.996, encontrándose la demandada plenamente habilitada por las leyes específicas a realizar tales contrataciones , en mérito a las características del novel Ministerio de Ambiente. La propia regla de de recho habilitó al Ejecutivo a presupuestar a quienes se encontraban desempeñando tareas permanentes de carácter sustantivo, aun cuando éstos no hubieran sido seleccionados a través de concursos. Sostiene que la resolución impugnada es un mero acto de cumplimiento de lo facultado por la Ley, razón por lo cual no puede resultar ilegítima. Manifiesta que la Administración no actuó con desviación de poder, causal que corresponde ser probada por quien la alega, lo cual, asevera, no cumplió la accionante. Plantea, como defensa de fondo, la falta de legitimación activa de los actores, tanto individuales como ATRAMA, por entender que omiten invocar y acreditar en forma su legitimación en la causa, no siendo la acción anulatoria una acción popular. VI) Por Decreto Nº 6940/2024, de 2 de diciembre de 2024 (fs. 95 infolios), se determinó la apertura a prueba de la causa. VII) De fs. 103-104 infolios, mediante escrito presentado el día 20 de diciembre de 2024, la actora propone sendas pruebas. A saber: prueba testimonial, conformada por declaraciones de distintos funcionarios del Ministerio de Ambiente y a quien designe la Corporación Nacional para el Desarrollo (CND) , que haya actuad o en la gestión de convenio con el Ministerio de Ambiente. Como prueba por informe, solicita al Ministerio de Ambiente que agregue e informe sobre expedientes donde las personas designadas en cargos provisorios del Ministerio, incluidas en el Anexo de la resolución encausada hayan sido compensadas; listados de contratos que al 31 de diciembre de 2022 se encontraban desempeñando tareas permanentes en el Ministerio de Ambiente y fueran seleccionadas mediante concurso celebrado a través de Uruguay Concursa, organismos nacionales o internacionales de cooperación o procedimiento concursal; expediente administrativo 2024-19-1-0000616 PR. A la Corte Electoral solicita informe respecto de si las 27 personas designadas en cargos provisorios en el Ministerio de Ambiente, incluidas en el Anexo de la resolución encausada, fueron incluidas en la integración de listas, en elecciones internas, nacionales y/o departame ntales, en las elecciones de 2019/2020, así como también las internas y nacionales de 2024. A la Corporación Nacional para el Desarrollo , para que informe y aporte convenio existente con el Ministerio de Ambiente y listado de contrataciones realizadas en virtud del mismo, especificando cuál fue e l proceso de selección, indicando si existió llamado abierto y público. VIII) Por Decreto Nº 401/2025, de 11 de febrero de 2025 (fs. 106 infolios), se ordena diligenciar la prueba ofrecida por la parte actora, oficiándose respecto de los informes solicitados. IX) Con fecha 25 de febrero de 2025, de fs. 114 -120 de infolios, se presenta la demandada interponiendo recurso de Reposición contra el Decreto Nº 401/2025, oponiéndose a parte de la prueba propuesta por la accionante. Realiza apreciaciones entendiendo que se debía haber diferido el pronunciamiento sobre todos los medios probatorios para una única providencia posterior y, luego, conferir plazo común para presentación de contraprueba. Respecto de la oposición a la prueba propiamente dicha, entiende que no recayó proveimiento en cuanto a la admisión de la prueba testimonial propuesta por la actora. Entiende que la proponente incumple el artículo 159 del CGP al ofrecer la deposición de seis testigos sin proporcionar sus domicilios para citación, siendo un error inexcusable, a la vez que propone la deposición de una persona sin identificar (por CND), incumpliendo con lo preceptuado por el CGP. Aboga por el rechazo de la prueba en cuestión, por no cumplir con las exigencias mínimas para su proposición, entendiendo que la demandada se encuentra en posición de indefensión respecto de la prueba, la cual no puede controlar en cuanto a circunstancias de sospecha del testigo indefinido propuesto. Manifiesta que, de corresponder, se debería haber solicitado prueba por informe del CND en lugar de la declaración de un testigo indefinido, por imperio del artículo 144 del CGP. Se opone, asimismo, a toda la prueba testimonial, en especial, a la declaración testimonial del testigo, Sr. Ro bert Bouvier, presentado por la actora como funcionario del Ministerio de Ambiente, toda vez que, al momento de contestación y presentación de demanda, fungía como Ministro de la Cartera, correspondiendo así la declaración por informe que impone el artículo 163 del CGP, en razón de su investidura. Se opone, además, a la agregación de testimonios de expedientes de otorgamiento de compensaciones a funcionarios, por considerarla manifiestamente impertinente, según plantea el artículo 144 del CGP, toda vez que está presentada como prueba por informe siendo una intimación encubierta, siendo que el objeto del proceso radica en dilucidar si los vicios del acto impugnado propugnados por la actora se verifican en el dictado del acto procesado. No tiene pertinencia, entiende, que algunos de los funcionarios implicados en la resolución hubieran sido compensados con posterioridad a la designación, siendo esto un acto administrativo distinto de la designación en sí. Finalmente, se opone al libramiento de oficio a la Corte Electoral por entenderlo manifiestamente impertinente e inconducente. Considera que el oficio solicitado no es idóneo para acreditar el hecho que se pretende probar (ilegalidad del proceso), por cuanto el desarrollo de la actividad política en la esfera privada de los funcionarios que ingresaron al amparo del acto procesado, de ninguna manera puede resultar eficiente para probar que el acto administrativo se encuentra viciado, no estándole vedada, a los funcionarios públicos, la actividad política. Para el caso de no hacer lugar a la oposición, solicita se circunscriba la misma a las elecciones del año 2019, en tanto la información relativa a las elecciones del año 2024, realizadas en el 2023, son posteriores al acto encausado. X) Por Decreto Nº 933/2025, de 7 de marzo de 2025 (fs. 122 infolios), se dio traslado a la parte actora, además de dar trámite a la oposición deducida por la demandada, a la vez que suspende el diligenciamiento de las probanzas de autos y ordena la vuelta del expediente a fin de proveer sobre la contraprueba ofrecida luego de resuelto el presente incidente. XI) La actora evacuó traslado el día 26 de marzo de 2025 (fs. 124 -125 infolios), defendiendo la prueba originalmente propuesta, manifestando que al momento de prestar declaración el testigo propuesto, Sr. Robert Bouvier, no revestirá la calidad de Ministro de Ambiente, por lo cual no existe impedimento alguno para ser propuesto para prestar declaración, solicitando su citación en su ex domicilio laboral (Ministerio de Ambiente). Respecto de los demás testigos propuestos, al ser los mismos funcionarios del Ministerio en cuestión deberán ser citados en la dirección del mismo, domicilio laboral de los testigos (Juncal 1385). En lo relativo al testigo citado como actuante por CND, informa que deberá ser citado en el domicilio de la Corporación (Rincón 518). En lo atinente a las pruebas por informe solicitadas defiende la pertinencia de las mismas y su relación con el objeto del proceso, a la vez que se opone a la contraprueba propuesta por la demandada. XII) Por Decreto Nº 1491/2025, de fecha 2 de abril de 2025 (fs. 127 infolios), se tuvo por evacuado el traslado, estando a lo dispuesto por Decreto Nº 933/2025 respecto de la oposición a la contraprueba, poniendo los autos para resolución por la oposición a la prueba, la que fue acordada en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal admitirá, parcialmente, la prueba propuesta por la parte actora en virtud de lo dispuesto por los artículos 2 de la Ley Nº 20.010 y el artículo 144 del Código General del Proceso. II) La referida norma se encuentra en consonancia con profusa jurisprudencia de este Cuerpo considerando que en la materia rige el principio de libertad de la prueba, lo que implica, entre otros, el derecho de las partes a contar con la totalidad de las actuaciones administrativas (en consonancia con los artículos 63 a 65 del Decreto -Ley Nº 15.524 y de conformidad a Sent encias Nos. 816/2017, 522/2016, 178/2015, 592/2014, 685/2013, 612/2013, entre otras). III) Las normas citadas armonizan con la línea jurisprudencial trazada por la Corporación, que reiteradamente ha señalado que se ha de ser cauteloso a la hora de rechazar los medios probatorios propuestos, habida cuenta que en la materia rige el principio de libertad de la prueba, que se manifiesta, por ejemplo, mediante el derecho de las partes a desplegar todas sus fuerzas probatorias , con el fin de aportar elementos a la causa que permitan acreditar sus dichos (Cfme. Sentencias N° 178/2015, 592/2014, 685/2013, 612/2013, entre muchas otras). IV) No se avizora en esta instancia que parte de la prueba ofrecida, y a la que se hace lugar, resulte impertinente o inconducente respecto a la materia litigiosa, mucho menos de una manera “manifiesta”. La prueba en cuestión revela aptitud jurídica para ser recibida en los términos establecidos en el artículo 74 del Decreto -Ley Nº 15.524, desde que no resulta prohibida por la Ley, notoriamente dilatoria o dirigida a entorpecer la marcha regular del juicio. V) La even tual impertinencia o inconducencia de la prueba propues ta podrá elucidarse al valorar el cúmulo probatorio , al momento de dictarse la sentencia definitiva sobre el fondo del asunto. Cabe tener presente lo manifestado por este Cuerpo en Sentencia Nº 375/2024: “… es interés prioritario del Tribunal la recepción con amplitud de las pruebas solicitadas por las partes, sin menoscabo del derecho de defensa, como forma de que el Tribunal llegue al conocimiento de la legitimidad o no del acto administrativo impugnado. Para que el Tribunal rechace “in limine” la prueba agregada, en los términos establecidos en el artículo 74 del Decreto -Ley N° 15.524, se requiere que esté prohibida por la ley, resulte notoriamente dilatoria o dirigida a entorpecer la marcha regu lar del juicio, o emerja como impertinente a la materia litigiosa”. VI) De cuanto viene de decirse. Se tendrá por admitida la prueba testimonial ofrecida respecto de los testigos: Robert Bouvier, Karen Tierney, Mariana Adorni, Elena Canavesi y Frederick Leites. Respecto de los testigos Tierney, Adorni, Canavesi y Leites, es necesario tener presente que la parte demandada basó su oposición a estos testimonios en el incumplimiento, por parte de la actora, en determinar el domicilio para citar a los mismo s según ordena el artículo 159 del CGP, considerando a esto como un error inexcusable. No asiste razón a la demandada. En primera instancia, y tal cual se hubo referido, no aparece manifiesta la improponibilidad ni impertinencia del medio probatorio, ni respecto de los testigos propuestos. Si bien, al momento de proposición de los mismos, no se aportó dirección a efectos de ser citados, si se manifestó, de cada uno de ellos, que son funcionarios del Ministerio de Ambiente y que prestarán declaración sobre aspectos relativos a su función o vínculo con tal Cartera. La omisión de domicilio, por su parte, fue subsanado por la actora al evacuar el traslado de oposición a la prueba, en escrito de fecha 26 de marzo de 2025 (fs. 124 -125 infolios), reiterando que los testigos son funcionarios de Ministerio de Ambiente y deberán ser citados en su domicilio laboral, domicilio, a su vez, del Ministerio (Juncal 1385). Debe primar en el caso, amén del principio de amplitud probatoria, el principio de informalismo en favor del administrado que impone la tolerancia hacia el mismo, respecto de determinadas formas no esenciales. No se priva, por otra parte, a la demandada de su derecho al control de la prueba, toda vez que se determinó sobre qué aspectos los propuestos depondrán. Así es dable tener presente lo enseñado por los Dres. Véscovi, De Hegedus, Klett, Cardinal, Simón y Pereira Campos, en “Código General del Proceso. Comentado, anotado y concordado”, Tomo 5, Arts. 154 a 194, pág., 87, respecto del artículo 159 del CGP: “… no parece prudente admitir que el juez pueda rechazar la prueba testimonial por la omisión de consignar alguno de los datos que menciona el artículo en examen. Solamente ello podría ser considerado si la falta de datos fue de tal entidad que obsta se a la individualización del testigo y además afectara el contralor que corresponde a la parte”. En el caso de marras no se afectó la individualización de los testigos ni el contralor de la defensa. VII) En lo atinente al testigo Robert Bouvier, se admitirá su declaración en calidad de testigo, no haciendo lugar a la oposición a la misma, toda vez que la demandada fundó su oposición en la calidad de Ministro de Ambiente del mismo, al momento de su proposición, entendiendo que, por tal investidur a y atendiendo a las cargas de sus obligaciones y tareas, correspondía su declaración por informe, según preceptúa el artículo 163 del CGP y no la asistencia a oficinas del Tribunal, investidura que el testigo, al momento actual, no posee. Tal como se re fiere en la obra citada (Código General del Proceso. Comentado, anotado y concordado. Pág. 98): “Declaración por informe. El fundamento de esta excepción radica en la jerarquía del cargo público que detenta la persona del testigo, basado en la necesidad de que no distraigan la atención de sus funciones”. Por consiguiente, habiendo sido las cargas propias de la investidura la única razón para sostener su incomparecencia como testigo, no siendo en la actualidad titular de la Cartera, no existen impedimentos p ara que sea posible la presencia del mismo ante estas oficinas. Siendo, además, válida su citación en el domicilio del Ministerio de Ambiente, en razón de prestar declaración por hechos acaecidos durante el ejercicio de su mandato y relativos al Ministerio. VIII) Se hará lugar a la oposición respecto de la prueba consistente en la declaración testimonial de la persona propuesta por la actora como “ quien designe la Corporación Nacional para el Desarrollo CND y que haya actuado en la gestión del convenio c on el Ministerio de Ambiente y se haya encargado de las contrataciones en virtud de este o gestionado las mismas, siendo este mismo su objeto de declaración ” (numeral 6 del escrito de prueba). No se tendrá por admitida, pues, la declaración de este testigo en virtud de que tiende a sustituir, de acuerdo a lo preceptuado por el artículo 144 del CGP, otro medio de prueba que por la naturaleza del hecho a probar es el que corresponde, esto es, prueba por informe. Prueba que, a su vez, la propia parte actora solicita que se agregue como prueba por informe, en el numeral 3 de su escrito de proposición de prueba “ A la Corporación Nacional para el Desarrollo (CND), para que informe y aporte el convenio que existe con el Ministerio de Ambiente, así como el listado de las contrataciones realizadas en virtud del mismo, especificando cual fue el proceso de selección llevado en cada caso, indicando si existió llamado abierto y público, así como de quien era la decisión de la contratación”. Prueba, esta última, a la que se tendrá por admitida no siendo, por otra parte, objetada por la demandada. IX) No se hará lugar a la oposición formulada respecto de la prueba por informes solicitados a Ministerio de Ambiente y a Corte Electoral, admitiéndose estas pruebas. En lo relativo al informe solicitado al Ministerio de Ambiente para que informe y agregue testimonio de los expedientes donde las personas designadas en cargos provisorios en el Ministerio, incluidas en el ANEXO de la resolución encausada , hayan sido compensadas por encima de la equiparación general y listado de contratos que al 31 de diciembre de 2022, se encontraban desempeñando tareas permanentes en el Ministerio y hayan sido seleccionados mediante un concurso celebrado a través de Uruguay Concursa, de organism os nacionales o internacionales de cooperación o procedimiento concursal similar ; se tendrá por admitido en tanto no se advierte, tal cual se refirió oportunamente, una manifiesta improcedencia ni impertinencia del medio probatorio, considerando, asimismo, que la causal de impugnación de la resolución impetrada guarda relación con ingresos a la Cartera por supuestas contrataciones directas. En ese entendido, la prueba referida habrá de evaluarse dentro de todo el cúmulo probatorio y en el contexto de referencia. X) Finalmente, tampoco se hará lugar a la oposición a la prueba por informe a Corte Electoral , para que brinde información sobre si alguna de las 27 personas designadas en cargos provisorios del Ministerio de Ambiente, incluidas en el ANEXO de la resolución impugnada , fueron incluidas en la integración de listas en elecciones internas, nacionales y/o departamental, en las elecciones de 2019/2020, así como en las internas y nacionales de 2024, admitiéndose la prueba propuesta, considerando que, si bien le asiste razón a la demandada en cuanto a que la actividad proselitista fuera de los lugares y horas de trabajo no le está vedada a los funcionarios públicos, la admisión de este medio probatorio se hace plausible a la luz de la causal de impugnación de la resolución que nos convoca, es decir, la legalidad de contrataciones directas. En salvaguarda del Código de Ética en la Función Pública , edictado por Ley Nº 19.823 y, en especial, considerando sus artículos 7 (imparcialidad, objetividad y buena fe que deben regir el desempeño de la función pública) y 14, respecto del deber de probidad, es que cabe la presente prueba a fin de aventar la eventual existencia de fines, intenciones o móviles espurios en las designaci ones, que inficionen de nulidad la motivación del acto atacado. Por los fundamentos expuestos y lo previsto en las disposiciones legales citadas, el Tribunal, RESUELVE: Desestímase la oposición deducida por la parte demandada respecto de la declaración en calidad de testigos de: Robert Bouvier, Karen Tierney, Mariana Adorni, Elena Canavesi y Frederick Leites; teniéndose por admitida la prueba testimonial. Revócase parcialmente el Decreto Nº 401/2025 en cuanto admite la declaración como testigo de “quien designe la Corporación Nacional para el Desarrollo CND y haya actuado en la gestión del convenio con el Ministerio de Ambiente y se haya encargado de las contrataciones en virtud del mismo o gestionado las mismas”, no admitiéndose, por ende, tal prueba. Desestímase la oposición deducida contra la prueba por informe en los términos solicitados al Ministerio de Ambiente, Corte Electoral y Corporación Nacional para el Desarrollo, teniéndose por admitidas las mismas. Dra. Rossi, Dr. Corujo (r.), Dr. Cal. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).