Sentencia Interlocutoria N° 82/2025

Montevideo, 16 de junio de 2025. SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 82/2025 VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria de resolución del incidente en estos autos caratulados “Fontes, Juan con Intendencia Departamental de Montevideo. Suspensión de ejecución” (Ficha: 146/2025) venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, en mérito a lo dispuesto por el art. 138 inc. final y art. 132 inc. 2°. RESULTANDO: 1) En estas actuaciones se tramita la solicitud de suspensión de ejecución de los efectos de la Resolución dictada por la Dirección de Contralor de la Edificación de la Intendencia Departamental de Montevideo, del día 20 de mayo del 2024. Por dicha volición, la Administración revocó el permiso de construcción otorgado respecto del padrón urbano de la ciudad de Montevideo Nº 94215, propiedad del actor, Juan FONTES (fs. 7). 2) El accionante, en cuanto interesa a la medida anticipativa que se tramita en este proceso (fs. 21 a 22), ha planteado que: (i ) el acto administrativo tiene apariencia de ser manifiestamente ilegítimo, en tanto sea vulnerado su derecho de defensa y no se han expresado los motivos; (ii) su ejecución le acarrearía graves daños, puesto que al haber dado al inmueble el tratamiento de “obra sin permiso”, se impone un gravamen del 60% adicional a la contribución inmobiliaria en forma permanente; (iii) la suspensión de la ejecución no afectaría a la Administración actuante. 3) Por su parte, la Intendencia Departamental de Montevideo (“IDM”) al evacuar el traslado conferido por Decreto Nº137/2025, se opuso a la medida solicitada. En tal sentido señaló (a fs. 80 a 86 vto.), que: (i) la medida debe adoptarse con carácter excepcional, ya que de lo contrario se impediría a la Administración ejercer sus competencias ante la evocación de lesividad de sus actos (fs. 81 a 82 vto.), y debe aplicarse la “teoría del balance” al momento de su consideración (fs. 83), (ii) los intereses económicos del actor no pueden considerarse “daños graves”, término referido a la vulneración de situaciones jurídicas que no toleren su postergación al dictado de la sentencia definitiva y no al que se invoca, que puede ser reparado posteriormente; (iii) no percibir el gravamen implicaría “ la mengua en las a rcas departamentales para cumplir con los objetivos y metas fijados ” por el Gobierno Departamental; (iv) la suspensión atentaría contra el interés público en la protección del espacio público y su ordenamiento, por el que vela la Administración; (v) el acto debe presumirse legítimo. 4) Por Sentencia N° 30/2025, se fijó el objeto del proceso en: “establecer si la ejecución de la Resolución impugnada es susceptible de generar daños graves al actor, si la no ejecución de dicho acto administrativo es pasible de ocasionar perjuicios a la IDM y en su caso, si éstos superarían los daños que eventualmente pueda sufrir Juan FONTES. Así como si dicha Resolución aparenta como manifiestamente ilegítima”. Mientras que el objeto de la prueba recayó en determinar (i) la potencialidad de que se ocasionen daños graves al actor por la ejecución d el acto impugnado, (ii) los eventuales perjuicios que podría sufrir la IDM por la no ejecución del acto encausado, (iii) la entidad de los daños, en ambos casos; (iv) si el acto tiene o no apariencia de ilegítimo. A su vez, fue incorporada la prueba documental ofrecida en autos. 5) Encontrándose firme dicha S entencia interlocutoria, se concedió el plazo para presentar los alegatos de bien probado. Así, a fs. 104 se presentó la IDM, mientras que el actor se presentó a fs. 108. En su mérito, los autos fueron puestos al despacho para el dictado de la presente Res olución con fecha 23 de mayo en cumplimiento de lo dispuesto por Decreto Nº 453/2025. CONSIDERANDO: 1) La Sede no habrá de hacer lugar a la solicitud de medida anticipativa efectuada, en función de los argumentos que pasan a exponerse. 2) Sobre la medida anticipativa de suspensión . La suspensión de los efectos del acto administrativo es una medida anticipativa que pretende precaver los daños (graves) que puedan irrogase al destinatario del acto administrativo, o quien se encontrare afectado por él, siempre que se verificaren ciertas condiciones, y durante el tiempo que insuma la dilucidación de la cuestión principal. En este sentido, la doctrina conceptualiza a estas medidas como “aquellas que se disponen a través de una resolución del tribunal y cuya finalidad específica es evitar el perjuicio adicional que se causa a la parte actora, por no satisfacerse su pretensión durante el tiempo que demora el proceso, a cuyo efecto se utiliza una única técnica : el acogimiento anticipado y provisional de una pretensión, mediante una resolución que luego podrá ser confirmada o revocada por la sentencia definitiva” (V ALENTIN, G.; El sistema de justicia administrativa; FCU: Montevideo, 2025; p. 380). En similar sentido se había n pronunciado CAJARVILLE (“Sobre la suspensión de los efectos del acto administrativo” en Sobre Derecho Administrativo , Tomo II; FCU: Mdeo., 2008; p. 684) y ABAL, agregando este último autor que los presupuestos de éstas son “ la probabilidad de que se dicte en el futuro una sentencia acogiendo la pretensión y la existencia de un daño particularmente grave que se causa a la parte por la demora en satisfacer la pretensión (ABAL, A.; “Medidas provisionales y cautelares en el proceso de anulación de actos administrativos” en VÁZQUEZ, C. (Coord.) Estudios jurídicos en homenaje al Profesor Juan Pablo Cajarville Peluffo; FCU: Mdeo., 2011; pp. 665 y 666). Es decir que, la resolución respecto a la medida anticipativa, sólo puede implicar un adelantamiento provisional de la sentencia estimatoria que pudiere dictarse en el proceso principal. Así, si bien la posibilidad de solicitar la medida ya se encontraba recogida en los artículos 2 y 3 de la Ley N° 15.869, el Código de lo Contencioso Anulatorio ha regulado el instituto en el Título IV , Capítulo 2. En este sentido, se ha admitido la solicitud de suspensión desde el mismo momento de interposición de los recursos admi nistrativos y siempre que no se hubiere agotado el plazo para la válida interposición de la acción anulatoria (art. 118 inc. 2). A su vez, se regula su tramitación por una vía expeditiva para prevenir los daños que del acto pudieran emanar, permitiendo adelantar - de forma provisional - el resultado de la sentencia anulatoria que pudiere dictarse en el marco del proceso principal. Ello es “ sin perjuicio de que tal inmediata satisfacción provisional esté sujeta a una revisión posterior, y sin perjuicio asimismo de que esa cesación pueda ser parcial tanto en su alcance temporal como sustancial ” (CAJARVILE, J.P.; Sobre la suspensión de los efectos del acto administrativo” en Sobre Derecho Administrativo, Tomo II; FCU: Mdeo., 2008; p. 691), A su vez, aunque se reglamenta conjuntamente con las medidas cautelares, los artículos 131 a 134 establecen un procedimiento propio para el trámite de la suspensión. Esta se habrá de desarrollar por la vía de los incidentes fuera de audiencia (art. 138), y se exime de contracautela (art. 134 inc. 2), sin perjuicio de regirse “en lo pertinente” por lo establecido en sede de medidas cautelares. De esto último se desprende, por ejemplo, que las potestades de este tribunal, competente bajo el art. 128, serán las dispuestas por el art. 127. De tal forma entonces, esta medida que hace a la tutela jurisdiccional efectiva, en la categorización efectuada por la ley procesal, se tipifica como “medida anticipativa”. Ello implica adelantar, en forma provisional, el resultado que podría obtenerse con una Sentencia definitiva estimatoria de la pretensión principal, que en este caso tramita en los autos: “Fontes, Juan con Intendencia Departamental de Montevideo. Acción de Nulidad” (Ficha: 104/2025). Es decir, no se adelanta el resultado en sí, ya que la eliminación definitiva de los efectos del acto administrativo impugnado (y, por tanto, de la insatisfacción jurídica que motivó la pretensión) s ólo puede lograrse con la sentencia (firme) que declare la nulidad, pero sí se logra que , durante el proceso jurisdiccional, no siga n extendiéndose los efectos del acto que se ha invocado como lesivo. En este sentido, la medida anticipativa que aquí se tramita implica la posibilidad de contrarrestar los efectos jurídicos que el acto administrativo despliega . Se trata de un instituto de excepción ante la regla de la ejecutividad que es intrínseca a estos actos, permitiendo suspender esa eficacia inicial (Cf. CAJARVILLE, J.P.; “Sobre la suspensión de los efectos del acto administrativo” en Sobre Derecho Administrativo , Tomo II; FCU: Mdeo., 2008; p. 673). Para ello, el tribunal está llamado a efectuar un análisis ajustado a las causales de suspensión invocadas y a los hechos que se hayan demostrado a su respecto. A lo que se agrega la necesaria cautela considerando que se trata de un procedimiento liminar, ágil, en el que no se debe incursionar en la cuestión de fondo, sino restringirse a lo que ha sido delimitado como objeto de este proceso, sin que ello implique prejuzgamiento respecto al asunto de fondo, cuyo objeto difiere del aquí establecido. De esta manera, p ara evaluar la procedencia de la suspensión , como instituto de amparo ante la actuación administrativa (TCA, Sentencias N° 121/2025 235/2025, 17/2018, entre otras, criterio también sostenido por GIORGI y BIASCO), deberá considerarse si de la ejecución del acto pudieran emanar daños graves al administrado y si éstos serían de una entidad superior a la que pueda causar la medida en el funcionamiento del órgano involucrado; así como si el acto aparece como manifiestamente ilegítimo. En efecto, las causales de suspensión pueden ser independientes o concomitantes, y en el caso se han invocado ambas (fs. 108 vto.). Por tanto, corresponde analizar dichos extremos y su configuración en el caso que convoca estas actuaciones. 3) Sobre la teoría del balance . El artículo 131 del CCA establece las causales de procedencia de la suspensión de los efectos del acto administrativo. Así, su primer literal refiere al supuesto en el que el acto “fuere susceptible de irrogar a la parte promotora daños graves, cuyo alcance y entidad superen los que la suspensión pudiere ocasionar a la organización y funcionamiento del órgano involucrado”. Por tanto, corresponde analizar cuáles son los parámetros exigidos por la norma: “daño grave” y de mayor en tidad que el que pudiera sufrir la Administración actuante. Respecto a lo primero, del texto normativo se desprende que se requiere la existencia de un daño “grave” y probable. Esto es, más que un riesgo o una posibilidad de daño, pero en la medida en que refiere a la “susceptibilidad” de verificación, no se exige que se trate de un daño actual. El daño puede también ser probable, de susceptible acaecimiento, científicamente avalado, siempre que guarde conexión casual con el acto administrativo impugnado ; o bien, ser un daño actual derivado directamente de la ejecución de los efectos del acto. Ahora bien, sí se exige que el daño tenga el carácter de “grave”. Sobre el punto existen extensos desarrollos doctrinarios, tanto en materia administrativa como civil; sin perjuicio de ello, puede sostenerse que, en términos generales, el daño es grave cuando es irreversible o cuando afecta en forma significativa bienes jurídicos que hacen a la esencia de la persona, cuando se trata de perjuicios sobre sus derechos fundamentales. A su vez, esa graduación de la “gravedad” deberá evaluarse acorde con su dimen sión temporal, espacial, cuantitativa y cualitativa del daño, a lo que debe agregarse que la “irreversibilidad” de éste implica su gravedad (es su máximo alcance temporal) pero no impide que existan daños graves que sean reversibles (Cf.: DIAZ, H.; “El principio de precaución”, Revista Crítica de Derecho Privado N°9; Ed. La Ley Uruguay: Mdeo., 2012; p. 375). Además, en la determinación cualitativa del daño, deberá atenderse especialmente a la fungibilidad del bien jurídico afectado, a su carácter intrínseco o fundamental a la persona humana y a la posibilidad de sustit ución del bien vulnerado. En palabras de CAJARVILLE, “el daño será ‘grave’ en el criterio legal, cuando afecte una situación jurídica que implique valores o intereses que por su índole o naturaleza no toleren la postergación de su amparo hasta la sentencia definitiva. Ejemplos palmarios serán los daños a la vida, al honor, a la libertad personal, al trabajo que proporciona la única posibilidad de ganar un sustento, y seguramente muchos otros” (Sobre la suspensión de los efectos del acto administrativo” en Sobre Derecho Administrativo, Tomo II; FCU: Mdeo., 2008; p. 700). Tal como enseña el autor en cita, ese análisis del daño que se invoca por el accionante respecto del acto administrativo que impugna, debe hacerse, en primer término, en sí mismo. Luego, y sólo si el daño fue catalogado como “grave”, corresponderá efectuar el estudio comparativo, el balance al que refiere la norma antes transcripta (Cf.: Sobre la suspensión de los efectos del acto administrativo” en Sobre Derecho Administrativo, Tomo II; FCU: Mdeo., 2008; p. 699). Además, explica el autor que lo que debe colocarse, metafóricamente, en la balanza no es en puridad el daño que pudiera sufrir la Administración, sino los daños a los intereses públicos y eventualmente privados que la Administración debió tener en cuenta al momento del dictado del acto impugnado, y que se verían afectados por su suspensión. Es decir, lo que se analiza es el perjuicio que tendría la función administrativa al verse judicialmente impedida de tutelar esos intereses a través del acto cuya suspensión se propugna (Cf.: Sobre la suspensión de los efectos del acto administrativo” en Sobre Derecho Administrativo , Tomo II; FCU: Mdeo., 2008; p. 696 a 698). En tal sentido, en el caso, los daños que se invocan por el accionante, no se relevan como graves, tal como se habrá de analizar seguidamente, lo que impide de proseguir el análisis comparativo que exige la norma. 4) Sobre la manifiesta ilegitimidad del acto como causa de suspensión. El referido artículo 131 prevé otra causal de suspensión en su literal b), la que tiene lugar cuando “el acto impugnado aparezca, inicialmente, como manifiestamente ilegítimo”. Para V ALENTIN esta exigencia tiene relación con el “humo de buen derecho” que se exige habitualmente para las medidas cautelares, aunque con “ un grado más alto de probabilidad lógica ” (V ALENTIN, G.; El sistema de justicia administrativa; FCU: Montevideo, 2025; p. 384). Como explica la doctrina, bajo esta causal “ no basta la mera ilegalidad sino que esa ilegalidad debe ser manifiesta ” (DURAN MARTINEZ, A.; Contencioso administrativo; FCU: Montevideo, 2015; p. 316). Esto implica que sea clara, evidente, flagrante, apreciándose en el análisis inicial que supone la medida “ de manera nítida, categórica, evidente, por encima de toda duda razonable ” (VÁZQUEZ, C.; “La suspensión de los efectos del acto administrativo”, Revista de Derecho y Tribunales 76 33; Ed. AMF, 2018; p. 22). Es decir, debe surgir en forma evidente del propio acto contrastado con las normas aplicables , evaluado acorde con las argumentaciones de las partes y la prueba que se haya ofrecido, en su caso. Al respecto, señala ba CAJARVILLE que, al evaluar la legalidad del acto en el contexto de la pretensión de suspensión de sus efectos, el tribunal debe limitarse a analizar su eventual contrariedad a la Constitución y a la Ley formal ( Cf.: CAJARVILLE, J.P.; “Sobre la suspensión de los efectos del acto administrativo” en Sobre Derecho Administrativo, Tomo II; FCU: Mdeo., 2008; p. 705 y 706). No obstante, no puede soslayarse que, a diferencia de lo dispuesto por el art. 2 de la Ley N° 15.869, la actual redacción del literal b) del artículo 131 refiere a la “ilegitimidad” (no ya a la “ilegalidad”), con lo cual parecería admitir un análisis más global del ordenamiento jurídico y el ajuste del acto encausado a la “regla de derecho”. En este caso, la suspensión también se solicita por la “ manifiesta ilegalidad del acto atacado”, lo que se funda en la vulneración del derecho de defensa e inexistencia de motivo (fs. 21). 5) La aplicación de los conceptos anteriores al caso de autos. Como se refirió, en el caso se han invocado ambas hipótesis habilitantes de la suspensión, por lo que corresponde analizar los argumentos vertidos al respecto, así como la prueba obrante en autos que permita sustentarlos. En relación con la “Teoría del Balance”, el actor ha invocado que su daño deriva del aumento en un 60% en la contribución inmobiliaria, lo que no fue controvertido por la contraria. No obstante, la Sede no considera que ese aumento en el tributo (o, en puridad, la aplicación del “impuesto a la edificación inapropiada”) implique, de por sí, un “daño grave”; máxime considerando que el peticionante no ha aportado ningún elemento probatorio en cuanto a que su situación económica puede verse gravemente afectada por ello. De hecho, no se ofreció prueb a alguna (Decreto N° 274/2025), incumpliendo con la carga que correspondía al interesado en la suspensión. Los daños que permiten amparar la solicitud pueden ser actuales o probables, pero en cualquier caso deben probarse en su ocurrencia o probabilidad de que acaezcan. En efecto, los perjuicios que pueden dar fundamento a la medida conforman un elenco de hechos que no pueden ser confesados por la contraria ni presumidos por la Sede. De tal manera, el daño que se ha alegado no solo no es actual, puesto que la Administración refiere que “ el impuesto a la edificación inapropiada no le ha sido efectivamente aplicado” (fs. 105 vto.), sino que es una mera “hipótesis” o eventualidad al no aportarse información acerca de cómo la i mposición del tr ibuto generaría un daño jurídico. Es decir, el hecho de que se aplique un impuesto o una sanción , no supone un daño; lo que sí es un daño es que ello no encuentre sustento legal. El daño, en términos jurídicos, es sólo aquel que el sujeto no está llamado a soportar por las normas aplicables; de esa forma se excluye el pago de tributos o cumplimiento de sanciones como daño, en la medida en que cuent e con apoyo normativo. En este sentido, señala RISSO que cuando el Estado violenta un derecho de un particular, debe analizarse si existe alguna norma constitucional o legal (pero con apoyatura en una previsión constitucional) que determine la obligación de soportar el daño (Cf.: RISSO FERRAND, Martín; “ Responsabilidad del Estado por su acti vidad jurisdiccional”, Segunda Edición actualizada; FCU: Montevideo, 1998; pp. 43 a 45). Esta posición, que se comparte, permite excluir ciertos supuestos que, pese a ser económicamente perjudiciales, los habitantes necesariamente deben afrontar como consecuencia de la vida en sociedad y como corolario de los poderes estatales, tales como: pagar impuestos, cumplir sanciones, pagar multas, etc. En este sentido, expresa CASSINELLI que “si el castigo no fuese en definitiva soportado por el culpable, o si el peso del tributo fuese luego redistribuido o devuelto al contribuyente, o si el gravamen impuesto como desestímulo a quienes opten por ciertas conducta fuera luego resarcido por el Est ado, las potestades legislativas de establecer castigos, de establecer tributos o de procurar encauzar la economía por medios indicativos, reconocidas en normas constitucionales quedarían frustradas ” (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio; Informe publicado en La Justicia Uruguaya, Tomo 105, sección Jurisprudencia, caso N° 12.133, p. 323). Así también lo señala SANTANA: “Existe deber jurídico de soportar los daños, en la obligación legal de pagar los impuestos o soportar las consecuencias perjudiciales que se siguen de la imposición de sanciones correlativas a la comisión de una infracción .” (SANTANA, R. ; Responsabilidad civil de los funcionarios públicos; FCU: Montevideo, 2011; p. 11). Por lo que la sola imposición de una sanción o tributo que se encuentra recogido en el TOTID , no implica un daño. Ello sólo será así si su imposición fue ilegítima. A lo anterior debe agregarse que los daños meramente económicos no son, en principio y en casos en que no se ha aportado prueba alguna, daños “graves”. Esta conclusión deriva no sólo de su íntegra posibilidad de ser reparados (lo que no impediría de por sí su calificación como “grave”) , y de la naturaleza esencialmente fungible del bien jurídico en cuestión, sino porque el patrimonio no conforma necesariamente uno de los derechos que no tolere la postergación de su amparo hasta la sentencia definitiva, en los términos recogidos por CAJARVILLE. En consecuencia, no se vislumbra la existencia de un daño que pueda ser conceptualizado en esta instancia como “grave”, considerando los argumentos y elementos que se han aportado en la causa. Lo anterior, de por sí, inhibe a este tribunal de analizar los eventuales perjuicios que la suspensión pudiera acarrear en el funcionamiento de la Administración, los que han sido expuestos a fs. 85 y 85 vto. En relación con la alegada “manifiesta ilegitimidad” del acto impugnado, debe estarse a las causas que lo sustentan según el acto r: la vulneración de su derecho de defensa por no haberse conferido oportuna vista de las actuaciones y la carencia de motivo. En cuanto a lo primero corresponde efectuar dos precisiones; la primera de ellas es que la ausencia de vista no implica de por sí un a violación en el derecho de defensa que determine la ilegitimidad del acto (criterio sostenido por el TCA en Sent. N° 75/2025., 321/2021, entre otras ), sino que ello deberá analizarse a la luz del principio de trascendencia en materia de nulidades. La segunda, es que la relevancia que tal ausencia de vista pueda haber acarreado en el procedimiento administrativo y la afectación efectiva al derecho de defensa , implica un análisis del fondo del asunto que no corresponde efectuar en el marco de la presente medida anticipativa. A ello se agrega que a fs. 5 (en la documentación aportada por el accionante) se hace referencia al otorgamiento de plazo de “10 días de vistas” con fecha 25 de abril del 2024, lo que se corrobora con la página 74 del expediente administrativo 2019 -4118-98-000215 aportado; por lo que no puede sostenerse en forma clara, evidente, indubitable, en este estadio y en el marco de esta medida, que haya existido indefensión en el procedimiento administrativo. Por otra parte, en forma preliminar y sin perjuicio de lo que pueda surgir en el proceso principal, no se advierte una palmaria o evidente falta de motivo. Enseña CAJARVILLE que “los motivos ‘son la causa’ del acto, ‘llevan a su dictado’, lo ‘fundan’, ‘provocan’, ‘determinan’ y ‘condicionan’” por lo que debe haber un vínculo razonable entre los motivos y el contenido del acto (CAJARVILLE, J.P.; “El Poder Ejecutivo como conductor de políticas sectoriales en la legislación uruguaya” en Sobre Derecho Administrativo, Tomo I; FCU: Mdeo., 2012; p. 87 ). En el mismo sentido se había pronunciado SAYAGUÉS, afirmando que “Las circunstancias de hecho o de derecho que en cada caso llevan a dictar el acto administrativo, constituyen la causa de este o, con la terminología que preferimos a fin de evitar equívocos, el motivo ” (SAYAGUÉS LASO, E.; Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I; Ed. FCU: Mdeo., 1988; p. 447). En el caso, el acto parece haber sido precedido de una serie de actuaciones administrativas derivadas de denuncias de vecinos que conllevaron inspecciones técnicas, con asistencia al lugar y toma de fotografías, medidas, etc., lo que además fue analizado por distintas secciones del organismo demando (según surge del expediente identificado como 2019-4118-98-000215 y la documentación obrante de fs. 41 a 72). Además, en esta instancia preliminar, la presunción del art. 47 es insuficiente, puesto que para disponer la suspensión la ilegitimidad debe ser “manifiesta” y no presunta. De igual manera, la teoría acerca de la presunción de legitimidad del acto administrativo, no bastaría tampoco para fundar la decisión entorno a la antijuridicidad , dado el carácter evidente que ésta debe revestir para admitir la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1. No hacer lugar a la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado; sin perjuicio de la decisión que respecto al fondo del asunto pueda adoptarse en el proceso que se sigue en la Ficha 104/2025. 2. Oportunamente, agréguense por cuerda al principal.