Sentencia Sentencia N° 237/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 10 de junio de 2025 No. 237 VISTOS : Para resolución, estos autos caratulados: “ASOCIACIÓN URUGUAYA DE ATENCIÓN A LA INFANCIA EN RIESGO con INSTITUTO DEL NIÑO Y ADOLESCENTE DEL URUGUAY . Acción de Nulidad” (Ficha No. 695/2024). RESULTANDO : I) Con fecha 22 de octubre de 2024 (fs. 4 - 24 infolios), compareció la parte actora, Asociación Uruguaya de Atención a la Infancia en Riesgo (AIR) , entablando demanda de nulidad contra la Resolución N° 4048/2023, dictada por el Directorio de INAU el día 15 de diciembre de 2023, que dispuso rescindir los convenios suscriptos entre INAU y la actora de fechas 15 de noviembre de 2017 (Unidad 1967) y 15 de noviembre de 2013 (Unidad 2904), Resolución obrante a fs. 2 y 3 de carpeta de antecedentes administrativos en 236 fs. (carpeta rosa). Expresa que di cha resolución le causa agravios en cuanto lesiona su derecho subjetivo o su interés directo, personal y legítimo por haber sido dictada desconociendo elementales garantías y principios de la actuación administrativa, así como dictada en forma ilegítima y desajustada a Derecho, con desviación y abuso de poder, así como inmotivada. II) La parte demandada comparece el día 11 de diciembre de 2024, de fs. 32 a 41 infolios, contestando la demanda impetrada. Sostiene que la Resolución atacada es plenamente ajustada a Derecho, habiendo sido dictada sin abuso ni desviación de poder, encontrándose debidamente motivada. Interpone, asimismo, la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa por parte de la actora , en tanto esta impugnó la encausada mediante los recursos administrativos de revocación y jerárquico. Esto es incorrecto, en tanto que, por la naturaleza del Organismo demandado (INAU), Servicio Descentralizado (Ley 15.977), se encuentra sometido a tutela administrativa del Poder Ejecutivo, por lo que correspondía la interposición del recurso de anulación en lugar del jerárquico. III) Por Decreto 7448/2024 de 23 de diciembre de 2024 (fs. 43 infolios), se tuvo por contestada la demanda, agregados los antecedentes administrativos, otorgándose traslado a la actora del excepcionamiento opuesto. IV) Con fecha 13 de febrero de 2025, de fs. 45 a 48 infolios, comparece la parte actora evacuando el traslado conferido, alegando que los recursos fueron interpuestos en fecha por cuanto el día 9 de febrero de 2024, ejerció la facultad impugnativa respecto del acto en cuestión , y en oportunidad de ampliar los fundamentos de los recursos, el día 15 de mayo de 2024, aclaró que se padeció error manifestando que donde se expresó que se interponía el recurso j erárquico, debía entenderse q ue se interponía el recurso de anulación. Estima así, que siempre estuvo clara la voluntad de impugnar y de hacerlo con un recurso adicional al de revocación, entendiendo aplicables los principios de informalismo en favor del administrado, flexibilidad material y ausencia de ritualismos, así como tutela administrativa efectiva, verdad material, trascendencia, buena fe y razonabilidad. Solicita, entonces, desestimar la excepción opuesta. V) Por Decreto 686/2025 de 24 de febrero de 2025 (fs. 50 infolios), se pasan los autos en vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, la que emitió Dictamen 178/2205 de fecha 10 de abril de 2025 (fs. 51 - 52 vto., infolios), sugiriendo acoger la excepción opuesta en tanto no se agotó correctamente la vía administrativa por parte de la actora, en virtud de que se debió haber impugnado la r esolución original mediante los recursos de revocación y a nulación, por así correspond er de acuerdo a Derecho. Entiende que tal error afecta el curso posterior de las actuaciones administrativas ya que la diferente naturaleza de los recursos en cuestión , deriva de la posición institucional del órgano involucrado, sujeto a tutela administrativa. El recurso j erárquico, agrega, procede en caso de desconcentración administrativa, mientras que el de Anulación supone descentralización. Refiere a s entencias de este Cuerpo 546/2013, 220/2009, 587/2006, 558/2006 y 747/2002, entre otras. VI) Por Decreto 1741/2025 de 21 de abril de 2025, se dispusieron los autos para resolución. CONSIDERANDO : I) Que el Tribunal declara que la presente acción no puede prosperar al no haberse cumplido con el requisito del previo agotamiento de la vía administrativa, de conformidad con lo previsto por los artículos 317 y 319 de la Constitución y el artículo 4 de la Ley Nº 15.869. II) Emana de autos que el acto recurrido fue dictado por el Directorio del Instituto del Niño y Adolescente del Urugua y (INAU), el que reviste la calidad de Servicio Descentralizado por imperio de la Ley 15.977 (artículo 1), estando sujeto a tutela administrativa del Poder Ejecutivo. III) Por consiguiente, y tal como establece el artículo 4 de la Ley 15.869, l a a c t o r a debió recurrir el acto mediante los recursos de revocación, ante el órgano que lo dictó, y subsidiaria y conjuntamente el de anulación para ante el Poder Ejecutivo. Sin embargo, el día 9 de febrero de 2024 interpuso recurso de revocación y en forma conjunta y subsidiaria el recurso jerárquico (fs. 2 vto. a 11, carpeta de antecedentes administrativos en 169 fs., color verde), lo que aparejó como consecuencia que la vía administrativa no pueda ser agotada de acuerdo a D erecho, lo que, a su vez, se constituye en un impedimento insubsanable para comparecer ante la jurisdicción anulatoria , por no dar cumplimiento a un presupuesto habilitante para la misma, presupuesto que se cumple mediante la interposición de los recursos administrativos adecuados. IV) En el caso no se trata de un recurso administrativo a ser dirimido ante una misma autoridad jerárquica, con lo cual no corresponde aplicar la pretendida canjeabilidad. V) Se impone tener presente que, con fecha 9 de febrero de 2024, la actora presentó los recursos de revocación y jerárquico. Así lo expresó a lo largo de su escrito recursivo y así lo peticionó. En tal instancia, además, se reservó su derecho a ampliar la fundamentación. Con fecha 20 de junio de 2024 (escrito obrante de fs. 14 a 17 vto., de carpeta de antecedentes administrativos en 236 fs., color rosado) , la actora presentó la reservada ampliación de fundamentación de los recursos interpuestos, solicitando en esta instancia, que se tenga por presentado el recurso subsidiario de a nulación que, por error involuntario, no se hubo presentado al iniciar la vía recursiva, sin hacer mayores salvedades y basándose en los principios de informalismo en favor del administrado y de flexibilidad material y ausencia de ritualismos. Es meneste r tener presente que, desde la presentación errónea de recursos hasta la subsanación de los mismos por la propia actora pasaron más de cuatro meses, orillando el plazo de los ciento cincuenta días con que cuenta la Administración para resolver expresamente los recursos. VI) La Administración, por su parte, se encontraba gestionando los recursos interpuestos originalmente, tanto que de fs. 142 a 147 vto., de carpeta de antecedentes administrativos en 169 fs., color verde, emana informe realizado por la Di visión Jurídica de INAU, el que sugiere mantener el acto encausado, teniendo presente que la recurrente no interpuso el recurso de anulación, por lo cual no podrá agotar la vía administrativa. Este informe se adjunta para consideración el día 18 de abril de 2024, según constancia obrante a fs. 148 de carpeta de antecedentes administrativos en 169 fs., color verde. Informe que, según constancia obrante a fs. 148 vto., de la referida carpeta, es tenido en cuenta por la Asesoría Letrada de INAU, el día 6 de mayo de 2024, indicando que no cabe franquear recurso subsidiario o de alzada de anulación por no haber sido presentado por la recurrente. Las conclusiones y fundamentos del referido informe son el insumo de fundamentación del proyecto de la Resolución atacada, la que obra de fs. 149 a 149 vto., de la carpeta de antecedentes administrativos en 169 fs., color verde. El expediente siguió su derrotero administrativo, siempre respecto, únicamente, del recurso de Revocación interpuesto, hasta que la actora presentó la fundamentación y pretendida subsanación del error respe cto del recurso mal interpuesto, el día 20 de junio de 2024 , y no el 15 de mayo de tal año, como la misma pretende en su libelo introductorio. Manteniendo la demandada su postura respecto del acto encausado, así como de los recursos, es que se deriva en la Resolución final en la que se hace mención a la no interposición del recurso de Anulación. VII) Lo anteriormente relacionado viene a colación de la conducta de las partes. No existió omisión alguna en el trámite del expediente por parte de la Administración, la que en todo momento dio trámite al mismo, mientras que la actora pretendió subsanar una omisión, de entidad en tanto la adecuada recurrencia implicaba cumplir con el presupuesto para el acceso a esta acción anulatoria, error que pretendió tener por enmendado cuatro meses después de la interposición de recursos administrativos. Si bien la fundamentación de recursos es un derecho que asiste a los administrados, así como el princ ipio de informalismo en favor del administrado, es válido entender que es una carga de la parte la correcta interposición de los recursos, tanto más, como en el casus donde los recursos que por Derecho correspondían, debían ser sustanciados antes jerarquía s distintas, el de Revocación ante el propio INAU, Servicio Descentralizado y el de Anulación ante el Poder Ejecutivo. Así lo manifestó este Tribunal en Sentencia 609/2024: “Cuando la voluntad de impugnar el acto fuere evidente podría existir la posibilidad de canjear un recurso por otro y así favorecer la tutela jurisdiccional efectiva, sin embargo, en el caso ello no es posible porque al tratarse del recurso jerárquico y el de anulación, la canjeabilidad no es viable ya que se trata de dos recursos cuyo alcance y contenido son diferentes”. A mayor abundamiento , la actora pretendió subsanar su error en un período de tiempo carente de toda lógica (cuatro meses y días), lo que prácticamente orilla con el plazo de ciento cincuenta días con que contaba el INAU para resolver el recurso de Revocación. VIII) No asiste razón a la actora cuando manifiesta en su libelo de evacuación de traslado de oposición de la excepción en cuanto a que “El 9 de febrero de 2024 se ejerció la facultad impugnativa con respecto al acto administrativo objeto de estas actuaciones, y en opor tunidad de ampliar los fundamentos el siguiente 15 de mayo del mismo año, se aclaró que se padeció involuntario error, y que en donde se expresó que se interponía el recurso jerárquico, debía entenderse que se interponía el recurso de anulación”. En primer término, la actora presentó la fundamentación y pretendida subsanación el día 20 de junio de 2024, así surge en nota de cargo obrante a fs. 17 vto., de carpeta de antecedentes administrativos en 236 fs., color rosado, así referido en informe de Direcció n Departamental de Soriano de INAU (fs. 155 a 155 vto., de carpeta de antecedentes administrativos en 169 fs., color verde). En segundo término , n o corresponde al int érprete, ni por Derecho corresponde, interpretar qué recurso interpone la parte, en un c aso como el presente en el que, se reitera, la adecuada recurrencia implicaba configurar el presupuesto de validez, constitucionalmente impuesto, para el ejercicio de la acción anulatoria. IX) Tal como se ha manifestado por este Cuerpo en sendas ocasiones: “si bien es cierto que en ocasiones se aplica el principio del informalismo en favor del interesado, y también el de “fungibilidad o canjeabilidad” de los medios impugnativos, resulta difícil en el caso hacer caudal de tales principios. Y ello, por el distinto alcance o contenido de los recursos jerárquicos y de anulación. Pues éste sólo puede habilitar a analizar la ilegitimidad del acto impugnado, resultante de la “violación de una regla de derecho o desviación, abuso o exceso de poder (Arts. 309 y 317, inc. 3º Const.; 4º, L. 15.869; 23 DL 15.524; y 151, Decreto 500/91), en tanto que el jerárquico tiene otra esfera de operatividad (“Recursos Administrativos”, Juan P. CAJARVILLE, 3ª ed. 2000, págs. 170/171, 257 y 166/167, en su orden”) (Cfme. Sent. 747/2002 y 587/2006). Por tales fundamentos, el Tribunal, RESUELVE : Acógese la excepción opuesta de falta de agotamiento de la vía administrativa y, por ende, declárase que la acción anulatoria no fue ejercida válidamente, por no haberse agotado previamente en la debida forma, la vía administrativa. Sin especial condena en costas y costos. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $50.500 (pesos uruguayos cincuenta mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Cal. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).