Sentencia Sentencia N° 235/2025

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 10 de junio de 2025 Nº 235 VISTOS : Para resolución el incidente de suspensión de ejecución del acto administrativo impugnado, planteado en los autos caratulados: “LOS CIPRESES S.A. Y OTRA con PODER EJECUTIVO. Suspensión de Ejecución” (Ficha N º 207/2024), pieza separada del expediente principal (Ficha Nº 108/2024). RESULTANDO : I) Que compareció Jorge Pereira Schurmann , en representación de Los Cipreses S.A. y Belt S.A. , a demandar la nulidad de la Resolución del Poder Ejecutivo del 5 de setiembre de 2023 , mediante la que se dispuso adjudicar la Licitación No. 19/2022 cuyo objeto es la “Concesión de obras y servicios de instalación y mantenimiento de un Sistema de Control Fronterizo pa ra pasajeros que ingresan y egresan de Uruguay” a las empresas Veridos México S.A. de capital variable y Veridos GMBH. Conjuntamente con la demanda, solicitó la suspensión de la ejecución de la resolución impugnada , indicando que se cumplen las dos causa les establecidas en el artículo 2 de la ley 15.869 para que sea dispuesta. Por un lado, indicó que el perjuicio que le genera la ejecución del acto impugnado es notablemente superior al que experimentaría la Administración si se dispusiera su suspensión provisoria, dado que diferir en el tiempo las medidas de contralor fronterizo no menguaría el interés público siendo que ya hay controles en las fronteras. Por otro lado, añadió que se configura un supuesto de ilegalidad manifiesta, dado que como surge de los informes del Tribunal de Cuentas y del estudio del Profesor Delpiazzo contratado por la Administración para asesorar en el trámite licitatorio, el tributo o tasa del que trata el acto impugnado vulnera el principio de igualdad (fs. 7 a 21 vto.). II) Conferido traslado del pedido de suspensión, comparecieron a evacuarlo , en representación del Poder Ejecutivo y del Ministerio del Interior , las Dras. Sylvia Carbajal y Sofía Ortiz , respectivamente. Se opusieron a la solicitud de suspensión, indicando que la parte actora no realiza un balance que acredite que los perjuicios que le ocasiona el acto superen los que la inejecución ocasionaría a la organización y funcionamiento de la Administración. Indicó que el Sistema de Seguridad Migratorio de Uruguay no es de aplicación inmediata, sino que tiene plazos de vigencia establecidos. Agregaron que, si bien Uruguay es un país muy seguro, está inserto en una región donde se han detectado actividades vinculadas a grupos terroristas y de narcotráfico, que hacen necesario contar con sistemas de seguridad que permitan mitigar el riesgo. Para ello, el Ministerio del Interior está capacitando personal para el uso del nuevo sistema y realizando la restructura material pertinente para su implementación, por lo que no caben dudas respecto a la magnitud del daño que podría suponer la suspensión de la ejecución del acto que pretende la parte actora. En relación con la ilegitimidad manifiesta del acto, controvirtieron su configuración indicando que no se trata de un impuesto ni una tasa , sino de un precio por servicio de seguridad. Agregaron que, en la medida que se establece que deberá ser abonado por todos los pasajeros que arriben o salgan del territorio nacional utilizando los servicios de una empresa comercial de transporte institucional autorizada, que en una primera etapa de implementación será fluvial, no se viola el principio de igualdad ya que se trata de manera idéntica a personas que se encuentran en igual situación. En la medida que se aplica a todas las empresas navieras y fluviales con servicios análogos a los de la accionante , tampoco existe en relación a ellas una violación del principio de igualdad (fs. 31 a 35 vto.). III) Abierto el incidente a prueba, las partes la ofrecieron a fs. 39 y 41, siendo diligenciada a fs. 46 a 73 y 96 a 113. IV) A fs. 88 a 92 comparecieron Veridos México S.A. de capital variable y Veridos GMBH representados por el Dr. Gianni Gutiérrez a deducir tercería coadyuvante con el Estado - Poder Ejecutivo, solicitando el rechazo de la suspensión de la ejecución del acto. Indicaron que la actora carece de legitimación activa para promover la acción de nulidad del acto, y por tanto tampoco puede solicitar su suspensión. Argumentaron que la ejecución no le produciría un grave daño a la parte actora , en tanto ni siquiera fue oferente en la licitación cuya adjudicación impugna. Agregaron que la suspen sión de su ejecución es inviable , en tanto el acto ya fue ejecutado. Por Decreto No. 5216/2024 se tuvo por admitida la tercería deducida (fs. 116). V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, por Dictamen No 84/2025 , sugirió rec hazar la solicitud impetrada, por cuanto consideró que no se reunieron los requisitos exigidos en el artículo 2 de la ley 15.869. VI) Por Decreto No 1038/2025 se pasaron los autos para resolución. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, en consonancia con lo aconsejado por la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, entiende que no procede amparar la suspensión incoada, en tanto no se verifican los requisitos exigidos por la Ley No 15.869 en su artículo 2º. II) En forma re iterada, el Tribunal ha expresado que la suspensión de la ejecución del acto administrativo es un instituto de amparo, de carácter preventivo contra la actuación arbitraria o antijurídica de la Administración, y una excepción al principio según el cual los recursos y acciones no suspenden la eficacia de tales actos. Por ser un instituto de excepción, el legislador lo disciplinó como potestad del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, siempre que el acto impugnado sea susceptible de causar un perjuicio en las condiciones preceptuadas por la citada norma. Dichas condiciones refieren a la configuración de dos supuestos: (i) la existencia de daños graves cuyo alcance y entidad superen los que la suspensión pudiera ocasionarle a la organización y funcionamiento de la Administración, y (ii) la ilegalidad manifiesta del acto. III) En la especie, los promotores del incidente no movilizaron ningún medio probatorio teniente a acreditar y cuantificar el daño que la ejecución de la resolución encausada les genera. Al respecto CAJARVILLE ha señalado: “el Tribunal deberá realizar una valoración en sí mismos de los daños que los efectos del acto podrían ocasionar al demandante, en términos absolutos y no comparativos, y solo podrá disponer la suspensión si los estima “graves”. (…) Por ende, el daño será “grave” en el criterio o intereses que por su índole o naturaleza no toleren la postergación de su amparo hasta la sentencia definitiva (…). Los “daños graves” no deben ser “meramente hipotéticos e indeterminados”, deben ser consecuencia directa del acto encausado y no de situaciones ajenas o eventuales que puedan darse a posteriori y deben derivar de la ejecución del acto y no de la negativa a cumplirlo.” (Cf. CAJARVILLE, Juan Pablo. “Sobre Derecho Administr ativo”, Tomo II, FCU, Montevideo, 2008, pág. 699 y 700). En el caso, la actora se limitó a señalar en su demanda que: “resulta incuestionable que el perjuicio que ocasiona a las accionantes la ejecución del acto impugnado es notablemente superior al perju icio que experimentaría la administración con la suspensión provisoria de la medida.” (fs. 19 vto.). No obstante, la falta de individualización y cuantificación del daño impide su evaluación. Esto además impide realizar un análisis comparativo entre los perjuicios alegados por la accionante y los que indica la Administración (“teoría del balance”), dado que únicamente ésta última acreditó el perjuicio que le generaría la suspensión de la ejecución del acto en su organización y funcionamiento. Así, el testigo Alejandro Vila, Gerente del Área de Proyectos del Ministerio del Interior declaró en obrados que: “(…) la suspensión de este acto retrasaría o dejaría francamente vulnerable todas las fronteras nacionales.” “Como se mencionó los registros actuales presentan un sinnúmero de debilidades, que en el pasado hubo dos procesos licitatorios que no prosperaron según tengo entendido, 1 quedó desierto y el otro por razones que desconozco se archivó. Esto hace que la obsolescencia del sistema gener e una situación crítica, incluso desde el punto de vista de las repercusiones administrativas o penales que puedan recaer en los inspectores, por los controles a los puntos fronterizos. Por otra parte, se viene invirtiendo en recursos y personal un tiempo sumamente valioso.” Más adelante agregó: “(…) hay un costo de inversión al día de hoy ya se instaló un data Center en el local de Pando de ANTEL, informalmente sé que el costo de equipamiento supera el 1000000 de dólares. Por otra parte, según el cronograma otorgado por la empresa 22 ya se inició el proceso de compra de 237 computadoras para los puntos de control y oficinas administrativas todas ellas de última generación y con un sistema periférico para la realización de biometría y escaneo de documentos (…)” (fs. 100, 101 y 101 vto.). Por tanto, no se probaron los graves daños que provoca a la actora la ejecución del acto, surgiendo en cambio elementos que permiten considerar que la suspensión del acto podría suponerle serios perjuicios a la Administración. IV) Tampoco surge prima facie que el acto enjuiciado sea manifiestamente ilegitimo. Según BIASCO la ilegitimidad manifiesta “alude a lo indudable, a lo que todos pueden advertir; un resulta do de conocimiento al que se llega espontáneamente, sin requerir cargos y específicos razonamientos; que aparece sin tropiezos, sin alternativas, para todo el que conoce el orden jurídico, evidencia que cuando la ilegalidad invocada no aflora a la superficie del conflicto, ni se exterioriza con claridad y contundencia, no corresponde escudriñarla de la forma que debe hacerse regularmente, sino por el contrario, concluir que no se configura sin duda esta nota de “manifiesta”” (Cf. BIASCO, Emilio: “La suspens ión jurisdiccional de la ejecución del acto administrativo y otras medidas cautelares”, Revista de la Asociación de Escribanos del Uruguay, Montevideo, 1997, págs. 112-113). De acuerdo con lo anterior, la presunta ilegitimidad proveniente de la vulneración del principio de igualdad de las cargas públicas que invoca la parte actora no reviste la nota de manifiesta , en tanto no se vislumbra en forma palmaria, espontánea, nítida o categórica. Por el contrario, exigen a la Corporación hacer un examen de juridicidad que, en definitiva, es objeto de la sentencia definitiva. Por los fundamentos expuestos, de conformidad con lo establecido por el artículo 2 de la Ley No. 15.869 y demás disposiciones complementarias, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por el quorum legal, RESUELVE : No hacer lugar a la suspensión de ejecución del acto administrativo impugnado. Oportunamente, agréguense por cuerda al principal. Notifíquese personalmente. Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal (r.). Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).